追求公平與效率：芬蘭職業(yè)教育撥款體系改革分析

翟俊卿 陳郁郁

摘 要 芬蘭雖是北歐發(fā)達國家，但仍然面臨著失業(yè)率緩慢上升、職業(yè)教育學生輟學率較高、技能和資格與勞動力市場需求脫節(jié)等諸多挑戰(zhàn)。為此，芬蘭頒布新的《職業(yè)教育法》，要求實行統(tǒng)一有效的新職業(yè)教育撥款體系，為該國職業(yè)教育的有效開展提供了重要的資助制度保障。新的職業(yè)教育撥款體系強調(diào)：以績效為本，追求公平與質量;以能力為基礎，以客戶需求為導向，良性銜接勞動力市場;增加戰(zhàn)略性撥款，提高職業(yè)教育撥款機制的靈活性和重要性;以數(shù)據(jù)和證據(jù)保障撥款指標，增強體系透明化和可靠性。芬蘭職業(yè)教育撥款體系的新變革，對我國職業(yè)教育撥款體系的發(fā)展和優(yōu)化有一定啟發(fā)。

關鍵詞 芬蘭;職業(yè)教育;撥款體系;公平與效率;教育治理

中圖分類號 G719.531 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）06-0066-07

芬蘭是一個高度工業(yè)化、自由化的市場經(jīng)濟體，國民幸福指數(shù)位居全球榜首，這在很大程度上與該國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、國民福利保障體系完善有著緊密關聯(lián)，同時也歸功于芬蘭較為發(fā)達的職業(yè)教育體系，源源不斷地為社會輸送優(yōu)質職業(yè)人才，確保全社會擁有較高的就業(yè)率。然而，當前芬蘭的職業(yè)教育正面臨來自勞動力市場、學習者、職業(yè)教育機構、政府等多方面的壓力。芬蘭政府亟待解決勞動力市場技能危機、職位空缺數(shù)激增、失業(yè)率緩慢上升以及職業(yè)教育輟學率攀升等諸多問題。2019年11月，芬蘭教育與文化部（Ministry of Education and Culture）發(fā)布的《追求卓越：2030年職業(yè)教育質量戰(zhàn)略》（Aiming for excellence： Quality strategy for vocational education and training 2030）明確指出，芬蘭要創(chuàng)建一個以能力為基礎、以客戶為導向、上下聯(lián)動統(tǒng)一的職業(yè)教育系統(tǒng)，使職業(yè)教育資格與勞動力市場需求更好地匹配，以提高就業(yè)率，促進經(jīng)濟發(fā)展[1]。職業(yè)教育撥款體系為開展職業(yè)教育提供了重要的資助制度保障，是芬蘭職業(yè)教育改革中的重要一環(huán)，對緩解經(jīng)濟和教育壓力有不可或缺的作用。本文通過對芬蘭職業(yè)教育撥款體系改革的背景和內(nèi)容進行描述性分析，探討該國職業(yè)教育撥款體系改革的特征，以期為我國職業(yè)教育的進一步發(fā)展提供可參考的信息。

一、芬蘭職業(yè)教育撥款體系改革的背景

（一）經(jīng)濟發(fā)展和勞動力就業(yè)市場的需要

作為北歐最富有的國家，芬蘭目前人均GDP已突破5萬美元，超過法國、日本、英國、德國等老牌強國，且遠高于歐盟平均水平。但是受到經(jīng)濟全球化的影響，自2008年世界金融危機以來，芬蘭經(jīng)濟長期陷入困境，再加上歐債危機、國內(nèi)科技巨頭諾基亞衰落和日趨嚴峻的人口老齡化等多方面的影響，芬蘭經(jīng)濟增長滯緩，失業(yè)率漸趨上升。據(jù)統(tǒng)計，2008-2018年，芬蘭失業(yè)率上升了1.2%，達到6.1%，略高于歐盟6.0%的平均水平[2]。盡管最新數(shù)據(jù)顯示，芬蘭2019年的失業(yè)率較之前有所下降，但是勞動力市場仍然存在大量職位空缺，2019年11月全國職位空缺數(shù)新增56600個，比2018年同期增加6400個[3]?？梢?，芬蘭勞動力供給與市場需求之間存在一定脫節(jié)，而過剩的勞動力不能滿足市場對職業(yè)技能的需求，導致失業(yè)人群不能較好地填補職位空缺。隨著芬蘭人口老齡化日益嚴重，未來可用勞動力的縮減可能會造成該國基于能力驅動的競爭戰(zhàn)略遭遇瓶頸。更糟糕的是，芬蘭企業(yè)在國內(nèi)難以覓得合適的勞動力，越來越多的企業(yè)開始考慮未來將更多的業(yè)務外包到國外[4]。

長期以來，芬蘭教育對職業(yè)者的培養(yǎng)與市場的需求存在較大鴻溝。例如，芬蘭統(tǒng)計局調(diào)查顯示，在低學歷群體中，年輕人更容易失業(yè);而在同齡段人群中，學歷越高的人失業(yè)率越低，見圖1[5]。此外，芬蘭職業(yè)教育系統(tǒng)的畢業(yè)生就業(yè)率在2018年達到79.8%，但與同齡段普通教育系統(tǒng)畢業(yè)生的就業(yè)增長速度2.5%相比是較緩慢的，而且還略低于歐盟80.5%的平均水平[6]?？梢姡岣呗殬I(yè)教育畢業(yè)生的就業(yè)率和鼓勵學生繼續(xù)深造，在一定程度上可以降低失業(yè)率。同時，芬蘭政府報告指出，2020年財政預算將對提高生產(chǎn)力的關鍵因素——能力和創(chuàng)新進行投資，即投資于教育和技能培訓以解決企業(yè)的勞動力短缺和不匹配等問題[7]。芬蘭政府的目標是促進教育公平、提高教育質量和公民職業(yè)技能水平，確保到2023年底全國就業(yè)人數(shù)至少增加6萬人[8]。芬蘭政府就當前面臨的種種經(jīng)濟問題，希望通過建立一個更有效率又兼顧公平的職業(yè)教育撥款機制來調(diào)和勞動力市場與職業(yè)教育間的矛盾，進而提振市場經(jīng)濟活力。

（二）提高職業(yè)教育質量和效率的需要

芬蘭教育體系的重要特點是職業(yè)教育和普通教育具有同等地位。在完成基礎教育后，進入職業(yè)教育和普通教育系統(tǒng)的學生人數(shù)比例基本持平，有時職業(yè)教育人數(shù)還更多一些。在學習過程中，處在兩個系統(tǒng)的學生實現(xiàn)課程互通、學分互認。學生可以根據(jù)自己的學習情況、能力、興趣愛好等調(diào)整自己的學習路徑，畢業(yè)后均有升入研究型大學或應用型大學繼續(xù)深造的機會[9]。芬蘭靈活開放的教育體系為職業(yè)教育發(fā)展提供了保障，也為高質量技術技能型人才的培養(yǎng)提供了平臺支撐。同時，芬蘭政府不斷加大對職業(yè)教育的經(jīng)費投入，職業(yè)教育是芬蘭政府的主要資助對象之一，僅次于基礎教育和普通高等教育。盡管如此，芬蘭職業(yè)教育仍面臨著許多挑戰(zhàn)。例如，2019年歐盟統(tǒng)計局發(fā)布的芬蘭教育報告中指出，雖然芬蘭輟學率為8.3%，低于歐盟10.6%的平均水平[10]，但是芬蘭職業(yè)教育的輟學率卻高于普通教育，達到11.4%，較2013-2014年度增長了2.8%[11]。職業(yè)教育輟學率的增長雖然受到多方面影響，但在一定程度上反映了芬蘭職業(yè)教育系統(tǒng)的低效以及無法較好地滿足學生學習需求的問題。

此外，改革前的職業(yè)教育撥款體系由核心撥款（占97%）和績效撥款（占3%）組成。實踐表明，自2009年起，芬蘭將績效撥款引入職業(yè)教育撥款機制，激發(fā)了職業(yè)教育提供者一定的辦學自主性和積極性，也對該國職業(yè)教育的質量起到了一定提升作用。但是，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟局勢變化和社會快速發(fā)展，舊撥款體系中績效撥款的占比過小;而基于生均成本計算的核心撥款占比過大的模式，已不能適應勞動力市場的需要和芬蘭職業(yè)教育更長遠的可持續(xù)、高質量發(fā)展目標。此外，通過對舊職業(yè)教育撥款體系長期的實踐評估發(fā)現(xiàn)，原有的撥款指標存在一些問題。例如，績效撥款分為基于工作成果和基于主題實體兩類撥款，單就基于工作成果的撥款又可細分為十幾種指標，包括畢業(yè)率、就業(yè)率、升學情況、學業(yè)完成率、輟學率、教師專業(yè)資格、教師職稱、投入于員工發(fā)展的資源數(shù)量指標等[12]。撥款指標細碎繁雜、部分存在重疊，給芬蘭職業(yè)教育提供者帶來一定的行政工作壓力。另外，原有的撥款指標中缺乏對學習者需求的反映，僅局限于評估職業(yè)教育提供者內(nèi)部而忽略了外部市場對技能的需求和反饋。

為解決上述問題，芬蘭政府在研究新的職業(yè)教育撥款機制時，除重視教育投入還關注學習成果的輸出，精簡優(yōu)化撥款指標，強調(diào)將過程性與結果性評估并行，通過增加績效本位撥款的比重和優(yōu)化撥款指標，為有針對性地簡化資格培訓和認證程序、降低輟學率，以提高職業(yè)教育質量和效率而作出努力。

二、芬蘭職業(yè)教育撥款體系改革的內(nèi)容

在改革實施之前，芬蘭職業(yè)教育系統(tǒng)中的職業(yè)高中教育、繼續(xù)教育以及學徒培訓都有著不同的撥款渠道與獨立配額。比如，學徒培訓大部分資金支持來自政府對企業(yè)的補貼，同時學徒培訓的生均成本和在校接受職業(yè)教育的生均成本是分開單列計算的，且一般學徒培訓的生均成本較低。芬蘭政府在2018年頒布的《職業(yè)教育法》（532/2017）修正案要求建立統(tǒng)一的職業(yè)教育撥款制度，旨在降低輟學率，鼓勵職業(yè)教育提供者關注學生個性化發(fā)展，優(yōu)化技能培訓學時和資格認證程序，引導教育目標與勞動力市場相匹配，提升職業(yè)教育提供者的自主權和辦學積極性[13]。

（一）新的職業(yè)教育撥款類別

《教育和文化撥款資金法案》（532/2017）修正案明確要求為芬蘭職業(yè)教育建立統(tǒng)一的撥款機制（包含職業(yè)高中教育和培訓、職業(yè)進修和培訓、學徒培訓，以及能夠獲得資格的勞動力市場培訓），并在2022年全面生效。截至2019年，芬蘭職業(yè)教育提供者共有145家，大多數(shù)由地方政府、市培訓協(xié)會、基金會、其他注冊協(xié)會及國家私立機構舉辦，其中大約70%的職業(yè)教育提供者為私立機構[14]。公立和私立職業(yè)教育提供者接受國家撥款資助的標準是統(tǒng)一的。資金撥款主要由中央政府（約30%）和地方政府（約70%）共同承擔[15]。

新的撥款體系由應付撥款（Imputed Funding）和戰(zhàn)略性撥款（Strategy Funding）組成。應付撥款分為核心撥款（Core Funding）和績效撥款（Performance-based Funding），至少占總撥款額的96%;而戰(zhàn)略性撥款最多占4%，每年根據(jù)國家政策靈活變動，見圖2。在每個類別中分配給職業(yè)教育提供者的金額取決于多方面的指標和數(shù)據(jù)。芬蘭政府于2017年頒發(fā)的《教育與文化部關于職業(yè)教育經(jīng)費計算標準的法案》（Opetus-ja kulttuuriministeri?n asetusammatillisen koulutuksen rahoituksen laskentaperusteista 682/2017）對撥款指標的計算和權重進行了規(guī)定，與2009年1766號法案相比，其提高了績效指標的綜合權重，并保障了特殊群體的權重[16]。

1.應付撥款

（1）核心撥款

核心撥款根據(jù)職業(yè)教育提供者公布的學生人數(shù)，并由芬蘭教育與文化部估算每個學生的單位培養(yǎng)成本確定，占全部撥款的50%。職業(yè)教育提供者的教育許可中明確規(guī)定了目標學生人數(shù)和最低學生人數(shù)，且最低人數(shù)不低于目標人數(shù)的90%。以高中職業(yè)教育為例，2017年每名學習者的單位成本從學徒制的6488歐元（由企業(yè)承擔大部分費用）到特殊職業(yè)教育的27956歐元不等[17]。芬蘭政府要求，從2018年初開始，學徒培訓單位成本要增加到與職業(yè)高中教育相同的水平[18]。單位成本的提高，將有助于職業(yè)教育提供者在學習計劃中增加更多學徒培訓的機會。同時，如果學徒是符合教育與文化部規(guī)定的長期失業(yè)的求職者，且缺乏專業(yè)技能或身體殘障、長期生病的特殊群體，在計算單位成本時賦予1.99的權重;若其為重度殘疾或嚴重障礙的群體，則權重為4.03;若需要職業(yè)教育提供者配備私人助理，則權重為9.03[19]。這三類特殊群體的權重較2009年的撥款指標權重有大幅提升。這些措施都是為了完善學徒制，增加學生實際工作經(jīng)驗，拓寬企業(yè)或市場選人、用人途徑，優(yōu)化人才培養(yǎng)結構，使職業(yè)技能培訓與市場需求相匹配。

此外，政府將核心資金占比由97%降到50%，在一定程度上可以減少職業(yè)教育提供者之間為爭奪生源而產(chǎn)生的不良競爭，引導其將關注點更多地放在提高教育質量上。核心資金撥款的主要目的在于保證教育公平，確保各年齡段、不同社會階層、性別、種族的學生都能有平等的職業(yè)教育機會。然而，如果單純根據(jù)學生人數(shù)來下?lián)苜Y金會帶來一些問題，如職業(yè)教育提供者對教育質量的關注可能會較少，在一定程度上會影響其自身的辦學效率和積極性。因此，在新的職業(yè)教育撥款體系中優(yōu)化績效撥款的占比至關重要。

（2）績效撥款

基于學業(yè)完成情況撥款。主要是基于學生完成的職業(yè)資格（Vocational qualifications）和資格單元（Qualification units）數(shù)進行撥款，占撥款總額的35%。芬蘭教育與文化部會根據(jù)每個職業(yè)教育提供者的不同發(fā)展需求和目標來界定績效指標，定期收集相關數(shù)據(jù)，并進行統(tǒng)計分析與評估。在改革前，這部分撥款在總撥款中占比微乎其微，面對新形勢下的職業(yè)教育，原有的撥款機制已不能滿足芬蘭職業(yè)教育的發(fā)展改革目標。因此，最新改革大幅提升了這一部分的比例，旨在鼓勵職業(yè)教育提供者通過提升教育質量和加強過程性評價，使學習者能根據(jù)設定的目標完成更多的職業(yè)資格和資格單元，重視職業(yè)資格的授予，進而提高學習者的就業(yè)競爭力和滿足勞動力市場的需求。此外，還有助于指導職業(yè)教育提供者根據(jù)勞動力市場對職業(yè)技術能力的需求來精簡和優(yōu)化職業(yè)技能和資格認證程序，同時也有助于激勵職業(yè)教育提供者為每個學生制定獨一無二的個性化學習計劃，建立靈活獨立的學習路徑，滿足學生需求，加強以能力為基礎的職業(yè)資格要求和模塊化資格結構建設，進而有效降低職業(yè)教育系統(tǒng)的學生輟學率。

基于有效性撥款。主要從學生就業(yè)率、升學率以及學生和勞動力市場的雙重反饋來評估職業(yè)教育的有效性，即是否滿足客戶（學生和勞動力市場）需求、是否對經(jīng)濟發(fā)展起到積極作用。這部分的撥款額占總撥款的15%，其中重點指標是畢業(yè)生就業(yè)和升學情況（占10%），旨在將教育轉向需要勞動力的地方，確保教育符合實際生活工作的需要;同時還旨在提供高素質人才教育，為學生升學作準備。據(jù)2017年芬蘭國家教育局（Finnish National Agency for Education）的調(diào)查顯示，71%的職業(yè)教育學生表示他們不會繼續(xù)接受高等教育，這一比例遠高于歐盟平均水平（60%）;相反，69%的普通教育學生則表示會繼續(xù)接受高等教育，且這個比例高于歐盟平均水平（56%）[20]。當然，通過這些調(diào)查數(shù)據(jù)并不能全面反映出芬蘭教育發(fā)展狀況，但是可以看出大部分職業(yè)教育學生的學習目的性很強，他們更關注眼前的實際需求;同時也反映出他們?nèi)狈^續(xù)深造學習的積極認識。因此，芬蘭政府期望通過基于有效性撥款的激勵方式來鼓勵職業(yè)教育提供者為學生選擇升學和繼續(xù)深造做出相應的努力。此外，基于學生和雇主的反饋撥款各占2.5%。其主要是通過問卷調(diào)查和數(shù)據(jù)庫收集的方式從學生和雇主那里收集整理反饋意見，政府根據(jù)反饋意見做進一步的撥款。這一項撥款指標是為了鼓勵職業(yè)教育提供者能夠有針對性地調(diào)整和規(guī)劃更高質量的教育和培訓，以滿足學生和勞動力市場的需求，同時借此了解學習者和勞動力市場的最新需求和動向，利于政府部門適時作出決策部署和改革。

2.戰(zhàn)略性撥款

戰(zhàn)略性撥款數(shù)額由芬蘭議會決定，不超過總撥款的4%。從教育政策的角度來看，戰(zhàn)略性資金是用來支持職業(yè)教育相關的國家重要戰(zhàn)略規(guī)劃和行動的專項撥款，如國家職業(yè)教育發(fā)展項目、國際技能競賽和推進職業(yè)教育和培訓機構網(wǎng)絡建設等。因此，戰(zhàn)略性撥款具有很強的靈活性和動態(tài)性，芬蘭議會根據(jù)當年的國家經(jīng)濟情況確定撥款數(shù)額。如2018年春季，芬蘭教育與文化部向68家職業(yè)教育提供者撥款3400萬歐元，用于戰(zhàn)略性資助[21]。根據(jù)職業(yè)教育的改革目標，大部分戰(zhàn)略性資金被分配用于更新職業(yè)教育機構的運營文化、數(shù)字化建設等，還有部分是支持職業(yè)教育提供者之間的合并以及技能大賽的組織和參與。

芬蘭新的職業(yè)教育撥款體系將于2022年正式施行，在此之前實行過渡政策。從2018年開始政府就逐步改變原來的撥款體系（核心資金占97%、績效資金占3%），漸進式地過渡到最終50%～35%～15%的模式，見圖3。在正式施行之前，職業(yè)教育提供者可以針對其目標的學生人數(shù)和單位成本或任何可增加資金提出合理建議，芬蘭政府及相關部門會根據(jù)建議及實際情況適當對改革作出調(diào)整。

總體來說，芬蘭新的職業(yè)教育撥款體系改革強調(diào)要在保證公平的前提下，提高職業(yè)教育效率。新的撥款體系中各類別都有其針對性。核心撥款可以確保所有領域的所有人群都能夠獲得職業(yè)教育，推進職業(yè)教育普及化;而基于學業(yè)完成情況的撥款則旨在激勵職業(yè)教育提供者提高其教育效能，充分考慮每個學生的學習需求，提供個性化學習路徑，從而縮短學生畢業(yè)時間，減少輟學率;基于有效性的撥款則意在激勵職業(yè)教育提供者更加注重就業(yè)率，也為學生接受高等教育提供支持。

（二）新的撥款指標保障機制

1.數(shù)據(jù)收集庫KOSKI

數(shù)據(jù)收集和分析在撥款評估中占有重要地位，需要中央政府和職業(yè)教育提供者共同合作。芬蘭在2018年引入了國家學習和資格集成數(shù)據(jù)庫（Kansallisten Opiskeluoikeuksien ja Suoritusten Keskitetty Integraatiopalvelu，KOSKI）來收集和計算關于教育的實時綜合數(shù)據(jù)，以滿足公民和不同行政部門的需求。KOSKI數(shù)據(jù)庫包含基礎教育、高中教育和職業(yè)教育的國家學習和資格信息。自2018年以來，基礎教育、高中教育和職業(yè)教育的提供者已在KOSKI中存儲了有關學生的成績和學歷等信息，還包括有關資格和技能要求的主要信息。KOSKI收集記錄的信息已被各權威機構使用，并且其用途正在不斷擴大。例如，芬蘭社會保險機構使用來自基礎教育和高中教育的數(shù)據(jù)來處理學生福利、失業(yè)福利、基本收入支持、學校養(yǎng)老金和康復福利等社會保障問題;芬蘭統(tǒng)計局則通過集中收集KOSKI的學位和學習數(shù)據(jù)來代替自己的單獨數(shù)據(jù)[22]。該數(shù)據(jù)庫資料還在各種評估和監(jiān)測研究中被持續(xù)使用。對KOSKI數(shù)據(jù)庫的信息存儲和傳輸服務的維護以及信息的發(fā)布由芬蘭國家教育局負責?？梢娫摂?shù)據(jù)庫具有一定的可靠性和科學性，能夠更好地服務于新的職業(yè)教育撥款體系。

芬蘭教育與文化部要求所有職業(yè)教育提供者在數(shù)據(jù)庫中存儲記錄每個學習者的以下數(shù)據(jù)，以此作為政府撥款的部分依據(jù)：已完成的資格，已完成的部分資格模塊;職業(yè)教育的開始日期;暫時中斷學習或輟學情況;資格單元、通識單元的信息及其范圍，技能和已完成的資格培訓的評估;用于計算核心資金（“學生人數(shù)和單個學生成本”）和基于績效的資金（完成的資格和資格單元）中需要的相關數(shù)據(jù)。

除了KOSKI數(shù)據(jù)庫提供的基礎數(shù)據(jù)以外，芬蘭統(tǒng)計局也為撥款系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)，包括收集有關學生以前的資格以及獲得就業(yè)或繼續(xù)學習的數(shù)據(jù)。

2.學生反饋調(diào)查問卷

基于有效性的撥款中除占比較大的學生就業(yè)和升學指標外，還增加了對學生和勞動力市場的反饋調(diào)查。反饋調(diào)查以問卷形式開展，由職業(yè)教育提供者負責收集。芬蘭教育與文化部要求職業(yè)教育提供者確保接受學生反饋調(diào)查的人數(shù)與國家數(shù)據(jù)庫（KOSKI）同期報告的數(shù)據(jù)相對應，且同一名學生只可以為一所職業(yè)教育機構提供反饋數(shù)據(jù)。

職業(yè)教育學生需要完成兩次反饋調(diào)查：第一次是在學習初始階段（Initial stage），即學生個人能力發(fā)展計劃得到審核批準后的1個月內(nèi)，這部分問卷調(diào)查的分數(shù)占整個反饋調(diào)查分數(shù)的1/4;第二次是在學生畢業(yè)時（Final stage），即學生證明已完成個人能力發(fā)展計劃中設定的資格或資格單元所需的知識和技能之日起1個月內(nèi)，這部分則占3/4。根據(jù)政府的改革過渡要求，職業(yè)教育撥款機制將在2020年首次引入有效性撥款（10%），因此這將是在學生和勞動力市場反饋的基礎上首次分配資金，見圖3。為了在2020財年的撥款決策中獲得相關撥款指標的數(shù)據(jù)，學生反饋的收集從2018年7月1日開始[23]。

問卷的回答采用5分制，從1分（強烈不同意）到5分（強烈同意）。在學習初始階段的調(diào)查問卷共有19道題，主要內(nèi)容包括：開始學習時間的靈活性和個別課程內(nèi)容;對先前學習成果的評估;學校環(huán)境和學習氛圍;所需的支持和指導。學習結束階段的調(diào)查問卷共有31道題，主要內(nèi)容包括：學習過程的靈活性;教學設施和學習環(huán)境是否能幫助學生學習;在學習期間獲得支持和指導的情況;在學徒培訓期間，學生和企業(yè)員工是否平等;是否擁有在工作場所學習的機會;獲得創(chuàng)業(yè)能力;學生對自身能力的評價;對就業(yè)或繼續(xù)深造學習的準備情況。在第二次填寫問卷時，學生還需完成背景調(diào)查，問題包括學生的年齡、母語、性別、教育背景等基礎信息;預想自己完成學業(yè)后可能的發(fā)展方向，如職工、企業(yè)家、升學、失業(yè)或者公務員等;是否完成全部或部分資格培訓。問卷充分考慮學生的認知能力，使用了通俗易懂的語言;設置的問題數(shù)量合理，適當?shù)膯栴}數(shù)量可提高學生回答問卷的積極性和結果的可靠性;分階段調(diào)查，充分考慮了學生不同階段的需求和反饋。

三、芬蘭職業(yè)教育撥款體系改革的特點

（一）以績效為本，追求公平與質量

芬蘭新的職業(yè)教育撥款體系在統(tǒng)一的撥款機制下實施多元撥款模式，以原有的核心撥款為根，在此基礎上引入基于有效性、學業(yè)完成情況等績效撥款類別，使新?lián)芸铙w系更加靈活、高效。同時，原有的撥款體系中績效撥款占比過低，不利于進一步提高職業(yè)教育提供者的教學積極性，對提高教育質量也有不利影響。改革后，新的撥款體系加大了對職業(yè)教育提供者績效成果以及學生和勞動力市場反饋的評估，有助于提高就業(yè)率和促進市場良性發(fā)展。此外，新的撥款體系在不斷追求教育質量提升的同時，也更加注重公平在教育和經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用。追求公平與質量的平衡是21世紀各國教育普遍面臨的挑戰(zhàn)和目標。芬蘭在保障所有接受職業(yè)教育學生的最基本學習要求外，還對有特殊需求、身體殘障或生活困難的學生給予特殊補貼和指導幫助，同時也向能夠為這類有特殊需求的學習者提供職業(yè)教育的相關機構、行業(yè)等提供較高權重的撥款資助。

（二）以能力為基礎，以客戶需求為導向，良性銜接勞動力市場

芬蘭新的職業(yè)教育撥款體系是以能力為基礎，以客戶為導向的職業(yè)教育系統(tǒng)，并且還把對學生和勞動力市場的反饋調(diào)查納入有效性撥款指標中。原有撥款體系把更多的關注點放在了給予每個學習者獲得平等的職業(yè)教育機會，以及培訓機構的人員配備、師資力量和硬件設施等內(nèi)容上，而忽略了對學習者實際發(fā)展需求和能力水平的關注。新?lián)芸铙w系不僅將學生反饋放在重要位置，還要求職業(yè)教育提供者更關注學生的發(fā)展需求并積極采取相應支持措施，比如為每名學生制定一份專屬的個性化學習發(fā)展計劃、對可能導致學生輟學的一些問題加強早期干預等。此外，新的撥款體系還激勵職業(yè)教育提供者對學生需求的關注不僅局限于教育過程，還對在學生畢業(yè)后的進一步發(fā)展提供建設性規(guī)劃意見和指導，進而提高芬蘭的就業(yè)率和人才儲備。由于原有撥款體系存在忽視勞動力市場的反饋、使教學成果丟失、教育目標與勞動力市場不匹配等問題，在新?lián)芸铙w系中激勵職業(yè)教育提供者了解企業(yè)和雇主的人才需求和反饋，確保學生學到的技能與勞動力市場發(fā)展相聯(lián)系，能夠更好地適應經(jīng)濟社會的發(fā)展，進而有助于提高職業(yè)教育畢業(yè)生的就業(yè)率。同時，新的撥款體系還能鼓勵職業(yè)教育提供者追求以目標為中心的長遠發(fā)展，充分發(fā)揮自主權，提升職業(yè)教育的效率和質量。

（三）增加戰(zhàn)略性撥款，提高職業(yè)教育撥款機制的靈活性和重要性

芬蘭政府在新的撥款體系中增加了戰(zhàn)略性撥款，雖然這一類別的撥款僅占4%，但是卻對整個撥款機制起到非常重要的影響。戰(zhàn)略性撥款有兩個鮮明的特點，即動態(tài)性和專項性。動態(tài)性是指每年這部分撥款沒有固定金額、固定撥款對象和固定資助項目，而是考慮當年國家實際戰(zhàn)略需求和職業(yè)教育發(fā)展目標而確定。這樣動態(tài)化的撥款模式既提高了撥款機制的整體靈活性，也激勵職業(yè)教育提供者緊跟國家發(fā)展趨勢進行創(chuàng)新和改革。專項性是指戰(zhàn)略性撥款是專項資金，主要由議會決定，芬蘭教育與文化部負責具體實施，會確定具體資助項目、具體資助對象，目的是用來支持職業(yè)教育領域的國家重要戰(zhàn)略規(guī)劃和政策。此外，戰(zhàn)略性撥款暗示芬蘭政府對本國職業(yè)教育的重視，同時也對職業(yè)教育提供者、職業(yè)教育相關的教職工作者、承擔學徒培訓的企業(yè)等給予重要的肯定和激勵。

（四）以數(shù)據(jù)和證據(jù)保障撥款指標，增強體系透明度和可靠性

不論是從芬蘭職業(yè)教育撥款體系改革的動因，還是改革過程來看，都體現(xiàn)了該國政府在政策實施過程中對數(shù)據(jù)的重視和以證據(jù)來分析改革決策的嚴謹態(tài)度。數(shù)據(jù)已成為現(xiàn)代教育治理必不可少的一部分，沒有數(shù)據(jù)就無法對績效進行比較，也無從對教育質量進行監(jiān)測和評價。芬蘭新的職業(yè)教育撥款體系的一個顯著特點是引入了新的國家數(shù)據(jù)庫KOSKI，提高了撥款的科學性和可靠性，同時還提高了職業(yè)教育提供者和教育部門的工作效率。此外，新的撥款體系還通過反饋調(diào)查問卷的形式深入了解學習者和勞動力市場的情況，改變了以往僅基于國家統(tǒng)計局和職業(yè)教育提供者層面的數(shù)據(jù)進行評估的單一方式，形成以國家數(shù)據(jù)庫KOSKI為主、其他途徑為輔的多元收集和保障機制。值得注意的是，新?lián)芸铙w系中所使用的大部分數(shù)據(jù)都是公開、透明的，有助于政府和民眾更合理和有效地對職業(yè)教育提供者的績效進行比較和評估監(jiān)測。

四、總結與啟示

芬蘭職業(yè)教育撥款體系改革的目的是建立一個以生均培養(yǎng)成本為根、績效為本，以能力為基礎、客戶為導向，以數(shù)據(jù)和證據(jù)為保障的科學高效、靈活可靠的職業(yè)教育撥款體系，對我國進一步深化職業(yè)教育改革、提高職業(yè)教育辦學質量有著重要的借鑒價值。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的出臺奠定了21世紀職業(yè)教育發(fā)展的新基調(diào)，綱要明確強調(diào)要大力發(fā)展職業(yè)教育、增強職業(yè)教育吸引力、調(diào)動多方利益相關方的參與積極性。在十年規(guī)劃將要驗收之際，2019年國務院出臺了《國家職業(yè)教育改革實施方案》，新的方案指出“職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”[24]。因此，我國職業(yè)教育發(fā)展和撥款機制的改革要充分借鑒和參考國外有益經(jīng)驗，取長補短進行本土化改革。

第一，職業(yè)教育撥款體系改革要抓牢以公平與質量為核心的改革議題。當前，我國職業(yè)教育發(fā)展的政策重心正逐漸從數(shù)量擴張轉變到提升質量和注重公平的方向上，堅持把促進公平作為國家基本教育政策，明確把提高質量作為職業(yè)教育改革發(fā)展的核心任務，加大對職業(yè)教育質量發(fā)展的經(jīng)費投入。第二，要做好頂層設計，加快立法先行，為職業(yè)教育撥款體系改革提供法律保障。目前，我國關于職業(yè)教育經(jīng)費劃撥和使用的相關法律法規(guī)尚不完備，在職業(yè)教育經(jīng)費的管理上也存在一定盲區(qū)，相關法律法規(guī)亟待完善。第三，要合理適當?shù)貙⒖冃е笜思{入我國職業(yè)教育財政撥款指標中。我國職業(yè)教育目前仍實行生均撥款制度，盡管這一制度能夠保證職業(yè)教育的基本辦學水平和學生參與職業(yè)教育的機會，但是對職業(yè)教育相關機構的長遠發(fā)展可能存在不利影響。第四，要合理考慮學生的實際需求和企業(yè)的反饋，革新職業(yè)教育的培養(yǎng)過程，實現(xiàn)職業(yè)教育課程和技能與勞動力市場需求相協(xié)調(diào)，使人才供給方和需求方相匹配。第五，應加快打破我國職業(yè)教育改革過程中傳統(tǒng)的有局限性的基于經(jīng)驗和歸納推理的決策模式，而轉向更加重視數(shù)據(jù)開發(fā)和應用的模式，并將這種模式發(fā)展成為常態(tài)化的以數(shù)據(jù)和證據(jù)為特征的決策范式與制度形態(tài)。

參 考 文 獻

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