追求公平與效率：芬蘭職業(yè)教育撥款體系改革分析

翟俊卿 陳郁郁

摘 要 芬蘭雖是北歐發(fā)達(dá)國家，但仍然面臨著失業(yè)率緩慢上升、職業(yè)教育學(xué)生輟學(xué)率較高、技能和資格與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求脫節(jié)等諸多挑戰(zhàn)。為此，芬蘭頒布新的《職業(yè)教育法》，要求實(shí)行統(tǒng)一有效的新職業(yè)教育撥款體系，為該國職業(yè)教育的有效開展提供了重要的資助制度保障。新的職業(yè)教育撥款體系強(qiáng)調(diào)：以績效為本，追求公平與質(zhì)量;以能力為基礎(chǔ)，以客戶需求為導(dǎo)向，良性銜接勞動(dòng)力市場(chǎng);增加戰(zhàn)略性撥款，提高職業(yè)教育撥款機(jī)制的靈活性和重要性;以數(shù)據(jù)和證據(jù)保障撥款指標(biāo)，增強(qiáng)體系透明化和可靠性。芬蘭職業(yè)教育撥款體系的新變革，對(duì)我國職業(yè)教育撥款體系的發(fā)展和優(yōu)化有一定啟發(fā)。

關(guān)鍵詞 芬蘭;職業(yè)教育;撥款體系;公平與效率;教育治理

中圖分類號(hào) G719.531 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2021）06-0066-07

芬蘭是一個(gè)高度工業(yè)化、自由化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，國民幸福指數(shù)位居全球榜首，這在很大程度上與該國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、國民福利保障體系完善有著緊密關(guān)聯(lián)，同時(shí)也歸功于芬蘭較為發(fā)達(dá)的職業(yè)教育體系，源源不斷地為社會(huì)輸送優(yōu)質(zhì)職業(yè)人才，確保全社會(huì)擁有較高的就業(yè)率。然而，當(dāng)前芬蘭的職業(yè)教育正面臨來自勞動(dòng)力市場(chǎng)、學(xué)習(xí)者、職業(yè)教育機(jī)構(gòu)、政府等多方面的壓力。芬蘭政府亟待解決勞動(dòng)力市場(chǎng)技能危機(jī)、職位空缺數(shù)激增、失業(yè)率緩慢上升以及職業(yè)教育輟學(xué)率攀升等諸多問題。2019年11月，芬蘭教育與文化部（Ministry of Education and Culture）發(fā)布的《追求卓越：2030年職業(yè)教育質(zhì)量戰(zhàn)略》（Aiming for excellence： Quality strategy for vocational education and training 2030）明確指出，芬蘭要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)以能力為基礎(chǔ)、以客戶為導(dǎo)向、上下聯(lián)動(dòng)統(tǒng)一的職業(yè)教育系統(tǒng)，使職業(yè)教育資格與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求更好地匹配，以提高就業(yè)率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]。職業(yè)教育撥款體系為開展職業(yè)教育提供了重要的資助制度保障，是芬蘭職業(yè)教育改革中的重要一環(huán)，對(duì)緩解經(jīng)濟(jì)和教育壓力有不可或缺的作用。本文通過對(duì)芬蘭職業(yè)教育撥款體系改革的背景和內(nèi)容進(jìn)行描述性分析，探討該國職業(yè)教育撥款體系改革的特征，以期為我國職業(yè)教育的進(jìn)一步發(fā)展提供可參考的信息。

一、芬蘭職業(yè)教育撥款體系改革的背景

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)的需要

作為北歐最富有的國家，芬蘭目前人均GDP已突破5萬美元，超過法國、日本、英國、德國等老牌強(qiáng)國，且遠(yuǎn)高于歐盟平均水平。但是受到經(jīng)濟(jì)全球化的影響，自2008年世界金融危機(jī)以來，芬蘭經(jīng)濟(jì)長期陷入困境，再加上歐債危機(jī)、國內(nèi)科技巨頭諾基亞衰落和日趨嚴(yán)峻的人口老齡化等多方面的影響，芬蘭經(jīng)濟(jì)增長滯緩，失業(yè)率漸趨上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008-2018年，芬蘭失業(yè)率上升了1.2%，達(dá)到6.1%，略高于歐盟6.0%的平均水平[2]。盡管最新數(shù)據(jù)顯示，芬蘭2019年的失業(yè)率較之前有所下降，但是勞動(dòng)力市場(chǎng)仍然存在大量職位空缺，2019年11月全國職位空缺數(shù)新增56600個(gè)，比2018年同期增加6400個(gè)[3]?？梢姡姨m勞動(dòng)力供給與市場(chǎng)需求之間存在一定脫節(jié)，而過剩的勞動(dòng)力不能滿足市場(chǎng)對(duì)職業(yè)技能的需求，導(dǎo)致失業(yè)人群不能較好地填補(bǔ)職位空缺。隨著芬蘭人口老齡化日益嚴(yán)重，未來可用勞動(dòng)力的縮減可能會(huì)造成該國基于能力驅(qū)動(dòng)的競爭戰(zhàn)略遭遇瓶頸。更糟糕的是，芬蘭企業(yè)在國內(nèi)難以覓得合適的勞動(dòng)力，越來越多的企業(yè)開始考慮未來將更多的業(yè)務(wù)外包到國外[4]。

長期以來，芬蘭教育對(duì)職業(yè)者的培養(yǎng)與市場(chǎng)的需求存在較大鴻溝。例如，芬蘭統(tǒng)計(jì)局調(diào)查顯示，在低學(xué)歷群體中，年輕人更容易失業(yè);而在同齡段人群中，學(xué)歷越高的人失業(yè)率越低，見圖1[5]。此外，芬蘭職業(yè)教育系統(tǒng)的畢業(yè)生就業(yè)率在2018年達(dá)到79.8%，但與同齡段普通教育系統(tǒng)畢業(yè)生的就業(yè)增長速度2.5%相比是較緩慢的，而且還略低于歐盟80.5%的平均水平[6]?？梢?，提高職業(yè)教育畢業(yè)生的就業(yè)率和鼓勵(lì)學(xué)生繼續(xù)深造，在一定程度上可以降低失業(yè)率。同時(shí)，芬蘭政府報(bào)告指出，2020年財(cái)政預(yù)算將對(duì)提高生產(chǎn)力的關(guān)鍵因素——能力和創(chuàng)新進(jìn)行投資，即投資于教育和技能培訓(xùn)以解決企業(yè)的勞動(dòng)力短缺和不匹配等問題[7]。芬蘭政府的目標(biāo)是促進(jìn)教育公平、提高教育質(zhì)量和公民職業(yè)技能水平，確保到2023年底全國就業(yè)人數(shù)至少增加6萬人[8]。芬蘭政府就當(dāng)前面臨的種種經(jīng)濟(jì)問題，希望通過建立一個(gè)更有效率又兼顧公平的職業(yè)教育撥款機(jī)制來調(diào)和勞動(dòng)力市場(chǎng)與職業(yè)教育間的矛盾，進(jìn)而提振市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力。

（二）提高職業(yè)教育質(zhì)量和效率的需要

芬蘭教育體系的重要特點(diǎn)是職業(yè)教育和普通教育具有同等地位。在完成基礎(chǔ)教育后，進(jìn)入職業(yè)教育和普通教育系統(tǒng)的學(xué)生人數(shù)比例基本持平，有時(shí)職業(yè)教育人數(shù)還更多一些。在學(xué)習(xí)過程中，處在兩個(gè)系統(tǒng)的學(xué)生實(shí)現(xiàn)課程互通、學(xué)分互認(rèn)。學(xué)生可以根據(jù)自己的學(xué)習(xí)情況、能力、興趣愛好等調(diào)整自己的學(xué)習(xí)路徑，畢業(yè)后均有升入研究型大學(xué)或應(yīng)用型大學(xué)繼續(xù)深造的機(jī)會(huì)[9]。芬蘭靈活開放的教育體系為職業(yè)教育發(fā)展提供了保障，也為高質(zhì)量技術(shù)技能型人才的培養(yǎng)提供了平臺(tái)支撐。同時(shí)，芬蘭政府不斷加大對(duì)職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入，職業(yè)教育是芬蘭政府的主要資助對(duì)象之一，僅次于基礎(chǔ)教育和普通高等教育。盡管如此，芬蘭職業(yè)教育仍面臨著許多挑戰(zhàn)。例如，2019年歐盟統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的芬蘭教育報(bào)告中指出，雖然芬蘭輟學(xué)率為8.3%，低于歐盟10.6%的平均水平[10]，但是芬蘭職業(yè)教育的輟學(xué)率卻高于普通教育，達(dá)到11.4%，較2013-2014年度增長了2.8%[11]。職業(yè)教育輟學(xué)率的增長雖然受到多方面影響，但在一定程度上反映了芬蘭職業(yè)教育系統(tǒng)的低效以及無法較好地滿足學(xué)生學(xué)習(xí)需求的問題。

此外，改革前的職業(yè)教育撥款體系由核心撥款（占97%）和績效撥款（占3%）組成。實(shí)踐表明，自2009年起，芬蘭將績效撥款引入職業(yè)教育撥款機(jī)制，激發(fā)了職業(yè)教育提供者一定的辦學(xué)自主性和積極性，也對(duì)該國職業(yè)教育的質(zhì)量起到了一定提升作用。但是，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)局勢(shì)變化和社會(huì)快速發(fā)展，舊撥款體系中績效撥款的占比過小;而基于生均成本計(jì)算的核心撥款占比過大的模式，已不能適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需要和芬蘭職業(yè)教育更長遠(yuǎn)的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。此外，通過對(duì)舊職業(yè)教育撥款體系長期的實(shí)踐評(píng)估發(fā)現(xiàn)，原有的撥款指標(biāo)存在一些問題。例如，績效撥款分為基于工作成果和基于主題實(shí)體兩類撥款，單就基于工作成果的撥款又可細(xì)分為十幾種指標(biāo)，包括畢業(yè)率、就業(yè)率、升學(xué)情況、學(xué)業(yè)完成率、輟學(xué)率、教師專業(yè)資格、教師職稱、投入于員工發(fā)展的資源數(shù)量指標(biāo)等[12]。撥款指標(biāo)細(xì)碎繁雜、部分存在重疊，給芬蘭職業(yè)教育提供者帶來一定的行政工作壓力。另外，原有的撥款指標(biāo)中缺乏對(duì)學(xué)習(xí)者需求的反映，僅局限于評(píng)估職業(yè)教育提供者內(nèi)部而忽略了外部市場(chǎng)對(duì)技能的需求和反饋。

為解決上述問題，芬蘭政府在研究新的職業(yè)教育撥款機(jī)制時(shí)，除重視教育投入還關(guān)注學(xué)習(xí)成果的輸出，精簡優(yōu)化撥款指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)將過程性與結(jié)果性評(píng)估并行，通過增加績效本位撥款的比重和優(yōu)化撥款指標(biāo)，為有針對(duì)性地簡化資格培訓(xùn)和認(rèn)證程序、降低輟學(xué)率，以提高職業(yè)教育質(zhì)量和效率而作出努力。

二、芬蘭職業(yè)教育撥款體系改革的內(nèi)容

在改革實(shí)施之前，芬蘭職業(yè)教育系統(tǒng)中的職業(yè)高中教育、繼續(xù)教育以及學(xué)徒培訓(xùn)都有著不同的撥款渠道與獨(dú)立配額。比如，學(xué)徒培訓(xùn)大部分資金支持來自政府對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼，同時(shí)學(xué)徒培訓(xùn)的生均成本和在校接受職業(yè)教育的生均成本是分開單列計(jì)算的，且一般學(xué)徒培訓(xùn)的生均成本較低。芬蘭政府在2018年頒布的《職業(yè)教育法》（532/2017）修正案要求建立統(tǒng)一的職業(yè)教育撥款制度，旨在降低輟學(xué)率，鼓勵(lì)職業(yè)教育提供者關(guān)注學(xué)生個(gè)性化發(fā)展，優(yōu)化技能培訓(xùn)學(xué)時(shí)和資格認(rèn)證程序，引導(dǎo)教育目標(biāo)與勞動(dòng)力市場(chǎng)相匹配，提升職業(yè)教育提供者的自主權(quán)和辦學(xué)積極性[13]。

（一）新的職業(yè)教育撥款類別

《教育和文化撥款資金法案》（532/2017）修正案明確要求為芬蘭職業(yè)教育建立統(tǒng)一的撥款機(jī)制（包含職業(yè)高中教育和培訓(xùn)、職業(yè)進(jìn)修和培訓(xùn)、學(xué)徒培訓(xùn)，以及能夠獲得資格的勞動(dòng)力市場(chǎng)培訓(xùn)），并在2022年全面生效。截至2019年，芬蘭職業(yè)教育提供者共有145家，大多數(shù)由地方政府、市培訓(xùn)協(xié)會(huì)、基金會(huì)、其他注冊(cè)協(xié)會(huì)及國家私立機(jī)構(gòu)舉辦，其中大約70%的職業(yè)教育提供者為私立機(jī)構(gòu)[14]。公立和私立職業(yè)教育提供者接受國家撥款資助的標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的。資金撥款主要由中央政府（約30%）和地方政府（約70%）共同承擔(dān)[15]。

新的撥款體系由應(yīng)付撥款（Imputed Funding）和戰(zhàn)略性撥款（Strategy Funding）組成。應(yīng)付撥款分為核心撥款（Core Funding）和績效撥款（Performance-based Funding），至少占總撥款額的96%;而戰(zhàn)略性撥款最多占4%，每年根據(jù)國家政策靈活變動(dòng)，見圖2。在每個(gè)類別中分配給職業(yè)教育提供者的金額取決于多方面的指標(biāo)和數(shù)據(jù)。芬蘭政府于2017年頒發(fā)的《教育與文化部關(guān)于職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的法案》（Opetus-ja kulttuuriministeri?n asetusammatillisen koulutuksen rahoituksen laskentaperusteista 682/2017）對(duì)撥款指標(biāo)的計(jì)算和權(quán)重進(jìn)行了規(guī)定，與2009年1766號(hào)法案相比，其提高了績效指標(biāo)的綜合權(quán)重，并保障了特殊群體的權(quán)重[16]。

1.應(yīng)付撥款

（1）核心撥款

核心撥款根據(jù)職業(yè)教育提供者公布的學(xué)生人數(shù)，并由芬蘭教育與文化部估算每個(gè)學(xué)生的單位培養(yǎng)成本確定，占全部撥款的50%。職業(yè)教育提供者的教育許可中明確規(guī)定了目標(biāo)學(xué)生人數(shù)和最低學(xué)生人數(shù)，且最低人數(shù)不低于目標(biāo)人數(shù)的90%。以高中職業(yè)教育為例，2017年每名學(xué)習(xí)者的單位成本從學(xué)徒制的6488歐元（由企業(yè)承擔(dān)大部分費(fèi)用）到特殊職業(yè)教育的27956歐元不等[17]。芬蘭政府要求，從2018年初開始，學(xué)徒培訓(xùn)單位成本要增加到與職業(yè)高中教育相同的水平[18]。單位成本的提高，將有助于職業(yè)教育提供者在學(xué)習(xí)計(jì)劃中增加更多學(xué)徒培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。同時(shí)，如果學(xué)徒是符合教育與文化部規(guī)定的長期失業(yè)的求職者，且缺乏專業(yè)技能或身體殘障、長期生病的特殊群體，在計(jì)算單位成本時(shí)賦予1.99的權(quán)重;若其為重度殘疾或嚴(yán)重障礙的群體，則權(quán)重為4.03;若需要職業(yè)教育提供者配備私人助理，則權(quán)重為9.03[19]。這三類特殊群體的權(quán)重較2009年的撥款指標(biāo)權(quán)重有大幅提升。這些措施都是為了完善學(xué)徒制，增加學(xué)生實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，拓寬企業(yè)或市場(chǎng)選人、用人途徑，優(yōu)化人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，使職業(yè)技能培訓(xùn)與市場(chǎng)需求相匹配。

此外，政府將核心資金占比由97%降到50%，在一定程度上可以減少職業(yè)教育提供者之間為爭奪生源而產(chǎn)生的不良競爭，引導(dǎo)其將關(guān)注點(diǎn)更多地放在提高教育質(zhì)量上。核心資金撥款的主要目的在于保證教育公平，確保各年齡段、不同社會(huì)階層、性別、種族的學(xué)生都能有平等的職業(yè)教育機(jī)會(huì)。然而，如果單純根據(jù)學(xué)生人數(shù)來下?lián)苜Y金會(huì)帶來一些問題，如職業(yè)教育提供者對(duì)教育質(zhì)量的關(guān)注可能會(huì)較少，在一定程度上會(huì)影響其自身的辦學(xué)效率和積極性。因此，在新的職業(yè)教育撥款體系中優(yōu)化績效撥款的占比至關(guān)重要。

（2）績效撥款

基于學(xué)業(yè)完成情況撥款。主要是基于學(xué)生完成的職業(yè)資格（Vocational qualifications）和資格單元（Qualification units）數(shù)進(jìn)行撥款，占撥款總額的35%。芬蘭教育與文化部會(huì)根據(jù)每個(gè)職業(yè)教育提供者的不同發(fā)展需求和目標(biāo)來界定績效指標(biāo)，定期收集相關(guān)數(shù)據(jù)，并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析與評(píng)估。在改革前，這部分撥款在總撥款中占比微乎其微，面對(duì)新形勢(shì)下的職業(yè)教育，原有的撥款機(jī)制已不能滿足芬蘭職業(yè)教育的發(fā)展改革目標(biāo)。因此，最新改革大幅提升了這一部分的比例，旨在鼓勵(lì)職業(yè)教育提供者通過提升教育質(zhì)量和加強(qiáng)過程性評(píng)價(jià)，使學(xué)習(xí)者能根據(jù)設(shè)定的目標(biāo)完成更多的職業(yè)資格和資格單元，重視職業(yè)資格的授予，進(jìn)而提高學(xué)習(xí)者的就業(yè)競爭力和滿足勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求。此外，還有助于指導(dǎo)職業(yè)教育提供者根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)職業(yè)技術(shù)能力的需求來精簡和優(yōu)化職業(yè)技能和資格認(rèn)證程序，同時(shí)也有助于激勵(lì)職業(yè)教育提供者為每個(gè)學(xué)生制定獨(dú)一無二的個(gè)性化學(xué)習(xí)計(jì)劃，建立靈活獨(dú)立的學(xué)習(xí)路徑，滿足學(xué)生需求，加強(qiáng)以能力為基礎(chǔ)的職業(yè)資格要求和模塊化資格結(jié)構(gòu)建設(shè)，進(jìn)而有效降低職業(yè)教育系統(tǒng)的學(xué)生輟學(xué)率。

基于有效性撥款。主要從學(xué)生就業(yè)率、升學(xué)率以及學(xué)生和勞動(dòng)力市場(chǎng)的雙重反饋來評(píng)估職業(yè)教育的有效性，即是否滿足客戶（學(xué)生和勞動(dòng)力市場(chǎng)）需求、是否對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極作用。這部分的撥款額占總撥款的15%，其中重點(diǎn)指標(biāo)是畢業(yè)生就業(yè)和升學(xué)情況（占10%），旨在將教育轉(zhuǎn)向需要?jiǎng)趧?dòng)力的地方，確保教育符合實(shí)際生活工作的需要;同時(shí)還旨在提供高素質(zhì)人才教育，為學(xué)生升學(xué)作準(zhǔn)備。據(jù)2017年芬蘭國家教育局（Finnish National Agency for Education）的調(diào)查顯示，71%的職業(yè)教育學(xué)生表示他們不會(huì)繼續(xù)接受高等教育，這一比例遠(yuǎn)高于歐盟平均水平（60%）;相反，69%的普通教育學(xué)生則表示會(huì)繼續(xù)接受高等教育，且這個(gè)比例高于歐盟平均水平（56%）[20]。當(dāng)然，通過這些調(diào)查數(shù)據(jù)并不能全面反映出芬蘭教育發(fā)展?fàn)顩r，但是可以看出大部分職業(yè)教育學(xué)生的學(xué)習(xí)目的性很強(qiáng)，他們更關(guān)注眼前的實(shí)際需求;同時(shí)也反映出他們?nèi)狈?duì)繼續(xù)深造學(xué)習(xí)的積極認(rèn)識(shí)。因此，芬蘭政府期望通過基于有效性撥款的激勵(lì)方式來鼓勵(lì)職業(yè)教育提供者為學(xué)生選擇升學(xué)和繼續(xù)深造做出相應(yīng)的努力。此外，基于學(xué)生和雇主的反饋撥款各占2.5%。其主要是通過問卷調(diào)查和數(shù)據(jù)庫收集的方式從學(xué)生和雇主那里收集整理反饋意見，政府根據(jù)反饋意見做進(jìn)一步的撥款。這一項(xiàng)撥款指標(biāo)是為了鼓勵(lì)職業(yè)教育提供者能夠有針對(duì)性地調(diào)整和規(guī)劃更高質(zhì)量的教育和培訓(xùn)，以滿足學(xué)生和勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求，同時(shí)借此了解學(xué)習(xí)者和勞動(dòng)力市場(chǎng)的最新需求和動(dòng)向，利于政府部門適時(shí)作出決策部署和改革。

2.戰(zhàn)略性撥款

戰(zhàn)略性撥款數(shù)額由芬蘭議會(huì)決定，不超過總撥款的4%。從教育政策的角度來看，戰(zhàn)略性資金是用來支持職業(yè)教育相關(guān)的國家重要戰(zhàn)略規(guī)劃和行動(dòng)的專項(xiàng)撥款，如國家職業(yè)教育發(fā)展項(xiàng)目、國際技能競賽和推進(jìn)職業(yè)教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等。因此，戰(zhàn)略性撥款具有很強(qiáng)的靈活性和動(dòng)態(tài)性，芬蘭議會(huì)根據(jù)當(dāng)年的國家經(jīng)濟(jì)情況確定撥款數(shù)額。如2018年春季，芬蘭教育與文化部向68家職業(yè)教育提供者撥款3400萬歐元，用于戰(zhàn)略性資助[21]。根據(jù)職業(yè)教育的改革目標(biāo)，大部分戰(zhàn)略性資金被分配用于更新職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)營文化、數(shù)字化建設(shè)等，還有部分是支持職業(yè)教育提供者之間的合并以及技能大賽的組織和參與。

芬蘭新的職業(yè)教育撥款體系將于2022年正式施行，在此之前實(shí)行過渡政策。從2018年開始政府就逐步改變?cè)瓉淼膿芸铙w系（核心資金占97%、績效資金占3%），漸進(jìn)式地過渡到最終50%～35%～15%的模式，見圖3。在正式施行之前，職業(yè)教育提供者可以針對(duì)其目標(biāo)的學(xué)生人數(shù)和單位成本或任何可增加資金提出合理建議，芬蘭政府及相關(guān)部門會(huì)根據(jù)建議及實(shí)際情況適當(dāng)對(duì)改革作出調(diào)整。

總體來說，芬蘭新的職業(yè)教育撥款體系改革強(qiáng)調(diào)要在保證公平的前提下，提高職業(yè)教育效率。新的撥款體系中各類別都有其針對(duì)性。核心撥款可以確保所有領(lǐng)域的所有人群都能夠獲得職業(yè)教育，推進(jìn)職業(yè)教育普及化;而基于學(xué)業(yè)完成情況的撥款則旨在激勵(lì)職業(yè)教育提供者提高其教育效能，充分考慮每個(gè)學(xué)生的學(xué)習(xí)需求，提供個(gè)性化學(xué)習(xí)路徑，從而縮短學(xué)生畢業(yè)時(shí)間，減少輟學(xué)率;基于有效性的撥款則意在激勵(lì)職業(yè)教育提供者更加注重就業(yè)率，也為學(xué)生接受高等教育提供支持。

（二）新的撥款指標(biāo)保障機(jī)制

1.數(shù)據(jù)收集庫KOSKI

數(shù)據(jù)收集和分析在撥款評(píng)估中占有重要地位，需要中央政府和職業(yè)教育提供者共同合作。芬蘭在2018年引入了國家學(xué)習(xí)和資格集成數(shù)據(jù)庫（Kansallisten Opiskeluoikeuksien ja Suoritusten Keskitetty Integraatiopalvelu，KOSKI）來收集和計(jì)算關(guān)于教育的實(shí)時(shí)綜合數(shù)據(jù)，以滿足公民和不同行政部門的需求。KOSKI數(shù)據(jù)庫包含基礎(chǔ)教育、高中教育和職業(yè)教育的國家學(xué)習(xí)和資格信息。自2018年以來，基礎(chǔ)教育、高中教育和職業(yè)教育的提供者已在KOSKI中存儲(chǔ)了有關(guān)學(xué)生的成績和學(xué)歷等信息，還包括有關(guān)資格和技能要求的主要信息。KOSKI收集記錄的信息已被各權(quán)威機(jī)構(gòu)使用，并且其用途正在不斷擴(kuò)大。例如，芬蘭社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)使用來自基礎(chǔ)教育和高中教育的數(shù)據(jù)來處理學(xué)生福利、失業(yè)福利、基本收入支持、學(xué)校養(yǎng)老金和康復(fù)福利等社會(huì)保障問題;芬蘭統(tǒng)計(jì)局則通過集中收集KOSKI的學(xué)位和學(xué)習(xí)數(shù)據(jù)來代替自己的單獨(dú)數(shù)據(jù)[22]。該數(shù)據(jù)庫資料還在各種評(píng)估和監(jiān)測(cè)研究中被持續(xù)使用。對(duì)KOSKI數(shù)據(jù)庫的信息存儲(chǔ)和傳輸服務(wù)的維護(hù)以及信息的發(fā)布由芬蘭國家教育局負(fù)責(zé)?？梢娫摂?shù)據(jù)庫具有一定的可靠性和科學(xué)性，能夠更好地服務(wù)于新的職業(yè)教育撥款體系。

芬蘭教育與文化部要求所有職業(yè)教育提供者在數(shù)據(jù)庫中存儲(chǔ)記錄每個(gè)學(xué)習(xí)者的以下數(shù)據(jù)，以此作為政府撥款的部分依據(jù)：已完成的資格，已完成的部分資格模塊;職業(yè)教育的開始日期;暫時(shí)中斷學(xué)習(xí)或輟學(xué)情況;資格單元、通識(shí)單元的信息及其范圍，技能和已完成的資格培訓(xùn)的評(píng)估;用于計(jì)算核心資金（“學(xué)生人數(shù)和單個(gè)學(xué)生成本”）和基于績效的資金（完成的資格和資格單元）中需要的相關(guān)數(shù)據(jù)。

除了KOSKI數(shù)據(jù)庫提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以外，芬蘭統(tǒng)計(jì)局也為撥款系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)，包括收集有關(guān)學(xué)生以前的資格以及獲得就業(yè)或繼續(xù)學(xué)習(xí)的數(shù)據(jù)。

2.學(xué)生反饋調(diào)查問卷

基于有效性的撥款中除占比較大的學(xué)生就業(yè)和升學(xué)指標(biāo)外，還增加了對(duì)學(xué)生和勞動(dòng)力市場(chǎng)的反饋調(diào)查。反饋調(diào)查以問卷形式開展，由職業(yè)教育提供者負(fù)責(zé)收集。芬蘭教育與文化部要求職業(yè)教育提供者確保接受學(xué)生反饋調(diào)查的人數(shù)與國家數(shù)據(jù)庫（KOSKI）同期報(bào)告的數(shù)據(jù)相對(duì)應(yīng)，且同一名學(xué)生只可以為一所職業(yè)教育機(jī)構(gòu)提供反饋數(shù)據(jù)。

職業(yè)教育學(xué)生需要完成兩次反饋調(diào)查：第一次是在學(xué)習(xí)初始階段（Initial stage），即學(xué)生個(gè)人能力發(fā)展計(jì)劃得到審核批準(zhǔn)后的1個(gè)月內(nèi)，這部分問卷調(diào)查的分?jǐn)?shù)占整個(gè)反饋調(diào)查分?jǐn)?shù)的1/4;第二次是在學(xué)生畢業(yè)時(shí)（Final stage），即學(xué)生證明已完成個(gè)人能力發(fā)展計(jì)劃中設(shè)定的資格或資格單元所需的知識(shí)和技能之日起1個(gè)月內(nèi)，這部分則占3/4。根據(jù)政府的改革過渡要求，職業(yè)教育撥款機(jī)制將在2020年首次引入有效性撥款（10%），因此這將是在學(xué)生和勞動(dòng)力市場(chǎng)反饋的基礎(chǔ)上首次分配資金，見圖3。為了在2020財(cái)年的撥款決策中獲得相關(guān)撥款指標(biāo)的數(shù)據(jù)，學(xué)生反饋的收集從2018年7月1日開始[23]。

問卷的回答采用5分制，從1分（強(qiáng)烈不同意）到5分（強(qiáng)烈同意）。在學(xué)習(xí)初始階段的調(diào)查問卷共有19道題，主要內(nèi)容包括：開始學(xué)習(xí)時(shí)間的靈活性和個(gè)別課程內(nèi)容;對(duì)先前學(xué)習(xí)成果的評(píng)估;學(xué)校環(huán)境和學(xué)習(xí)氛圍;所需的支持和指導(dǎo)。學(xué)習(xí)結(jié)束階段的調(diào)查問卷共有31道題，主要內(nèi)容包括：學(xué)習(xí)過程的靈活性;教學(xué)設(shè)施和學(xué)習(xí)環(huán)境是否能幫助學(xué)生學(xué)習(xí);在學(xué)習(xí)期間獲得支持和指導(dǎo)的情況;在學(xué)徒培訓(xùn)期間，學(xué)生和企業(yè)員工是否平等;是否擁有在工作場(chǎng)所學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì);獲得創(chuàng)業(yè)能力;學(xué)生對(duì)自身能力的評(píng)價(jià);對(duì)就業(yè)或繼續(xù)深造學(xué)習(xí)的準(zhǔn)備情況。在第二次填寫問卷時(shí)，學(xué)生還需完成背景調(diào)查，問題包括學(xué)生的年齡、母語、性別、教育背景等基礎(chǔ)信息;預(yù)想自己完成學(xué)業(yè)后可能的發(fā)展方向，如職工、企業(yè)家、升學(xué)、失業(yè)或者公務(wù)員等;是否完成全部或部分資格培訓(xùn)。問卷充分考慮學(xué)生的認(rèn)知能力，使用了通俗易懂的語言;設(shè)置的問題數(shù)量合理，適當(dāng)?shù)膯栴}數(shù)量可提高學(xué)生回答問卷的積極性和結(jié)果的可靠性;分階段調(diào)查，充分考慮了學(xué)生不同階段的需求和反饋。

三、芬蘭職業(yè)教育撥款體系改革的特點(diǎn)

（一）以績效為本，追求公平與質(zhì)量

芬蘭新的職業(yè)教育撥款體系在統(tǒng)一的撥款機(jī)制下實(shí)施多元撥款模式，以原有的核心撥款為根，在此基礎(chǔ)上引入基于有效性、學(xué)業(yè)完成情況等績效撥款類別，使新?lián)芸铙w系更加靈活、高效。同時(shí)，原有的撥款體系中績效撥款占比過低，不利于進(jìn)一步提高職業(yè)教育提供者的教學(xué)積極性，對(duì)提高教育質(zhì)量也有不利影響。改革后，新的撥款體系加大了對(duì)職業(yè)教育提供者績效成果以及學(xué)生和勞動(dòng)力市場(chǎng)反饋的評(píng)估，有助于提高就業(yè)率和促進(jìn)市場(chǎng)良性發(fā)展。此外，新的撥款體系在不斷追求教育質(zhì)量提升的同時(shí)，也更加注重公平在教育和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用。追求公平與質(zhì)量的平衡是21世紀(jì)各國教育普遍面臨的挑戰(zhàn)和目標(biāo)。芬蘭在保障所有接受職業(yè)教育學(xué)生的最基本學(xué)習(xí)要求外，還對(duì)有特殊需求、身體殘障或生活困難的學(xué)生給予特殊補(bǔ)貼和指導(dǎo)幫助，同時(shí)也向能夠?yàn)檫@類有特殊需求的學(xué)習(xí)者提供職業(yè)教育的相關(guān)機(jī)構(gòu)、行業(yè)等提供較高權(quán)重的撥款資助。

（二）以能力為基礎(chǔ)，以客戶需求為導(dǎo)向，良性銜接勞動(dòng)力市場(chǎng)

芬蘭新的職業(yè)教育撥款體系是以能力為基礎(chǔ)，以客戶為導(dǎo)向的職業(yè)教育系統(tǒng)，并且還把對(duì)學(xué)生和勞動(dòng)力市場(chǎng)的反饋調(diào)查納入有效性撥款指標(biāo)中。原有撥款體系把更多的關(guān)注點(diǎn)放在了給予每個(gè)學(xué)習(xí)者獲得平等的職業(yè)教育機(jī)會(huì)，以及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的人員配備、師資力量和硬件設(shè)施等內(nèi)容上，而忽略了對(duì)學(xué)習(xí)者實(shí)際發(fā)展需求和能力水平的關(guān)注。新?lián)芸铙w系不僅將學(xué)生反饋放在重要位置，還要求職業(yè)教育提供者更關(guān)注學(xué)生的發(fā)展需求并積極采取相應(yīng)支持措施，比如為每名學(xué)生制定一份專屬的個(gè)性化學(xué)習(xí)發(fā)展計(jì)劃、對(duì)可能導(dǎo)致學(xué)生輟學(xué)的一些問題加強(qiáng)早期干預(yù)等。此外，新的撥款體系還激勵(lì)職業(yè)教育提供者對(duì)學(xué)生需求的關(guān)注不僅局限于教育過程，還對(duì)在學(xué)生畢業(yè)后的進(jìn)一步發(fā)展提供建設(shè)性規(guī)劃意見和指導(dǎo)，進(jìn)而提高芬蘭的就業(yè)率和人才儲(chǔ)備。由于原有撥款體系存在忽視勞動(dòng)力市場(chǎng)的反饋、使教學(xué)成果丟失、教育目標(biāo)與勞動(dòng)力市場(chǎng)不匹配等問題，在新?lián)芸铙w系中激勵(lì)職業(yè)教育提供者了解企業(yè)和雇主的人才需求和反饋，確保學(xué)生學(xué)到的技能與勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展相聯(lián)系，能夠更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)而有助于提高職業(yè)教育畢業(yè)生的就業(yè)率。同時(shí)，新的撥款體系還能鼓勵(lì)職業(yè)教育提供者追求以目標(biāo)為中心的長遠(yuǎn)發(fā)展，充分發(fā)揮自主權(quán)，提升職業(yè)教育的效率和質(zhì)量。

（三）增加戰(zhàn)略性撥款，提高職業(yè)教育撥款機(jī)制的靈活性和重要性

芬蘭政府在新的撥款體系中增加了戰(zhàn)略性撥款，雖然這一類別的撥款僅占4%，但是卻對(duì)整個(gè)撥款機(jī)制起到非常重要的影響。戰(zhàn)略性撥款有兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)，即動(dòng)態(tài)性和專項(xiàng)性。動(dòng)態(tài)性是指每年這部分撥款沒有固定金額、固定撥款對(duì)象和固定資助項(xiàng)目，而是考慮當(dāng)年國家實(shí)際戰(zhàn)略需求和職業(yè)教育發(fā)展目標(biāo)而確定。這樣動(dòng)態(tài)化的撥款模式既提高了撥款機(jī)制的整體靈活性，也激勵(lì)職業(yè)教育提供者緊跟國家發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行創(chuàng)新和改革。專項(xiàng)性是指戰(zhàn)略性撥款是專項(xiàng)資金，主要由議會(huì)決定，芬蘭教育與文化部負(fù)責(zé)具體實(shí)施，會(huì)確定具體資助項(xiàng)目、具體資助對(duì)象，目的是用來支持職業(yè)教育領(lǐng)域的國家重要戰(zhàn)略規(guī)劃和政策。此外，戰(zhàn)略性撥款暗示芬蘭政府對(duì)本國職業(yè)教育的重視，同時(shí)也對(duì)職業(yè)教育提供者、職業(yè)教育相關(guān)的教職工作者、承擔(dān)學(xué)徒培訓(xùn)的企業(yè)等給予重要的肯定和激勵(lì)。

（四）以數(shù)據(jù)和證據(jù)保障撥款指標(biāo)，增強(qiáng)體系透明度和可靠性

不論是從芬蘭職業(yè)教育撥款體系改革的動(dòng)因，還是改革過程來看，都體現(xiàn)了該國政府在政策實(shí)施過程中對(duì)數(shù)據(jù)的重視和以證據(jù)來分析改革決策的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度。數(shù)據(jù)已成為現(xiàn)代教育治理必不可少的一部分，沒有數(shù)據(jù)就無法對(duì)績效進(jìn)行比較，也無從對(duì)教育質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。芬蘭新的職業(yè)教育撥款體系的一個(gè)顯著特點(diǎn)是引入了新的國家數(shù)據(jù)庫KOSKI，提高了撥款的科學(xué)性和可靠性，同時(shí)還提高了職業(yè)教育提供者和教育部門的工作效率。此外，新的撥款體系還通過反饋調(diào)查問卷的形式深入了解學(xué)習(xí)者和勞動(dòng)力市場(chǎng)的情況，改變了以往僅基于國家統(tǒng)計(jì)局和職業(yè)教育提供者層面的數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估的單一方式，形成以國家數(shù)據(jù)庫KOSKI為主、其他途徑為輔的多元收集和保障機(jī)制。值得注意的是，新?lián)芸铙w系中所使用的大部分?jǐn)?shù)據(jù)都是公開、透明的，有助于政府和民眾更合理和有效地對(duì)職業(yè)教育提供者的績效進(jìn)行比較和評(píng)估監(jiān)測(cè)。

四、總結(jié)與啟示

芬蘭職業(yè)教育撥款體系改革的目的是建立一個(gè)以生均培養(yǎng)成本為根、績效為本，以能力為基礎(chǔ)、客戶為導(dǎo)向，以數(shù)據(jù)和證據(jù)為保障的科學(xué)高效、靈活可靠的職業(yè)教育撥款體系，對(duì)我國進(jìn)一步深化職業(yè)教育改革、提高職業(yè)教育辦學(xué)質(zhì)量有著重要的借鑒價(jià)值。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的出臺(tái)奠定了21世紀(jì)職業(yè)教育發(fā)展的新基調(diào)，綱要明確強(qiáng)調(diào)要大力發(fā)展職業(yè)教育、增強(qiáng)職業(yè)教育吸引力、調(diào)動(dòng)多方利益相關(guān)方的參與積極性。在十年規(guī)劃將要驗(yàn)收之際，2019年國務(wù)院出臺(tái)了《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，新的方案指出“職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”[24]。因此，我國職業(yè)教育發(fā)展和撥款機(jī)制的改革要充分借鑒和參考國外有益經(jīng)驗(yàn)，取長補(bǔ)短進(jìn)行本土化改革。

第一，職業(yè)教育撥款體系改革要抓牢以公平與質(zhì)量為核心的改革議題。當(dāng)前，我國職業(yè)教育發(fā)展的政策重心正逐漸從數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)變到提升質(zhì)量和注重公平的方向上，堅(jiān)持把促進(jìn)公平作為國家基本教育政策，明確把提高質(zhì)量作為職業(yè)教育改革發(fā)展的核心任務(wù)，加大對(duì)職業(yè)教育質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入。第二，要做好頂層設(shè)計(jì)，加快立法先行，為職業(yè)教育撥款體系改革提供法律保障。目前，我國關(guān)于職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)劃撥和使用的相關(guān)法律法規(guī)尚不完備，在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的管理上也存在一定盲區(qū)，相關(guān)法律法規(guī)亟待完善。第三，要合理適當(dāng)?shù)貙⒖冃е笜?biāo)納入我國職業(yè)教育財(cái)政撥款指標(biāo)中。我國職業(yè)教育目前仍實(shí)行生均撥款制度，盡管這一制度能夠保證職業(yè)教育的基本辦學(xué)水平和學(xué)生參與職業(yè)教育的機(jī)會(huì)，但是對(duì)職業(yè)教育相關(guān)機(jī)構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展可能存在不利影響。第四，要合理考慮學(xué)生的實(shí)際需求和企業(yè)的反饋，革新職業(yè)教育的培養(yǎng)過程，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育課程和技能與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求相協(xié)調(diào)，使人才供給方和需求方相匹配。第五，應(yīng)加快打破我國職業(yè)教育改革過程中傳統(tǒng)的有局限性的基于經(jīng)驗(yàn)和歸納推理的決策模式，而轉(zhuǎn)向更加重視數(shù)據(jù)開發(fā)和應(yīng)用的模式，并將這種模式發(fā)展成為常態(tài)化的以數(shù)據(jù)和證據(jù)為特征的決策范式與制度形態(tài)。

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