新中國(guó)初期中共應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的舉措與經(jīng)驗(yàn)*

高中偉，蘇彥玲

(四川大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610065)

1956年，毛澤東在論述社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)中的十大關(guān)系時(shí)指出：“過(guò)去為了結(jié)束帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治，為了人民民主革命的勝利，我們就實(shí)行了調(diào)動(dòng)一切積極因素的方針?，F(xiàn)在為了進(jìn)行社會(huì)主義革命，建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家，同樣也實(shí)行這個(gè)方針?！盵1]這里講的“調(diào)動(dòng)一切積極因素”用學(xué)術(shù)話語(yǔ)表述就是執(zhí)政黨所擁有的執(zhí)政資源，它是政黨有效執(zhí)政的關(guān)鍵。執(zhí)政資源是執(zhí)政黨利用自身的執(zhí)政地位和政治優(yōu)勢(shì)所能控制、支配并加以權(quán)威性分配的一切資源，是執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)其執(zhí)政目標(biāo)可利用的各種積極因素與有利條件的總和。通常包括權(quán)力資源、理論資源、歷史資源、組織資源、人才資源等，通過(guò)對(duì)這些資源的開發(fā)、利用、分配、整合，推進(jìn)黨的執(zhí)政進(jìn)程。新中國(guó)初期，中國(guó)共產(chǎn)黨在整合執(zhí)政資源應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過(guò)程中，展現(xiàn)出強(qiáng)大的組織能力和社會(huì)號(hào)召力，彰顯了黨卓越的執(zhí)政能力，鞏固了新生政權(quán)。

對(duì)新中國(guó)初期的公共衛(wèi)生研究，學(xué)界主要聚焦于重大流行性疾病的防治舉措、成效經(jīng)驗(yàn)以及公共衛(wèi)生體系建設(shè)等方面，論述了新中國(guó)初期的公共衛(wèi)生事業(yè)變遷。除此之外，也有學(xué)者對(duì)以毛澤東為代表的領(lǐng)導(dǎo)人以及黨的公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)思想進(jìn)行了深入分析，展開了思想理論層面的深挖和建構(gòu)。但是，這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的應(yīng)急處理，尤其是對(duì)各類資源力量的整合調(diào)配還缺乏全面的探討分析。為此，本文將對(duì)新中國(guó)初期黨整合執(zhí)政資源應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的問(wèn)題進(jìn)行研究。

一、新中國(guó)初期中共應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的背景

突發(fā)性重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病等嚴(yán)重影響公眾健康事件的發(fā)生，給國(guó)家的發(fā)展建設(shè)帶來(lái)了深重的災(zāi)難，自古至今都是一個(gè)重要的社會(huì)問(wèn)題。新中國(guó)初期，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生防疫資源分布不均，新老中西醫(yī)務(wù)工作者矛盾分歧顯性化，人民群眾封建迷信思想嚴(yán)重。這些不利因素的匯集造成突發(fā)疫病有擴(kuò)散蔓延的風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)了一定程度的社會(huì)恐慌，對(duì)新生政權(quán)產(chǎn)生巨大威脅。

醫(yī)療防疫資源和衛(wèi)生技術(shù)人員匱乏，影響疫病防治。新中國(guó)初期，威脅人民生命健康的主要疾病有傳染病、地方病以及寄生蟲病，例如，鼠疫、麻疹、白喉、流行性乙型腦炎、霍亂等。這些突發(fā)性傳染病普遍流行范圍較廣，如1949年爆發(fā)的察北鼠疫蔓延至張家口，直接威脅到首都北京的安全，疫病的大規(guī)模傳播對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成了重大威脅[2]。1950年至1952年，上海市急性傳染病的病死率分別為18.9%、40.2%、13.3%[3]8。大量勞動(dòng)力因病致死，給新中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。當(dāng)時(shí)我國(guó)的公共衛(wèi)生資源貧乏，城鄉(xiāng)之間的衛(wèi)生資源分配不平衡，整個(gè)社會(huì)面臨著疾病叢生、缺醫(yī)少藥的嚴(yán)峻局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949年我國(guó)僅有9個(gè)婦幼保健院，11個(gè)專科防治所，大小醫(yī)院2 600余所，床位8.5萬(wàn)張[4]。這些醫(yī)療資源與當(dāng)年全國(guó)54 167萬(wàn)的總?cè)丝跀?shù)相比，只能是鳳毛麟角，且公共衛(wèi)生資源集中在少數(shù)大城市商業(yè)繁華的市中心，而占全國(guó)人口百分之八十以上的農(nóng)村衛(wèi)生設(shè)施甚為枯窘[5]494。醫(yī)療器材也十分短缺，用于測(cè)量溫度的體溫計(jì)不足就用手摸額頭來(lái)代替，化驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備簡(jiǎn)陋，藥品供應(yīng)不足，西藥尤其匱乏[6]。專業(yè)醫(yī)護(hù)人員人數(shù)少、分布不均衡、舊思想舊意識(shí)嚴(yán)重[7]，基層防疫人員技術(shù)水平落后，對(duì)衛(wèi)生防疫存在片面認(rèn)識(shí)，使其難以及時(shí)調(diào)查通報(bào)疫情實(shí)況[8]。部分由上級(jí)調(diào)派到地方的醫(yī)務(wù)工作者高高在上，不肯吃苦耐勞，存在著單純的技術(shù)觀點(diǎn)而缺乏為人民服務(wù)的意識(shí)，甚至在救治病人的過(guò)程中擅自收費(fèi)，為了不影響自身的醫(yī)療營(yíng)業(yè)故意不上報(bào)抑或是瞞報(bào)[9]。疫病的肆虐與公共衛(wèi)生資源的分散薄弱形成了巨大的張力，嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命健康。

新舊中西醫(yī)各部分醫(yī)藥衛(wèi)生工作人員分歧嚴(yán)重，不利于團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。新中國(guó)初期，舊社會(huì)遺留下來(lái)的大量醫(yī)務(wù)工作人員按照“包下來(lái)”的政策得到了全盤接收，新建立的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)學(xué)院也培養(yǎng)出一批新社會(huì)的醫(yī)務(wù)人員。但是，新舊醫(yī)務(wù)工作者成分復(fù)雜，互相存在思想認(rèn)識(shí)以及醫(yī)療手段技巧上的矛盾分歧。另外，近代預(yù)防醫(yī)學(xué)興起以來(lái)，西醫(yī)因其強(qiáng)調(diào)實(shí)證、治療效果見(jiàn)效快而廣受推崇，中醫(yī)注重經(jīng)驗(yàn)、以治療個(gè)體疾病為主、醫(yī)理較為精深，雙方的差異分歧導(dǎo)致中西醫(yī)論戰(zhàn)不斷。中醫(yī)雖是我國(guó)的歷史文化遺產(chǎn)，但當(dāng)時(shí)社會(huì)上卻出現(xiàn)了鼓吹“西醫(yī)最科學(xué)”、“去中醫(yī)化”等限制乃至歧視中醫(yī)的現(xiàn)象。許多人認(rèn)為中醫(yī)是封建迷信，學(xué)習(xí)中醫(yī)是“開倒車”，對(duì)中醫(yī)存在著強(qiáng)烈的抵觸情緒。例如，1950年衛(wèi)生部副部長(zhǎng)王斌公開發(fā)文，稱中醫(yī)是封建社會(huì)產(chǎn)生的封建醫(yī)，只能起到精神上的安慰作用，但因?yàn)榻y(tǒng)一戰(zhàn)線的緣故，對(duì)中醫(yī)應(yīng)采取先限制后消滅的方針[10]。社會(huì)上對(duì)中醫(yī)的歧視由此可見(jiàn)一斑。而廣大農(nóng)村地區(qū)，主要依靠中醫(yī)治病，西醫(yī)人數(shù)少，中西醫(yī)的資源功效都沒(méi)能得到有效發(fā)揮[11]。以上基于醫(yī)藥衛(wèi)生工作者內(nèi)部的矛盾分歧日漸突出，擾亂了社會(huì)風(fēng)氣，不利于整合各方力量實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高效處理。因此，如何團(tuán)結(jié)新舊醫(yī)護(hù)人員、推進(jìn)中西醫(yī)結(jié)合，既是國(guó)家抗擊疫情、實(shí)現(xiàn)科研協(xié)調(diào)的需要，也是中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)揮自身整合能力的體現(xiàn)[12]。

廣大人民群眾文化水平低、封建迷信思想嚴(yán)重，引發(fā)社會(huì)恐慌和疫病蔓延。新中國(guó)初期，廣大人民群眾的文化水平較低，衛(wèi)生安全意識(shí)淡漠，具有嚴(yán)重的封建迷信思想。部分民眾對(duì)新政府存在一定程度的不信任和不理解，當(dāng)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，容易出現(xiàn)恐慌心理，加之當(dāng)時(shí)醫(yī)療衛(wèi)生條件的有限，使得一些患者求助于巫術(shù)，采用迷信手段進(jìn)行治療，反而加重了病情，出現(xiàn)了更大規(guī)模的感染。例如，1949年?yáng)|北鼠疫爆發(fā)后，當(dāng)?shù)卮迕癫扇　俺獞蛲宋辽瘛钡拿孕呸k法進(jìn)行疫病處理，結(jié)果群眾集會(huì)使得鼠疫傳播更快，出現(xiàn)了交叉感染，釀成了慘劇[13]。1950年，江蘇高郵縣發(fā)生大規(guī)模血吸蟲病感染死亡事件后，部分感染村民寧愿相信巫婆也不相信醫(yī)生，導(dǎo)致病情被延誤，最終殞命。另外，一些地區(qū)存在著特務(wù)、反動(dòng)組織、封建迷信組織等，這些反動(dòng)分子大肆散播謠言、擾亂民心、危害社會(huì)治安，使得衛(wèi)生防疫工作難以開展，如重慶地區(qū)的特務(wù)分子散布謠言說(shuō)：“疫苗有毒，打了針要死人，生不了小孩。”[14]這一時(shí)期，大規(guī)模傳染病的出現(xiàn)被貫之以“政治隱喻”[15]，用來(lái)襯托舊政權(quán)統(tǒng)治的反動(dòng)和不作為，以及對(duì)老百姓愚昧迷信的批評(píng)。這就使得黨和政府對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理演化成相應(yīng)的政治指向。因此，如何推進(jìn)人民群眾掌握科學(xué)的防疫知識(shí)，破除迷信，安定人心，成為當(dāng)務(wù)之急。

二、新中國(guó)初期中共應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的舉措

公共衛(wèi)生關(guān)乎人民的生命健康、社會(huì)的安定和國(guó)家的發(fā)展建設(shè)。面對(duì)嚴(yán)峻的衛(wèi)生形勢(shì)，在毛澤東的親自指示下，全黨將衛(wèi)生、防疫和一般醫(yī)療工作看作是黨的一項(xiàng)重大政治任務(wù)來(lái)加以對(duì)待[16]24，充分整合利用黨的執(zhí)政資源，發(fā)揮組織體制優(yōu)勢(shì)，廣泛宣傳動(dòng)員，強(qiáng)化主流意識(shí)形態(tài)的思想導(dǎo)向，開展公共衛(wèi)生治理工作的法規(guī)化制度化建設(shè)，成功實(shí)現(xiàn)了對(duì)突發(fā)危機(jī)的迅速有效應(yīng)對(duì)。

(一)整合組織體制資源：發(fā)揮各級(jí)各類機(jī)構(gòu)和組織的合力

自上至下的中央、地方和基層組織體系，是黨整合資源力量應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的載體和依托。新中國(guó)初期，各類資源的分散化以及公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性，都要求運(yùn)用組織力量實(shí)現(xiàn)任務(wù)分工與協(xié)同作戰(zhàn)，強(qiáng)化黨對(duì)各類資源力量的領(lǐng)導(dǎo)調(diào)配以應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)。在中央和衛(wèi)生部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)部署下，建立了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)、村六級(jí)覆蓋城鄉(xiāng)的衛(wèi)生防疫體系，構(gòu)筑了由疫病防治領(lǐng)導(dǎo)小組、衛(wèi)生防疫站、巡回防疫隊(duì)、邊境防疫站等組成的衛(wèi)生防疫網(wǎng)，深入開展疫情調(diào)查研究、試點(diǎn)示范，充分利用工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、紅十字會(huì)等組織開展宣傳動(dòng)員工作[17]。在疫情爆發(fā)之初就建立的從中央到地方的各級(jí)防疫委員會(huì)作為防疫專門機(jī)構(gòu)，由中央領(lǐng)導(dǎo)同志和各級(jí)黨委書記親自掛帥，通過(guò)對(duì)醫(yī)務(wù)人員以及部分社會(huì)人員的動(dòng)員組編隊(duì)伍，深入疫區(qū)開展防治工作；在公共衛(wèi)生事件的處理過(guò)程中，各級(jí)防疫委員會(huì)被賦予調(diào)動(dòng)公安、部隊(duì)、機(jī)關(guān)干部、學(xué)生參與疫病防治工作的權(quán)力，可臨時(shí)征調(diào)藥品、器材、房舍等各類所需物資；有權(quán)發(fā)布戒嚴(yán)、封鎖、檢查、限制等防疫指令[18]22。例如，1949年，針對(duì)察北地區(qū)的鼠疫問(wèn)題成立了中央防疫委員會(huì)，并從東北和內(nèi)蒙古抽調(diào)四個(gè)防疫隊(duì)組建中央防疫總隊(duì)赴疫區(qū)展開救援。防疫總隊(duì)采取的是中央建制、中央供給的機(jī)構(gòu)制度安排，到哪個(gè)地方工作就受到當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)指揮，機(jī)動(dòng)靈活、戰(zhàn)斗力強(qiáng)[19]。另外，由醫(yī)務(wù)工作者組成的群眾性衛(wèi)生防疫組織，如聯(lián)合診所、醫(yī)務(wù)工作者協(xié)會(huì)、醫(yī)協(xié)小組等，雖然受到行政力量干預(yù)而缺乏自發(fā)性與獨(dú)立性，但是這些非正規(guī)組織也被納入到制度化組織體系之中，參與了相關(guān)的衛(wèi)生防疫工作，擴(kuò)充了基層防疫力量[5]496。正是黨對(duì)組織體制資源的整合協(xié)調(diào)，推進(jìn)了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、專業(yè)防治組織、科研組織、群眾性組織的團(tuán)結(jié)配合，確保了黨的執(zhí)政意志得到貫徹執(zhí)行。

各級(jí)應(yīng)急性組織機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成，采取就地動(dòng)員吸收、部隊(duì)調(diào)派、區(qū)外支援、直接招聘等多種方式擴(kuò)充。就地動(dòng)員吸收，指的是選出當(dāng)?shù)胤e極分子、舊有醫(yī)護(hù)人員等開展訓(xùn)練班進(jìn)行短期集中培訓(xùn)，教授基本的防疫知識(shí)、護(hù)理以及治療方法，之后被任命為治療員或宣傳員開展相關(guān)防疫工作。部隊(duì)調(diào)派，1950年在中央人民政府衛(wèi)生部與軍委衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展軍民春季防疫工作給各級(jí)人民政府及部隊(duì)的指示》中就明確指出：“加強(qiáng)衛(wèi)生教育，及組織班排連的基層衛(wèi)生組織，除部隊(duì)衛(wèi)生工作外應(yīng)盡可能地協(xié)助地方防疫衛(wèi)生工作。”[20]如北京市為防止鼠疫威脅首都安全，由部隊(duì)抽調(diào)了五個(gè)排的兵力對(duì)郊區(qū)實(shí)行軍事封鎖，控制地區(qū)間的人員往來(lái)[21]。區(qū)外支援，指的是將其他地區(qū)相關(guān)部門的人員抽調(diào)出來(lái)，分配到疫情防控工作的各個(gè)組織機(jī)構(gòu)。直接招聘，通過(guò)給予一定的酬勞聘用有意從事衛(wèi)生防疫的工作人員，擴(kuò)充基層防疫力量。例如，1950年為了組織防疫醫(yī)療隊(duì)到農(nóng)村工作，衛(wèi)生部與教育部協(xié)商，采取部聘的方式聘請(qǐng)教授專家定期分配到基層進(jìn)行工作指導(dǎo)和幫扶[22]。通過(guò)采取多種方式整合人員隊(duì)伍，1951年衛(wèi)生部得以在全國(guó)組織了125個(gè)防疫隊(duì)、6 000名衛(wèi)生工作者深入疫區(qū)開展防疫工作，使斑疹傷寒、回歸熱、傷寒、痢疾未發(fā)生大流行[23]。以1954年安徽水災(zāi)為例，為防止引起嚴(yán)重的疫病，中央、大區(qū)和當(dāng)?shù)厝嗣裾⒓磪f(xié)調(diào)組織衛(wèi)生防疫人員五千九百余名奔赴災(zāi)區(qū)參與救援，減少了災(zāi)區(qū)人民因水災(zāi)而引起的各種疾病的威脅[24]。

(二)整合思想理論資源：強(qiáng)化主流意識(shí)形態(tài)的導(dǎo)向力

開展思想政治工作以團(tuán)結(jié)新老中西各部分醫(yī)藥衛(wèi)生工作人員，是黨整合資源力量應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的思想保證。黨的思想理論資源的核心是主流意識(shí)形態(tài)，它是一個(gè)政黨的精神信念支柱，關(guān)乎人民群眾對(duì)政黨的價(jià)值認(rèn)同和自身的行為指向。新中國(guó)初期，部分醫(yī)務(wù)工作者存在著單純的技術(shù)觀點(diǎn)而缺乏為工農(nóng)兵服務(wù)的意識(shí)、重視盈利而缺乏奉獻(xiàn)精神等問(wèn)題。1950年，毛澤東在給全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議題詞中寫道：“團(tuán)結(jié)新老中西各部分醫(yī)藥衛(wèi)生工作人員，組成鞏固的統(tǒng)一戰(zhàn)線，為開展偉大的人民衛(wèi)生工作而奮斗?！盵25]根據(jù)這一精神，全國(guó)上下開展了對(duì)新舊醫(yī)務(wù)工作者的思想政治改造工作。從教育培訓(xùn)的內(nèi)容上來(lái)講，包含了思想上的引導(dǎo)、工作方式和作風(fēng)的推進(jìn)、醫(yī)德醫(yī)風(fēng)建設(shè)等，旨在用馬克思主義意識(shí)形態(tài)引領(lǐng)醫(yī)務(wù)工作人員的使命追求。從教育培訓(xùn)方式上來(lái)講，實(shí)行的是以點(diǎn)帶面、逐步推進(jìn)的教育順序：首先對(duì)積極分子、骨干、模范代表進(jìn)行思想政治教育，之后再由這些人員組織宣傳隊(duì)進(jìn)行宣傳動(dòng)員，擴(kuò)大影響面；對(duì)于那些思想頑固的分子，采取個(gè)別訪問(wèn)的方式進(jìn)行單獨(dú)教育，從而解決其思想認(rèn)知上的障礙。另外，對(duì)于各個(gè)地區(qū)思想政治教育工作的不平衡，采取對(duì)先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)推廣的方式，來(lái)推進(jìn)各個(gè)地區(qū)思想改造的同步一體化。對(duì)醫(yī)務(wù)人員的思想改造與當(dāng)時(shí)的知識(shí)分子改造、“三反”運(yùn)動(dòng)相結(jié)合[26]，使得廣大醫(yī)務(wù)人員學(xué)習(xí)了新中國(guó)衛(wèi)生工作的方針政策并確立了為人民服務(wù)的革命人生觀[27]，提升了醫(yī)藥衛(wèi)生工作人員的政治覺(jué)悟，改進(jìn)了工作作風(fēng)。在此過(guò)程中，黨的執(zhí)政理念、衛(wèi)生工作的方針政策得到了宣傳推廣，強(qiáng)化了主流意識(shí)形態(tài)的導(dǎo)向力。

(三)整合制度規(guī)范資源：確立獎(jiǎng)懲制度和執(zhí)行保障

加強(qiáng)法規(guī)化制度化建設(shè)，是黨整合資源力量應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的執(zhí)行保障。面對(duì)突發(fā)性大規(guī)模傳染病的肆虐，國(guó)家層面相繼頒布了《法定傳染病管理?xiàng)l例草案》[28](1951年)、《關(guān)于防疫工作的規(guī)章制度》[29](1951年)、《衛(wèi)生防疫站暫行辦法》[30](1954年)、《傳染病管理辦法》[31](1955年)等法律法規(guī)，對(duì)組織領(lǐng)導(dǎo)以及落實(shí)疫情預(yù)防報(bào)告和疾病防控都進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，明確了獎(jiǎng)懲制度。通過(guò)考核疫病防控工作的進(jìn)展和質(zhì)量，強(qiáng)化了監(jiān)督管理，確保了黨對(duì)資源力量的整合動(dòng)員能夠?qū)崿F(xiàn)有效使用。另外，各地根據(jù)工作需要以及地方傳染病發(fā)展情況，制訂了適用于本地區(qū)的衛(wèi)生防疫法律法規(guī)。例如，1950年，華東區(qū)、中南區(qū)、閩浙贛制定鼠疫區(qū)疫情報(bào)告辦法，明確了衛(wèi)生防疫的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和部門權(quán)限責(zé)任[32]。同年，北京市頒布了《傳染病預(yù)防及處理暫行辦法》[33]，規(guī)定了傳染病的種類以及應(yīng)對(duì)處理辦法，提出要實(shí)行強(qiáng)制隔離以避免疫病的大規(guī)模傳播。1952年，成都市衛(wèi)生局制定了《愛(ài)國(guó)防疫衛(wèi)生清潔運(yùn)動(dòng)實(shí)施辦法》[34]，明確了衛(wèi)生防疫的原則和規(guī)范。

疫情報(bào)告制度、聯(lián)防制度、責(zé)任區(qū)制度的建立，標(biāo)志著黨對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)處理日趨科學(xué)化規(guī)范化。疫情報(bào)告制度明確了報(bào)告人員、報(bào)告方式以及報(bào)告系統(tǒng)，有助于推進(jìn)自上而下的指令和自下而上的報(bào)告相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)有效傳遞。該制度規(guī)定，負(fù)責(zé)疫情上報(bào)的單位有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、開業(yè)醫(yī)務(wù)人員、公安人員與地方行政人員、基層衛(wèi)生組織和衛(wèi)生人員等，強(qiáng)調(diào)要對(duì)疫情上報(bào)中瞞報(bào)、錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)等行為實(shí)行嚴(yán)厲處罰[35]。例如，上海市1950年1月頒布的《上海市傳染病報(bào)告暫行辦法》規(guī)定，公立醫(yī)院、私立醫(yī)院以及開業(yè)醫(yī)生必須報(bào)告的病種有13種，之后每年病種都有所增加，1956年按照甲、乙類增至31種，其中1951年頒布的傳染病報(bào)告實(shí)施細(xì)則中就將承擔(dān)報(bào)告責(zé)任的單位擴(kuò)大到857個(gè)。該辦法規(guī)范了傳染病報(bào)告單位、報(bào)告病種、報(bào)告方式時(shí)間以及相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制[3]17。另外，各級(jí)防疫委員會(huì)下設(shè)情報(bào)科，專門負(fù)責(zé)收集疫情信息，確保領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)疫情信息的真實(shí)把控，尤其是對(duì)于疫病流行期所出現(xiàn)的謠言等負(fù)面信息，由各級(jí)防疫委員會(huì)及時(shí)辟謠以正視聽(tīng)，通過(guò)系統(tǒng)的信息收集與處理實(shí)現(xiàn)層層負(fù)責(zé)。聯(lián)防制度，指的是各鄰近地區(qū)、軍民、跨地區(qū)間建立聯(lián)防關(guān)系以互通疫情情報(bào)，聯(lián)防組織由參加地區(qū)負(fù)責(zé)人輪流主持工作，加強(qiáng)疫情聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)信息的互通有無(wú)和統(tǒng)一規(guī)劃行動(dòng)。責(zé)任區(qū)制度，通過(guò)分區(qū)負(fù)責(zé)開展防控工作，明確疫情防控的責(zé)任主體，強(qiáng)化疫區(qū)防疫員和當(dāng)?shù)蒯t(yī)生的合作宣傳效果。各級(jí)防疫專門機(jī)構(gòu)之間采取的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，以東北地區(qū)鼠疫防治中形成的“任務(wù)分解、層層負(fù)責(zé)、分片包干、責(zé)任到人”[18]23最具代表性。

(四)整合群眾資源：增強(qiáng)人民內(nèi)部的凝聚力和向心力

開展宣傳動(dòng)員實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生工作與群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合，是黨整合資源力量應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的民心基礎(chǔ)和力量源泉。新中國(guó)初期，黨借鑒老革命根據(jù)地和蘇聯(lián)的衛(wèi)生工作經(jīng)驗(yàn)，重視對(duì)人民群眾的思想政治教育和宣傳動(dòng)員，開展群眾性愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)骨干、專業(yè)技術(shù)人員與人民群眾的密切配合。1950年政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)發(fā)動(dòng)群眾性的防疫運(yùn)動(dòng)以遏制鼠疫的流行的指示》，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)群眾需要和自愿原則進(jìn)行群眾動(dòng)員[36]9。1952年第二屆全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議上，周恩來(lái)提出把“衛(wèi)生工作與群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合”[37]。至此，大力進(jìn)行宣傳教育以發(fā)動(dòng)群眾開展衛(wèi)生防疫工作，正式作為衛(wèi)生工作的工作方針政策，在全國(guó)各地得到推廣執(zhí)行。整體而言，新中國(guó)初期的衛(wèi)生防疫宣傳動(dòng)員，從動(dòng)員對(duì)象的分類上來(lái)說(shuō)：黨和政府組織了衛(wèi)生工作系統(tǒng)的專門人員以及數(shù)量龐大的群眾骨干，吸納工會(huì)、婦聯(lián)、紅十字會(huì)等組織的工作人員作為宣傳力量，動(dòng)員廣大民眾參與到衛(wèi)生打掃、疫病防控中去，通過(guò)啟發(fā)群眾的覺(jué)悟，號(hào)召其與疫病作斗爭(zhēng)；動(dòng)員醫(yī)藥群體，鼓勵(lì)其參與藥物和人員補(bǔ)給；動(dòng)員醫(yī)務(wù)工作者協(xié)會(huì)、聯(lián)合診所等民間組織[38]，使其充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，共同參與維護(hù)人民群眾的生命健康。從宣傳動(dòng)員方式來(lái)講，借助于廣播、電影、報(bào)刊、民間藝術(shù)形式、展覽會(huì)、傳單標(biāo)語(yǔ)、干部會(huì)與群眾會(huì)等形式[21]，同時(shí)采取家庭訪問(wèn)、個(gè)別宣傳、集體宣傳等多種宣傳方式[39]，提升人民群眾對(duì)疫病的認(rèn)識(shí)和防范意識(shí)。從宣傳動(dòng)員模式來(lái)講，采取經(jīng)常性與突擊性相結(jié)合的方式，結(jié)合榜樣塑造與政治動(dòng)員、及時(shí)溝通與信息公開、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)等，使得人民群眾能夠了解新中國(guó)的衛(wèi)生工作政策、疫病防治知識(shí)，揭露美軍細(xì)菌戰(zhàn)的滔天罪行，克服自身的迷信、恐慌、宿命論心理。尤其是組織群眾中的積極分子組建不脫產(chǎn)防治隊(duì)伍，充分發(fā)揮其來(lái)自群眾、熟悉情況、熱情高的優(yōu)勢(shì)，參與統(tǒng)計(jì)、清潔、檢疫等防控工作，成為專業(yè)防控人員的得力助手[40]。從宣傳動(dòng)員策略上講，把握人民群眾各個(gè)時(shí)期的思想情緒及特點(diǎn)，充分利用現(xiàn)身說(shuō)法、憶苦思甜、實(shí)物教育、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等方式，做到對(duì)疫病知識(shí)的入腦入心。這一時(shí)期針對(duì)衛(wèi)生防疫工作的宣傳動(dòng)員，提升了人民群眾的衛(wèi)生意識(shí)以及對(duì)黨的衛(wèi)生工作方針政策的認(rèn)同與支持，密切了黨群關(guān)系和干群關(guān)系，增強(qiáng)了人民內(nèi)部的凝聚力和向心力。

除上述方面外，中國(guó)共產(chǎn)黨還對(duì)社會(huì)資源、經(jīng)濟(jì)資源、權(quán)力資源等執(zhí)政資源進(jìn)行了整合利用，推進(jìn)了黨對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)，限于篇幅，不再贅述。

三、新中國(guó)初期中共應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗(yàn)

新中國(guó)初期，面對(duì)衛(wèi)生防疫工作的嚴(yán)峻形勢(shì)，中國(guó)共產(chǎn)黨整合動(dòng)員各類執(zhí)政資源，匯合成巨大的人力、物力、財(cái)力，推進(jìn)了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的解決，控制住了各類大規(guī)模傳染病在全國(guó)范圍內(nèi)的發(fā)生和流行，鞏固了黨的執(zhí)政地位，為此后的公共危機(jī)處理積累了經(jīng)驗(yàn)。

(一)發(fā)揮黨組織的整體功能，將組織力轉(zhuǎn)化為治理效能

推動(dòng)組織資源的整合協(xié)調(diào)，以組織保證強(qiáng)化治理效能。新中國(guó)初期，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過(guò)程中，黨對(duì)自身組織資源的整合主要包括以下幾個(gè)方面：一是黨員干部隊(duì)伍。當(dāng)時(shí)處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，各項(xiàng)民主改革和社會(huì)改造不斷推進(jìn)，各機(jī)關(guān)單位奉行的是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的任務(wù)安排，對(duì)衛(wèi)生防疫工作缺乏重視，沒(méi)有及時(shí)提供人員及財(cái)政支持。面對(duì)這種情況，各級(jí)黨組織及時(shí)召開干部大會(huì)，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的思想教育引導(dǎo)，使其將衛(wèi)生工作與防災(zāi)救災(zāi)同等看待而不是輕視衛(wèi)生工作[16]24，改變過(guò)去只把是否餓死人作為判斷工作得失標(biāo)準(zhǔn)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)了一大批德才兼?zhèn)涞膶?shí)用人才。二是黨的作風(fēng)建設(shè)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生之初，一些負(fù)責(zé)衛(wèi)生工作的領(lǐng)導(dǎo)干部，存在著官僚主義、形式主義作風(fēng)，采取強(qiáng)迫命令的方式開展防疫工作，忽視群眾利益，引起了疫區(qū)老百姓的不滿。對(duì)此，結(jié)合當(dāng)時(shí)的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)和三反運(yùn)動(dòng)，開展批評(píng)與自我批評(píng)，改進(jìn)了領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)，密切了干群關(guān)系。三是基層組織建設(shè)。1950 年第一屆全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議上決定：“要有步驟地發(fā)展和健全全國(guó)的基層衛(wèi)生組織，要求城市的每個(gè)街道和農(nóng)村的每個(gè)鄉(xiāng)都要有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)?！盵41]按照該精神，縣、區(qū)、村逐步建立了衛(wèi)生院或衛(wèi)生所，采取的是公辦、公私合辦、民辦公助、聯(lián)合診所、醫(yī)藥合作社等多種經(jīng)營(yíng)形式?；鶎有l(wèi)生組織的建立，實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)的末梢治理，改善了農(nóng)村地區(qū)的公共衛(wèi)生條件，提升了人民群眾的健康水平。正是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)不同地區(qū)、同一地區(qū)不同部門、多層次醫(yī)療救護(hù)體系之間的人員隊(duì)伍和物資調(diào)配，才實(shí)現(xiàn)了宣傳、衛(wèi)生、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、交通等多部門密切配合。這種“大會(huì)戰(zhàn)”的組織協(xié)調(diào)形式，整合資源力量建構(gòu)新的防疫領(lǐng)導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)，避免了各單位間條塊分割下的責(zé)任推諉[42]，依托組織領(lǐng)導(dǎo)體系的絕對(duì)權(quán)威性保證了資源整合的統(tǒng)一高效。同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理要與黨的干部隊(duì)伍建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、基層組織建設(shè)等結(jié)合起來(lái)，不斷提升黨的執(zhí)政能力，將黨組織的組織力轉(zhuǎn)化為治理效能。

(二)強(qiáng)化馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位，鞏固黨執(zhí)政的思想基礎(chǔ)

確立馬克思主義的指導(dǎo)地位，塑造人民群眾的集體主義觀念和政治認(rèn)同。新中國(guó)初期，社會(huì)上出現(xiàn)了馬克思主義、封建主義、資本主義等思想文化上的混雜。這種思想混雜反映在公共衛(wèi)生事件的處理上，就是新舊中西各部分醫(yī)藥衛(wèi)生工作人員思想分歧嚴(yán)重。為了解決這一問(wèn)題，黨對(duì)廣大醫(yī)務(wù)工作者開展了思想政治改造。1951年4月頒布的《關(guān)于醫(yī)藥界團(tuán)結(jié)互助學(xué)習(xí)的決定》提出，中西醫(yī)都應(yīng)加強(qiáng)政治與業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)以提升服務(wù)效能，動(dòng)員經(jīng)過(guò)進(jìn)修訓(xùn)練的中醫(yī)參與到衛(wèi)生防疫工作中去[36]19。隨后，衛(wèi)生部發(fā)出的《關(guān)于組織中醫(yī)學(xué)會(huì)的指示》，宣布成立人民政府衛(wèi)生機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)下的地方性群眾性學(xué)術(shù)團(tuán)體——中醫(yī)學(xué)會(huì)。該學(xué)會(huì)旨在推進(jìn)中醫(yī)科學(xué)化，通過(guò)進(jìn)修培訓(xùn)提升中醫(yī)的學(xué)術(shù)水平和思想改造[36]25。此外，在專業(yè)醫(yī)科學(xué)校開設(shè)思想政治培訓(xùn)班，使醫(yī)藥衛(wèi)生工作人員學(xué)習(xí)社會(huì)發(fā)展史和歷史唯物論，學(xué)習(xí)毛澤東的著作，通過(guò)時(shí)事政治學(xué)習(xí)以文件對(duì)照推進(jìn)個(gè)人思想改進(jìn)。通過(guò)采取以上一系列措施，廣大醫(yī)務(wù)工作者破除了舊觀念，樹立了集體主義觀念，培養(yǎng)了政治認(rèn)同感。實(shí)踐證明，對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理過(guò)程也是推動(dòng)人們價(jià)值觀念變遷完善的過(guò)程。在此過(guò)程中要開展宣傳教育，使得主流意識(shí)形態(tài)深入人心，確立馬克思主義在思想文化領(lǐng)域的指導(dǎo)地位，維護(hù)黨的執(zhí)政權(quán)威。

(三)提升政策水平與執(zhí)政績(jī)效，切實(shí)維護(hù)好人民群眾的根本利益

制定切實(shí)可行的公共衛(wèi)生方針政策，實(shí)現(xiàn)以最少投入獲得最大健康收益的執(zhí)政績(jī)效。新中國(guó)初期，中國(guó)共產(chǎn)黨在進(jìn)行公共衛(wèi)生治理的過(guò)程中，根據(jù)實(shí)際情況的發(fā)展需要，制定出有效的公共衛(wèi)生方針政策。例如，中央于1950年8月第一屆全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議上便確立了“預(yù)防為主”的新中國(guó)衛(wèi)生工作方針[36]10，將預(yù)防擴(kuò)充到勞動(dòng)衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生等各個(gè)方面，使得廣大人民群眾在生產(chǎn)生活中能夠提升衛(wèi)生安全意識(shí)。衛(wèi)生防疫部門通過(guò)主動(dòng)作為對(duì)歷史上和現(xiàn)行疫區(qū)進(jìn)行檢驗(yàn)處理，做到“找源滅源”，按照預(yù)防接種以提高易感人群的免疫力、開展疫情監(jiān)測(cè)與報(bào)告切斷傳播途徑、消滅疫病的宿主和媒介來(lái)控制傳染源等三個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)預(yù)防傳染病[18]26。這種地毯式的監(jiān)測(cè)與統(tǒng)計(jì)分析，使得患病人員能夠被早發(fā)現(xiàn)、早處理、早治療。同時(shí)，注重科學(xué)研究和積極預(yù)防相結(jié)合，在正常年份堅(jiān)持科學(xué)研究的常態(tài)化，明晰疫病的病原學(xué)原理，研制針對(duì)性藥物和有效療法，堅(jiān)持除害務(wù)盡思想進(jìn)行長(zhǎng)期反復(fù)斗爭(zhēng)。又如，堅(jiān)持衛(wèi)生防疫與生產(chǎn)建設(shè)相結(jié)合的方針政策，不斷調(diào)整工作的重心，動(dòng)態(tài)化處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)與疫情防控間的關(guān)系。以血吸蟲病防治為例，在血吸蟲病嚴(yán)重爆發(fā)時(shí)期，動(dòng)員群眾開展突擊性運(yùn)動(dòng)以控制疫情，在群眾發(fā)動(dòng)起來(lái)之后又合理組織和使用每一個(gè)民力，規(guī)避一哄而起、一哄而散以防止浪費(fèi)窩工[43]。在農(nóng)村，衛(wèi)生工作者主動(dòng)下鄉(xiāng)看病支援農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)，推動(dòng)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)與愛(ài)國(guó)生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)相結(jié)合[18]281。從根本上來(lái)講，正是黨和政府卓越的政策水平和執(zhí)政績(jī)效推動(dòng)了衛(wèi)生工作的妥善處理，捍衛(wèi)了社會(huì)公平和人民的生命健康，維護(hù)了人民群眾的根本利益，贏得了廣大群眾對(duì)新生政權(quán)的熱烈擁護(hù)和積極認(rèn)同。

四、結(jié)語(yǔ)

新中國(guó)初期，中國(guó)共產(chǎn)黨整合執(zhí)政資源以應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，實(shí)質(zhì)是對(duì)黨執(zhí)政能力的一次鍛煉和檢驗(yàn)。通常來(lái)講，對(duì)于重大公共衛(wèi)生事件的處理主要依托于一個(gè)國(guó)家的綜合國(guó)力和先進(jìn)衛(wèi)生技術(shù)水平。但新中國(guó)初期，在醫(yī)療防疫資源和衛(wèi)生技術(shù)人員匱乏、新舊中西各部分醫(yī)藥衛(wèi)生工作者分歧嚴(yán)重、人民群眾文化水平較低的背景下，黨依然能夠迅速調(diào)配組織體制資源、思想理論資源、制度規(guī)范資源以及群眾資源等予以應(yīng)對(duì)，彰顯了黨作為社會(huì)治理的軸心與主體，對(duì)執(zhí)政資源的激活與整合能力。雖然在整合使用的過(guò)程中，出現(xiàn)了過(guò)度強(qiáng)調(diào)任務(wù)完成，缺乏成本控制意識(shí)，造成了一定的資源浪費(fèi)，政治運(yùn)動(dòng)式的動(dòng)員整合缺乏科學(xué)指導(dǎo)和合理規(guī)劃，導(dǎo)致過(guò)度組織化，整合動(dòng)員具有短期性而缺乏體制機(jī)制建設(shè)等不足，但整體而言，這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)各類執(zhí)政資源的調(diào)配處理是比較成功的，實(shí)現(xiàn)了快速高效應(yīng)對(duì)危機(jī)的目標(biāo)，消除了恐慌，維護(hù)了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，鞏固了新生政權(quán)。新中國(guó)初期，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)啟示我們：人民群眾的廣泛支持與參與是黨推進(jìn)社會(huì)治理、應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的力量源泉；強(qiáng)有力的組織建設(shè)與制度建設(shè)是黨整合資源、進(jìn)行社會(huì)調(diào)控的硬性保證；政策水平的高低直接關(guān)乎危機(jī)應(yīng)對(duì)的成敗與否，亦是黨的執(zhí)政能力的直觀體現(xiàn)?？陀^而論，新中國(guó)初期黨整合執(zhí)政資源應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件取得了積極成效，其舉措與經(jīng)驗(yàn)為當(dāng)前我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)事件提供了歷史鏡鑒。