歷史視野下的明清基層治安體系構建研究
——以田野資料的運用為例

趙 洋，張安文

(山西警察學院，山西 太原 030401)

一、引言——治安體系的宏觀構建與研究綜述

治安秩序作為社會穩(wěn)定的基本保障，自始至終在中國社會進程中發(fā)揮著重要作用。而在治安秩序的范疇下，立體式的治安體系則是整個社會秩序得以在各個層面保持穩(wěn)定的保障。治安體系的誕生、完善、更替，顯然不能單純以靜態(tài)的結果來認知，而是要將其視為一個動態(tài)構建的過程。治安秩序的構建及演化，理應視為治安秩序研究的重要環(huán)節(jié)來加以探討，而歷史上的治安體系構建演化，往往又須兼具文化及制度內(nèi)涵的傳承。因此，要真正解讀基層問題，就必須要去了解當?shù)氐纳鐣v史演進。

就漫長的古代歷史演化歷程而言，中國一直是一個以農(nóng)業(yè)為主體的國家。這種社會經(jīng)濟文化構架也意味著國家機器賴以存在和發(fā)展的根基往往來源于鄉(xiāng)村。歷代王朝始終重視人口、賦稅、勞役、民心認同等因素并視之為國家的根基。然而，在傳統(tǒng)社會中國家同基層社會之間的關系卻又極為復雜，這一復雜性集中體現(xiàn)于中央與基層之間的“斷層”，這種“斷層”現(xiàn)象也往往在國家制度中集中體現(xiàn)：如儒家傳統(tǒng)觀點普遍認為農(nóng)耕社會之下編戶齊民作為“民本”關系到王朝的興衰，并立足于對于基層組織的管理和控制。但是，從歷史傳統(tǒng)紀事層面，文本中體現(xiàn)出的傳統(tǒng)中國社會反而更著重于以皇權制度為核心的政治模式敘述，并呈現(xiàn)出將綱紀、本末視為國家體系的基本結構。而該原則也作用于國家政治制度的方方面面，并進一步體現(xiàn)在正史文本當中。單就歷史文本內(nèi)容來看，傳統(tǒng)行政體制下的國家治安往往會被表述為一種常態(tài)規(guī)制化的“中央—地方”自上而下管理構架。但這種自上及下的敘述，卻大多將根須伸及至“縣”便戛然而止。而真正應當觸及到民眾本身的制度和內(nèi)涵卻罕有系統(tǒng)的文本闡述。

正因為歷史文本這樣的一種實際情況，學界對于國家行政體系乃至治安體系的研究也同樣面臨難題。歷史社會的剖析往往依托于官方傳統(tǒng)的歷史文本，這就使得研究更集中于國家的宏觀制度論述，而此類歷史敘事途徑同樣是當前治安史的主流研究方法。目前來看，治安體系構建的研究也一度成為學者關注的對象。而關于治安體系構建的研究已有了一定成果。早在20世紀90年代，朱紹侯先生的《中國古代治安制度史》、陳鴻彝先生《中國古代治安體制的孕育》《中國古代治安的終結》等研究就重點針對中國古代治安體系本身發(fā)展的進程進行了探討。此后，又有諸多學者針對治安秩序構建體制的內(nèi)涵作出新的解釋。其中，如《中國古代基層鄉(xiāng)村治安主體的演變》《古代社會治安治理中的禮治秩序研究》《中國古代治安歷史特點研究》等研究，均是站在治安史的角度上對古代傳統(tǒng)治安體系構建的主客體、思想、特點及分期加以論述的學術成果。(1)上述研究，請參見：陳鴻彝.中國古代治安體制的孕育[J].江蘇公安?？茖W校學報，1997(1)：113-116；陳鴻彝.中國古代治安的終結[J].江蘇警官學院學報，1998(6)：119-124；董純樸.中國古代治安歷史特點研究[J].四川警察學院學報,2010(4)：94-103；陳涌清.中國古代基層鄉(xiāng)村治安主體的演變[J].中國人民公安大學學報(社會科學版)，2009(1)：73-82；謝惠敏，解源源.古代社會治安治理中的禮治秩序研究[J].中國人民公安大學學報(社會科學版)，2015(6)：144-150；朱紹候.中國古代治安制度史[M].鄭州：河南人民出版社，1994；陳鴻彝.中國治安史[M].北京：中國人民公安大學出版社，2002；陳智勇.中國古代社會治安管理史[M].鄭州：鄭州大學出版社，2003.可以說，以上研究成果在治安史方面的研究已經(jīng)就宏觀治安體系構建本身進行了較為系統(tǒng)的闡述。但由于史料本身的限制性，絕大部分研究都局限于宏觀的治安秩序構建層面。正如陳涌清先生在《中國古代基層鄉(xiāng)村治安主體的演變》所述：“當前治安史研究側(cè)重于歷代官方的治安機構，忽視社會組織在治安中的作用。與此相關，因歷代官方治安機構設置在縣及以上城市，至多到鎮(zhèn)，很少設置在鄉(xiāng)村，由此也忽略了對基層鄉(xiāng)村治安主體的研究。……不同時期、不同地域的治安主體區(qū)別很大?！盵1]

在不同時段和區(qū)域性的治安秩序構建，往往因地方因素的不同而呈現(xiàn)出較大的差異。這其實正是基層治安體系構建研究的一個難點。涉及基層工作方式方法的研究倘若不能進一步深入探討歷史上時空關聯(lián)及社會文化實際情況，并從其完整的動態(tài)演進過程中科學客觀剖析其規(guī)律及內(nèi)涵，顯然無法對當前工作起到應有的借鑒和指導。因此，如何進一步在不偏離宏觀層面的歷史角度基礎上，深入了解基層治安體系構建問題并對其加以剖析和總結，同時將其構建規(guī)律和本質(zhì)內(nèi)涵進行“去粗存精、去偽存真、由此及彼，由表及里”的提煉，則成為當前在歷史視野下研究基層治安體系的關鍵。

事實上，零散而極具區(qū)域特殊性的治安基層體系并非不可突破。近幾年的歷史社會研究中，已經(jīng)有不少學者在探討國家主體“自上而下”的國家管理體制的同時，結合人類學社會學理論廣泛地討論傳統(tǒng)中國在基層的行政管理另一支“自下而上”的社會管理體系。早在20世紀中葉，費孝通先生明確地提出我國傳統(tǒng)行政體系存在著這種雙重的行政體系[2]，并就雙軌政治體系作出解釋，提到在傳統(tǒng)中國社會在中央權力和官僚機構的互相制衡過程中，傳統(tǒng)基層社會出現(xiàn)了實質(zhì)的“行政權力真空”并進一步促使基層形成了一種“自下而上”的管理體制[2]。與國家自上而下制定政令法度約束、官僚管理相較而言，基層這種自發(fā)的“自下而上”的管理，依據(jù)其組織的規(guī)模、對地方的影響范圍、規(guī)則的認可程度及當?shù)厣鐣?jīng)濟文化情況的不同，往往會形成地方的一種自治體系。通過宗族之法、村規(guī)民約、行業(yè)行規(guī)、社邑社條等不同形式，呈現(xiàn)出蓬勃的生命力。

盡管政治體系的“雙軌制”并非一個新的研究課題，但自“鄉(xiāng)村社會學”進一步探討中國鄉(xiāng)村社會開始，早已先于治安學的一些學科如歷史學、民俗學、社會學、經(jīng)濟學學者對中國基層傳統(tǒng)社會的開拓性研究，已經(jīng)為我們研究治安制度演化進程開拓出了研究思路。如趙世瑜先生通過社會基層的角度，揭開的以田野材料為基礎進行研究的史料構建。(2)趙世瑜先生針對社會史的研究多以地方實證史料為基礎，相關代表論著參見：趙世瑜.社會史：歷史學與社會科學的橋梁[J].社會學研究，1998(5)；趙世瑜.黑山會的故事：明清宦官政治與民間社會[J].歷史研究，2000(4)；趙世瑜.傳說·歷史·歷史記憶[J].中國社會科學，2003(2)；趙世瑜.分水之爭：公共資源與鄉(xiāng)土社會的權利與象征[J].中國社會科學，2005(2).又如曹國慶《明代鄉(xiāng)約研究》對于鄉(xiāng)里基層組織村規(guī)民約的視角轉(zhuǎn)換[3]、蘇力先生在《法治及其本土資源》中提到基層法制同中國本土基層社會緊密結合的共性探討[4]、以及周慶智先生從傳統(tǒng)基層社會秩序的公——私兩大體系構成角度，從社會學角度對秩序構建的闡述[5]。以上幾位學者雖然并未從治安學的角度深入，但其均或多或少地從研究資料、研究角度及研究視野上令我們對治安秩序構建進程進行研究起到了極大的啟迪作用。

任何一項制度所面對的理應是社會現(xiàn)實，而制度本身也絕非一種停留在文本上靜止的政治模型和組織結構，其形成及運作的實際表現(xiàn)其實就是一個動態(tài)的歷史過程，在雙軌構架的治安管理進程中，有必要結合自身學術體系對其管理主體的內(nèi)涵和性質(zhì)作出深入的探討。如在治安主體界定前提之下基層的構建形式是怎樣的？又如特定時期下，行政雙軌制背景下的治安體系又如何動態(tài)地產(chǎn)生“官治”和“民治”的不同角色立場及合理轉(zhuǎn)化？以上的幾個問題，不僅體現(xiàn)出國家本質(zhì)上對基層鄉(xiāng)村管理的基本認識，實際上也是國家與地方社會治安制度的演化過程及表現(xiàn)。當然，這一宏觀的議題顯然無法從目前篇幅上敘述清楚。因此，本文擬以中國一些區(qū)域方志和碑文內(nèi)容作為中國治安體系演進案例，從基層治安體系構建的國家體系和民間制度兩個方面為主要脈絡進行相應的闡述。并通過“分析歷史材料—導入社會背景—探討體系構建”的研究思路，就明清時期基層的實際發(fā)展進一步探討國家基層治安體系構建問題。

二、明清基層政府組織的沉降——以地方志為中心的考證

明清時期，基層治安體系實際經(jīng)歷著政府主體寬松化、社會化的發(fā)展進程。在國內(nèi)各地的鄉(xiāng)里區(qū)劃，這種制度性的體系構架進一步體現(xiàn)為地方“準基層”性質(zhì)的自主性。首先是國家主體對基層管理的觀念以及基層對國家主體的觀念兩者發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變驅(qū)使國家主體開始放寬基層自身的組織化管理。從我國古代制度來看，明清時期官方管理實際上因基層人口眾多、人力、財物資源不足的緣故，大多僅下沉至縣一級官僚機構，如《清史稿》就基層的官方行政體系及職能敘述為：

知縣一人。正七品?？h丞一人。正八品。主簿無定員。正九品。典史一人。未入流。知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農(nóng)賑貧，討猾除奸，興養(yǎng)立教。凡貢士、讀法、養(yǎng)老、祀神，靡所不綜?？h丞、主簿，分掌糧馬、征稅、戶籍、緝捕諸職。典史掌稽檢獄囚。無丞、簿，兼領其事[6]。

知縣所掌縣政，除去基本的賦役、教化、民生、宗教等管理職能之外，縣域內(nèi)的治安秩序維系也是知縣職責所在。而在治安管理方面，縣衙雖明確有屬官分工負責巡捕、戶政等事，然而“無丞、簿，兼領其事”的記錄則進一步表明在很長時期內(nèi)，基層治安管理職能并非定員的僚屬配置。有時縣官走馬赴任時，往往會遇到狹鄉(xiāng)縣丞、主簿、典史皆缺的情況，知縣本人則須兼領其職。因此，明清時期職役不明、混亂的情況在基層管理中時有發(fā)生。

但基層管理的混亂并不說明國家對基層治安管理的輕視。事實上，以縣為基層管理的官方模式恰巧依托著另外一條道路，且這一管理方式也早已為當朝從政者所熟知和運用。就國家治理基層民眾的形式，《清朝文獻通考》曾做出一段較為精辟的總結：

古者體國經(jīng)野，因民授事，凡鄉(xiāng)黨州里之間，皆以官治之。考之《周禮》，其法良備。大抵以士大夫治其鄉(xiāng)之事為職，以民供事于官為役。以敷政教、聯(lián)黨興庶功而均勞逸，條理秩然，亦上下相維之端也。漢治近古三老、亭長、嗇夫之屬。其職匪一于民之任役者，則從而后先之。至于唐，鄉(xiāng)職漸防，自是凡治其鄉(xiāng)之事，皆類于役迨。至宋代，役法紛如，差役、雇役、義役屢變而弊彌甚，自元暨明，鮮有良規(guī)[7]。

依《清文獻通考》所云，古代中國的傳統(tǒng)基層治理，從秦漢至明清經(jīng)歷了較大的變動：從西周之始，以士大夫為治；兩漢時期采用三老、亭長的基層管理，基本上都是以朝廷委任為主；而自唐開始，基層管理則被漸漸荒廢，基層里正、村正往往由“白丁”以充任；宋時，鄉(xiāng)一級行政建置一度被廢除；中國傳統(tǒng)的縣域管理從元明至清，基本通過“差役、雇傭、義役”等形式任命。這種基層管理模式的變化，實際上進一步確立了傳統(tǒng)社會下以縣級官員為官方管理末端主體的模式。

明清之際，在確立縣級作為管理末端的同時，治安管理方式一般會采用政府主導下的社會基層管理模式。里甲制可以視為國家針對基層治安管理所設立的極其重要的組織制度。明初政府即規(guī)定:“以一百十戶為一里，推丁糧多者十戶為長，余百戶為十甲，甲凡十人。歲役里長一人，甲首一人，董一里一甲之事。先后以丁糧多寡為序，凡十年一周，曰排年。在城曰坊，近城曰廂，鄉(xiāng)都曰里。”[8]關于全國性的里甲制度，近年來相關研究已形成了一個較為基本的共識，即組織稅收賦役和輔助行政管理：“里甲正役兩大基本任務‘催征錢糧’與‘勾攝公事’仍延續(xù)下來，只是由于實行了‘自封投柜’和‘官收官解’制度，這兩大任務的負擔已大大減輕了。里甲編制和十年輪值的制度，在一條鞭法改革之后仍然存續(xù)下來……”[9]里甲制在實施的過程中，實際上被視為一種極為有效的財政賦稅及基層管理模式。關于里甲制的性質(zhì)，學界有較多不同看法，如楊國安認為這一制度本身雖然源于國家的行政管理支配體系，卻又和常規(guī)的行政體制有著較大的不同，里甲制度雖然本質(zhì)上同中央的官僚體制相剝離，無論是里長、保長，實質(zhì)上均為地方政府委任當?shù)仄胀癖娸喨?，代為收解錢糧和維護治安，但是其組織卻的確在國家制度之下形成，并行使維護地方治安及代收地方稅役等國家行政管理職能。因此，實際上可以視為一種具備行政“法定”卻并非國家官僚機構作為主體的“準行政”組織性質(zhì)[10]。

然而，僅從縣衙到里甲治安管理權力的下沉，無法準確地概括全國各個地區(qū)基層治安體系。實際上這種“準行政”組織呈現(xiàn)出區(qū)域多樣化的特征。明清時期基層組織的構建，往往具備多樣性和動態(tài)性。動態(tài)性變化主要體現(xiàn)在里甲的組織形式開始根據(jù)各地特征演化為不同的機構層次關系。明末時期，里甲制度在山西地區(qū)已經(jīng)同《明史》中制度所記載的有所出入。如乾隆《孝義縣志》中有《里甲村莊》兩卷內(nèi)容結合明代萬歷年間里甲編制為底版，對乾隆年間孝義里甲情況作出較為詳盡的記錄，其中萬歷里甲記錄格式如下所示：

宣化坊轄縣治前三里：那家里、獨旦里、賢者里；

那家里轄九村：那家莊、寺家莊、封家峪、樊家莊、張家莊、趙家莊、上莊、王家莊、仇家莊……(以上九村今并獨賢里)；獨旦里轄十六村：……

……

橋南廂轄四里：南曹里、南姚里、王同里、王馬里；

南曹里轄三村：……[11]

萬歷年間，孝義縣下共轄坊廂六、里二十八、村莊三百三十三。從方志記錄的縣、里、村等內(nèi)容，可以進一步分析明代萬歷年間里甲結構在明代孝義縣的基本組織構架。明萬歷年間，孝義縣里甲組織已具備一定的規(guī)模。但同明代初期制定的以一百一十戶歸里的戶數(shù)規(guī)定略有不同。如上文提到的那家里所領張家莊，方志記錄共“七戶三十三口”。其他村落雖因年代跨度村名略有變化，但戶數(shù)大約也在十戶至四十戶之間。倘若以總戶數(shù)計算，上引那家里所領戶數(shù)則遠遠高于《明史》中所記載的“百十戶”之數(shù)。萬歷年間的里，開始以地理村為單位，以戶數(shù)相近或管轄便利為原則進行分割。但更為重要的是縣志記錄將里進一步同明代基層的廂、坊和村落相結合，形成了坊/廂——里——村三級基層構架。(3)“坊”、“廂”并非常見的古代城市區(qū)劃，而是明代常見的基層區(qū)劃，相關論述，參見：余清良.明代“鄉(xiāng)”、“區(qū)”、“坊”、“廂”、“隅”含義考析——以福建地區(qū)為例[J].明史研究2010(1):108-119.值得注意的是，文本敘述中，乾隆時期方志撰者在轉(zhuǎn)述明代孝義縣所轄坊、廂、里、村等建置時出現(xiàn)了明顯的認知矛盾。他不僅根據(jù)乾隆時期實際建置進行注補之外，又刻意在前文增補一段文字對明代的記錄形式質(zhì)疑：

《趙志》(即萬歷孝義縣志)載村莊于里下而不知里不能統(tǒng)村?！斗街尽?即雍正孝義縣志)載里名而不載村莊。其戶口數(shù)二志并缺。今先里甲，俾存籍貫，次村莊、戶口，得考盛衰[11]。

綜上，本在明代山西作為定式的坊、里、村三級結構，在清代時卻進一步被質(zhì)疑為前朝方志的“敘錄不備”。同時，文中又進一步解釋在清朝里甲同村莊并不隸屬。而是單純以村作為基本單位來實行里甲制度的事實。《陽曲縣志·輿地》中，即進一步將地方治安管理職能作出了下一步的細分：“……六十三都七百村。每都十甲，每甲設立總戶頭，催辦地糧，鄉(xiāng)約一人，散約十人，每村又設立地方一人或二三人不等，管理地方公事，糾察奸匿?！盵12]自此，失去了應有地理管轄區(qū)劃的保甲制度，開始隨著本身建置的改變，下沉至實體基層的最底端——鄉(xiāng)、村之中。

里甲制度不再局限于官方三級結構建置其實并非政府的本意。而是在制度總綱之下為了應對基層實際情況衍變而成。事實上，里甲三級制度在全國各地的實施過程中，已經(jīng)有相當多的基層結構發(fā)生形式上的蛻變：如一些特殊地區(qū)在官方地域規(guī)范的基礎上，進一步依靠地方產(chǎn)業(yè)組織形式實行保甲。如明朝中后期，在湖南、湖北的兩湖地區(qū)便開始進一步結合內(nèi)陸湖泊的船舶數(shù)量及水運捕魚產(chǎn)業(yè)團體進行保甲：

請將南北兩省沿江近湖地方一切小船逐一清查，各歸就近堤岸彼此認保。每十船具一連環(huán)保，挨次編號。……并令每十號船內(nèi)，自行首報匪類免罪。如平日已經(jīng)認保，及后為匪，又通同徇隱不行首出，一船犯事，十船連坐。如此則所有小船，彼此自相察舉，似弭盜之一法也[13]。

從記錄中可以看出，兩湖地區(qū)采用的保甲同樣未以人口戶數(shù)為基本標準，而是將其放在船家賴以為生的船只之上，通過以湖泊?？恐粩?shù)量為根據(jù)，命各家出面認領，并依官府規(guī)定登記編號統(tǒng)一管理，并以十船為一保，互相察舉。在這種保甲形式之上，靠湖養(yǎng)生的水利業(yè)者們又在官方的管理引導之下形成了具備一定組織力量的業(yè)者團體。在清朝湖北云夢縣，即在保甲基礎上“原設保正七十二名，甲長七十二名。添設水保正八名，水甲長八名?！盵14]“水保正”“水甲長”等僚屬吏員，實際上正是業(yè)者團體內(nèi)部的組織互保形式。這種因基層形式對應管理的保甲，并非僅在漁業(yè)或水運，而是在全國各地各行各業(yè)中均有體現(xiàn)。

另一方面，原有的基層組織形式被破壞也是國家不得不舍棄固有里甲結構的主要原因。災荒、戰(zhàn)亂導致一些地方人口流動加劇，康熙《雩都縣志》記載，明中期以后贛州地區(qū)因生計困難，大量原屬里甲編戶的民眾開始陸續(xù)脫離里甲的管束逃亡各地：“國初尚有東西八廂坊，編戶三十里。至正統(tǒng)間則存七廂坊一十七里。今則坊廂減三而里又減六，民之衰耗一至于此?！?4)康熙《雩都縣志》序《弘治己未序》，清同治十三年刻本。原本有里甲編籍的民眾流向他地，進一步對里甲體制的正常管理帶來了沖擊：流民的增多，導致當時社會面臨著兩個難題：一是讓原本征收定額錢糧職責的里甲組織不得不因流出地人口大量減少而加重稅收力度，導致仍在里甲正常管理之下的民眾負擔不斷增加，從而加速了里甲編民的逃亡趨勢。明代海瑞即一針見血地指出：“今民數(shù)減前，秋糧則增倍于昔……其偏有輕重猶甚，奈之何民不窮而盜、盜而逃也哉?！盵15]二是定居他地的流民，由于沒有得到官府的認可和管理；往往流離失所，或集體藏匿于山野之中開發(fā)無主荒地；或在地域交界處自立壁壘，同當?shù)赝撩襁M行耕地、水源等資源的爭奪；更有甚者，在流動過程中于山野落草為寇，給定居地周邊帶來巨大的治安隱患。在這種土客、族群之間為了公共資源和社會秩序產(chǎn)生激烈矛盾沖突的時候，已經(jīng)沒有余力將觸角伸及縣以下的國家機構往往疲于應對，因此需要有凝聚力更強、立足于當?shù)氐慕M織來解決。在這樣的社會背景下，國家才不得不以組織化更為緊密、功能化更為多樣、主動性更為突出的“鄉(xiāng)村”作為解決途徑，使其走上基層管理的舞臺。在鄉(xiāng)村聚落為治安管理單位的大背景下，保甲制度也同樣發(fā)生轉(zhuǎn)變，開始以最基礎的“村”作為劃分的基準?！班l(xiāng)約”“村約”“散約”成為當時基層治安管理的重要組織力量，甚至在個別地區(qū)保甲進一步承擔起維護治安秩序的職能。

三、明清時期鄉(xiāng)約中心的基層社會治安構建理念

在“王權不下縣”及保甲制度下沉的作用下，明清時期社會主體開始成為維系治安穩(wěn)定的主要力量。起初，“準行政”的保甲制度同民間鄉(xiāng)約在明末時期作為被國家視為維系一方治安穩(wěn)定的重中之重。而隨著國家主體形式的演進，社會主體同樣也呈現(xiàn)出一種動態(tài)構建的態(tài)勢。這種動態(tài)構建體現(xiàn)在社會主體同國家主體與治安體系構建的“表里”形式，以及民間主體特有的彈性懲戒機制的形成。

首先要肯定的是，鄉(xiāng)約本身已經(jīng)開始承擔保甲治安維護的基礎職能，并成為國家治安體系在基層社會的核心機制。社會主體在基層管理機制的凸顯，使得國家主體在基層管理層面的進一步弱化。山西稷山光緒五年《禁止擅受告示碑》中，即提到一例：“凡地方詞訟案件，應歸縣官審理。如典史則專管監(jiān)獄與緝捕盜賊。乃無知之民往往赴典史衙門控告事件。典史亦公然擅受，實屬有違定制，合行示禁?！?5)稷山縣博物館所保存光緒五年《禁止擅受告示碑》。按前引《清史稿》中知縣僚屬職能，典史本掌稽檢獄囚，不得受理詞訟決斷。然當?shù)冂澥畠?nèi)容，卻客觀地揭示了絳州當?shù)孛癖姼暗涫费瞄T報官，并由典史受理代勞相關訴訟的事實。碑文表面上當是為訓誡官員、告示百姓、明確地方職權責任。但這一警示碑也側(cè)面說明一個問題，即縣令久居縣城，甚少過問偏遠鄉(xiāng)村之事，并在很長一段時間內(nèi)，任其屬官典史代行地方詞訟。因此才有部分基層民眾中形成了“典史也能受理詞訟”的認識。由此可知，針對地方基層的治安，以知縣為治安主體的國家管理在明清時期很難將治安管理的觸角真正涉及基層。

事實上，早在明代，鄉(xiāng)約與保甲已經(jīng)被地方官員所重視。明代魏時亮在闡述知縣為官之要旨時，就提到管理一縣關鍵在于寬政重民：“夫守令以養(yǎng)民為職，要在勸農(nóng)桑、清徭賦、重鄉(xiāng)約、嚴保甲，而簿書獄訟，催科巧拙不與焉?！盵8]直言作為一名知縣，若要在社會治理方面有所建樹，除去行政上從簡去繁之外，還要進一步做到“重鄉(xiāng)約、嚴保甲”。而鄉(xiāng)約、保甲并行的舉措，至清代“里甲”廢除并入鄉(xiāng)約之后進一步構成了一套嚴密的表里關系。鄉(xiāng)約與保甲“相表里”。保甲側(cè)重于彌盜安民，鄉(xiāng)約側(cè)重于民眾教化，基層地區(qū)對于鄉(xiāng)約的接納程度是極為普遍的。時“晉省村莊，無分大小，俱設有鄉(xiāng)約”。(6)中國第一歷史檔案館館藏檔案：《硃批奏折·內(nèi)政類·保警》，乾隆三年九月初六日山西巡撫覺羅石麟奏。鄉(xiāng)約在兼任保甲的同時。自身也產(chǎn)生了多樣化的形式演變。保甲同鄉(xiāng)約合一的情況是在各地較為常見的，南贛地區(qū)的《虔臺志》中便提到鄉(xiāng)約本身也具備自我制治保邦的職能：

通將主客人戶查報姓名，酌量地里遠近，住居散聚，以嶺為界，每一村一保一鄉(xiāng)一團，不構人戶多寡，會眾查勘某戶男子幾丁，設立一牌，書寫于上。各鄉(xiāng)村團保推舉平昔行止端莊、為人所信服者一人為長，于要害去處或設一隘，或樹一亭，各立旗竿為號，用布書寫某村某保某鄉(xiāng)某團“衛(wèi)御居民”四字，盜賊竊發(fā)，以鑼為號，毋分彼此，協(xié)力截遏，獲有真正賊犯，解送驗功給賞[16]。

對于充任鄉(xiāng)約領袖“約長”“約正”同時也提出要求：

鄉(xiāng)之勸戒也，總以約長、約正之輩，名德弗信，法制罔守，故其約不能久焉。間嘗思有司者，民之師帥也。致政者，鄉(xiāng)之先達也。序士者，才之俊彥也。統(tǒng)之以師帥，正之以先達，贊之以俊彥，而聯(lián)之以父老子弟之眾。夫然后民志一而公論定，約其可久乎[17]。

方志記錄中，保甲組織同鄉(xiāng)約的結合是較為普遍的。對于鄉(xiāng)約組織本身，民眾大多傾向于在當?shù)厮赜型瑩碛械滦兄?。鄉(xiāng)約的規(guī)定和要求大多也經(jīng)由這類熟讀儒家典籍的文人更多地體現(xiàn)出儒家禮制與國家律法的基本思想。

另外一方面，鄉(xiāng)約在地方基層也已經(jīng)在鄉(xiāng)村內(nèi)部具備一定的公權力,甚至在一定程度上替代原保甲履行“勾攝公事”的職責。

合村公議村規(guī)開列于后：

一禁經(jīng)犯賊盜。……以上如有犯者，合村嚴處。經(jīng)犯賊盜，議定逐出，永不許復歸。倘有不測事并田野微賊，公所議辦，如有不遵者，勿論至親厚友，合村送官重究，決不容情。若官人徇情挾私，惟官人是究。(7)芮城縣：《行宮正殿公議村規(guī)碑》。

鄉(xiāng)約雖然并未在文中提到“保甲”的權力，但從內(nèi)容中關于村中犯禁懲處，其實是通過鄉(xiāng)約首領組織公議共同擬定，并予以懲罰的職能。在特定的條件下，鄉(xiāng)約甚至擁有一定權限的裁決權力，如不通過官府裁決即在村內(nèi)公議對有罪之人進行驅(qū)逐處罰。但倘若發(fā)生較為嚴重的犯罪行為如殺人、劫掠等，也仍需要鄉(xiāng)里將其捕獲后，由約長與鄉(xiāng)民合議報送官府處罰。這種對犯禁之人的處罰方式，直接揭示了鄉(xiāng)約同縣級官府的緊密聯(lián)系。足見鄉(xiāng)約不僅作為官方的代行機制發(fā)揮著應有的管理職能，也同樣具備通過內(nèi)部商議解決的權限。

要補充說明的是，鄉(xiāng)約作為一個社會主體，往往在代替國家主體管理基層事務的過程中體現(xiàn)出官方規(guī)制性與民間人性化的結合。綜合地方文獻來分析，鄉(xiāng)約在某種程度上呈現(xiàn)出一種機制上的靈活性。鄉(xiāng)約雖然作為傳統(tǒng)社會治安管理機制的一個重要環(huán)節(jié)發(fā)揮著作用，但是在日常的基層管理中并沒有完全貫徹剛性的治安強制要求，而是“鄉(xiāng)規(guī)民約之設，于官司條例相表里，要以體統(tǒng)所關，期無弊而后已”，(8)清徐縣：《禁止攔路索錢記》。即以國家制度為綱常，將政府的法律約束融入其中的同時，以基層特有的彈性化解機制來解決民間遇到的治安問題。

關于這一點，國內(nèi)多見的鄉(xiāng)約“禁賭碑”可以進一步加以說明——得益于工商業(yè)萌芽的發(fā)展，明清時期經(jīng)濟迅速發(fā)展。但經(jīng)濟發(fā)展的進程中各地縱情聚賭的情況頻繁發(fā)生。以“晉商”為代表的山西民眾則更是難以杜絕其弊。當時，山西境內(nèi)的禁賭碑成為較為普遍的一種鄉(xiāng)約文本。大多數(shù)禁賭碑除羅列如“禁止賭博，違者嚴處”這樣的生硬警告之外，同時也會語重心長地將聚賭的危害廣而告之，以發(fā)揮其教育警示作用?！对浇饻洗褰€碑》便提到“當思世間匪類惟賭博之誘人，為最易而害人也最深。一入其局輕則誤事失業(yè)，重則傾家蕩產(chǎn)，然而尤不止此……”同時，還進一步宣講事例，并對其家人曉之以情：“……令人目睹而心傷，父母不忍坐視安仁，緘口無言乎？”勸誡鄉(xiāng)親能肅正家紀，嚴加管教。構建家國鄉(xiāng)里“一方之安然，千古之樂事”。(9)原平金溝村：《禁賭碑》。不僅體現(xiàn)出鄉(xiāng)約組織成員作為鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親對賭徒自身及家庭的關懷之情，同時還希望通過這樣苦口婆心的告誡對其本人及周圍的社會關系起到應有的教化規(guī)誡作用。

另外一方面，鄉(xiāng)約的處罰雖大多以社會治安穩(wěn)定為基本原則，但是考慮到在基層鄉(xiāng)村社會本身的實際情況，往往又透露出彈性的處罰機制。同樣以禁賭碑為例：大多石刻文本對于聚賭等行為都作出了相應的處罰規(guī)定。因時間和空間的差異，鄉(xiāng)約也呈現(xiàn)出靈活多樣的懲戒方式，包括罰金、罰物、罰力、罰戲等。如《原平金溝村禁賭碑》，對賭博的懲戒方式為“罰錢六千文入公”即罰金以充村社。潞城市城關侯家莊村三嫂廟嘉慶二十四年(1819)《北莊村禁賭碑記》“用錢抹棋玩骨牌者即以賭論，罰磚二千個?！?10)潞城市城關侯家莊村：《北莊村禁賭碑記》。即通過力役的方式處罰。而罰戲的處罰方式則較為特殊，蒲縣克城鎮(zhèn)下柏村的《合社公立禁賭碑》規(guī)定：“容留匪棍口及男女混雜弄賭者，罰豬一口，大戲三天，面一百斤，酒十個?！?11)蒲縣克城鎮(zhèn)下柏村：《合社公立禁賭碑》。雖然處罰離不開錢物或者力役，但是所罰之錢物或力役，卻最終通過民間一人認罰出資舉辦戲劇，鄉(xiāng)村眾人參與戲劇娛樂的形式來實行。這種由被處罰者“花錢請戲”的處罰方式，一定程度上通過良性“心悅誠服”的認罰規(guī)約方式緩解了同村受罰者與執(zhí)法主體的個人矛盾；另一方面，處罰與歡慶的兩種環(huán)境的轉(zhuǎn)化，不僅對于出資出力出物的受罰者起到了應有的規(guī)誡效果，同樣也減輕了受罰者在鄉(xiāng)里熟人社會中因過錯而尷尬愧疚的緊張局面。

四、傳統(tǒng)社會基層治安的歷史規(guī)律與當代基層治理立體化詮釋

從整體上看，明清時代的基層治安管理體系基本呈現(xiàn)出一條明晰的制度發(fā)展脈絡：在人口增長及經(jīng)濟水平發(fā)展背景下，政府主導的治安管理體系已經(jīng)無力去進一步保證對縣級以下的基層治安的完全管控。為了穩(wěn)固基層管理，國家政府進一步采取民間力量參與治理的“準行政”體制，構建保甲體制，并積極聯(lián)合地方鄉(xiāng)約組織加強地方的管理，構建起相對完善的縣級政府—保甲—鄉(xiāng)約的治安管理體系。由于不同地域具備文化、風俗、民情等特殊性，各地開始基于自身情況發(fā)展出特殊的治安構架，以保障這一制度能夠發(fā)揮其應有的社會控制機能。尤其是在明清之際，人口的流動及經(jīng)濟發(fā)展使得國家不得不將保甲制度進一步細化至基層組織來加以實行。自此開始，原本在基層發(fā)揮主要作用的“鄉(xiāng)約”基層組織制度開始大放異彩。作為中國基層社會的主要治安主體，明清時期的鄉(xiāng)約不僅需要承擔國家基層組織的職能，同時也被默認賦予一定程度的行政管理職能，如一定限度之內(nèi)的處罰決定權和執(zhí)行權。在這種形式下，因為鄉(xiāng)約組織源于地域社會的根本性質(zhì)，導致鄉(xiāng)約往往會基于自身立場，采取更為靈活的方式來懲處違反鄉(xiāng)約的村民，實現(xiàn)保障當?shù)厣鐣€(wěn)定的同時，進一步維系鄉(xiāng)里之間的地緣共生關系。

1.立足于基層的傳統(tǒng)治安體系本質(zhì)上是國家社會綜合治理的一部分

明清時期各個地區(qū)治安體系結構的演化，本質(zhì)上呈現(xiàn)出社會治理綜合化的態(tài)勢。周慶智先生在《鄉(xiāng)村治理的公共性研究(三篇)》中曾經(jīng)以現(xiàn)代的社會治理角度提出三個方面，即：“第一、基層政權組織要以建設鄉(xiāng)村公共性社會關系為己任，這是現(xiàn)代政權公共性的本質(zhì)特性之一，也是基層政府治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的核心含義；第二、確立基層政權的社會授權來源，推進村民自治和其他社會組織自治，讓鄉(xiāng)村社會共同體通過其代表決定共同體的經(jīng)濟、社會和政治事務，最終使政府的公共性建立在保障個人權利和社會權利的民意基礎之上；第三、鄉(xiāng)村社會公共政治文化和公共倫理文化的形成有賴于基層民眾公共參與制度的法治化、程序化和制度化，這是形成鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代政治生活與公共倫理生活的基礎性制度條件。”[18]事實上，盡管傳統(tǒng)治安體系構建的過程中由于其階級、文化、思維等局限性原因，往往呈現(xiàn)出一種較為落后的表征，但方志和碑文中所體現(xiàn)的內(nèi)容體現(xiàn)出基層社會民眾基于共性的社會主流秩序和國家主義認同感——這一共性不會局限于疆域、時代或是文化風俗差異，均透露出群眾對于長治久安、遵禮守序、民生安樂的希冀和呼吁。而明清之際的王朝源于國家機構對于基層管理效能的充分認識，進一步將家族、社邑、村落等新的管理主體納入國家治安運作當中，使之成為協(xié)調(diào)社會各部分之間的矛盾和沖突的基層治安體系構建一部分，也同樣是基于國家治安穩(wěn)定的共同目標而施行的一系列治理手段。

某種程度上說，歷史的制度剖析是認識地方政治秩序與基層行政的一把鑰匙，其體系的構建事實上有值得進一步深入探討的價值。作為客觀規(guī)律和經(jīng)驗方法的借鑒和參考，要進一步在國家和民眾所共同追求的認同取向中尋找歷史沉淀下治安綜合治理體系符合社會發(fā)展的強大韌性源頭，并從這一源頭對當代社會的效能進行考察驗證。因此，針對傳統(tǒng)的治安體系內(nèi)涵，應當抱著審慎的態(tài)度和客觀的視角，進一步尋找提高社會效率、規(guī)范制度約束、提高社會參與度的管理措施與手段。

2.基層管理需要堅持官方主導下的多種治安主體共同合作

西方社會學結構功能主義曾就社會結構問題提出社會均衡論這一概念：即為了維持平衡的社會關系，國家往往會通過改變內(nèi)部子系統(tǒng)的方式來保證社會達到新的平衡。在一個相對穩(wěn)定的社會體系下出現(xiàn)相應的社會均衡，實際上正是國家及社會機制內(nèi)部產(chǎn)生了此消彼長的動態(tài)關系。(12)相關定義參見：鄧偉志.社會學辭典[M].上海：上海辭書出版社，2009:36。事實上，從宏觀社會的角度，中國古代鄉(xiāng)約在基層治安體系扮演了重要角色。它在國家機構沒有觸及基層管理余力的大前提之下，通過實行民眾互保等形式，構建出能夠平衡基層社會秩序的“準行政”體制。這種體制非但沒有同官方制度產(chǎn)生對立沖突，反而更多地依托于國家傳統(tǒng)制度進行演化，并在長時間的運轉(zhuǎn)適應同國家治理體系渾然一體，如保甲制的動態(tài)下沉、新的“鄉(xiāng)約——保甲”聯(lián)系，都是在現(xiàn)實的社會問題下產(chǎn)生的演變和完善，而國家機構在承認其組織結構，并允許這一社會主體在當?shù)匕l(fā)揮相應功效的同時，意味著國家將部分基層管理職能授權于基層自治組織本身。但古代社會其實并未將核心權力如司法權、裁判權給予基層。倘若涉及重大的訴訟關系，鄉(xiāng)約還是會將犯禁者扭送官府，依照封建律法進行審判和處罰。

事實上，隨著當今警務機制不斷發(fā)展，防控技術手段也不斷完善，我國對于基層管理仍然面臨著基層治安負擔較重但人手不足的現(xiàn)狀。因此，應對“上面千條線，下面一根針”的局面，國家基層治理或可進一步借鑒傳統(tǒng)治理的本質(zhì)內(nèi)涵，發(fā)揮黨和公安隊伍同人民群眾緊密聯(lián)系的體制優(yōu)勢，采用公安機關主導，多種國家機構和社會主體共同治理的長效機制?！皸鳂蚪?jīng)驗”模式，事實上正是這種有效機制的傳承和拓展。一方面通過如群眾調(diào)解組織對于當?shù)孛艿幕?，鼓勵各主體能夠?qū)ψ陨碇伟箔h(huán)境進行自發(fā)的維護和保障，進一步緩解公安機關的基層壓力。另一方面，若涉及嚴重的治安問題，則以國家機構作為主導，在基層社會主體的支持協(xié)助下進行處置，進一步強化警民關系，真正做到立體化社會治安防控的長效運行。

3.基層治安手段需順應區(qū)域社會才能充分發(fā)揮治理效能

中國文化中的地域性差別是非常大的，各地域之間的地理位置的不同，歷史環(huán)境的不同，構造出截然不同的文化、信仰和風俗習慣。在明清同樣以“鄉(xiāng)約”為主要治理手段的背景下，南北往往有著不同的形態(tài)體現(xiàn)：北方表現(xiàn)為以國家政權統(tǒng)攝鄉(xiāng)村的社會形態(tài)；南方則是血親為核心的宗族形態(tài)。但究其本質(zhì)，都是通過當?shù)孛癖姟鼮闇蚀_地描述，即當?shù)鼐哂忻?、且具備一定文化基礎的士紳集團作為決策主體。士紳階層大多是以各類生員為主體的下層地主及知識分子。他們同鄉(xiāng)村社會的民眾一同居于鄉(xiāng)間，因此能夠?qū)Ξ數(shù)氐纳鐣袂?、價值認同及風俗文化有著清楚的認識。更重要的是，由于其本人及家庭成員作為當?shù)鼗鶎尤罕姷囊粏T，士紳集團要比官府職能機構更關心當?shù)剜l(xiāng)村社會的穩(wěn)定。也正是因此，他們對于基層的能動性更為有效。明清地方政治秩序與基層行政紛繁復雜的局面，亦體現(xiàn)了明顯的時空差異。從前文“禁賭”碑文記錄案例中就可以看到。作為基層的文化群體，他們也同樣重視鄉(xiāng)土社會鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的和諧關系，基于此，他們才能夠在當?shù)孛袼坠餐埠玫臈l件下，依照不同的治理邏輯，動用不同的處罰手段，采用更加靈活的基層矛盾化解手段來進行基層治安治理活動。

基層管理的多元化，并非國家對于基層管理的全面割離，相反，警務基層管理工作要做到的應當是在“重心向基層下移、力量向基層下沉”的同時，推動基層民警扎根基層、了解民情、依靠群眾，組織群眾進行群防群治。因此，在基層治安管理工作中，首先要做到“與群眾打成一片”，認清當?shù)氐娘L俗文化習慣和基本社情。堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，推動法治社會建設的同時，也要放寬視野，將社會治安工作的微觀與宏觀層次有效地連接起來，將基層治安視為一個完整的秩序形態(tài)。在考量到文化認同、風俗習慣、觀念認識和公眾意愿的基礎上，進一步采用更具共情性、貼近民眾感情的處理方式，才能最大限度地把矛盾糾紛防范在源頭、化解在萌芽、解決在前端。

結語

明清時期雙軌制中“自下而上”治安體系的衍生，是國家解決傳統(tǒng)“自上而下”治安管理體系無法真正觸及基層的應對形式。在基于保甲制度制定并在全國范圍內(nèi)運行的基礎上，國內(nèi)不同的地域環(huán)境、文化觀念條件，使得各地也根據(jù)自身的社會特點主動演化出新的管理形態(tài)。另一方面，以鄉(xiāng)村、宗族為代表的鄉(xiāng)約組織，也在同一時期內(nèi)誕生發(fā)展。由于其治理效能凸顯，且能在社會主體主導下保持治安管理的靈活性，因而在官方的認可下被賦予一定的行政管理職能，替代保甲承擔起官府交辦的一些行政任務。碑刻、鄉(xiāng)約文書中所見區(qū)域治安體系構建為內(nèi)容，不僅能用于了解治安史視閾下構建成型的國家與社會二元主體基層治安體系，同樣能夠通過理論聯(lián)系實際的工作思路，進一步詮釋地方治安體系構建內(nèi)涵，為今后的基層治安管理工作提供借鑒經(jīng)驗。