農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下宅基地有償退出問題研究

張麗艷，崔 寧

（遼寧工程技術(shù)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，遼寧 阜新 123000）

0 引言

伴隨著城鎮(zhèn)化及市民化進(jìn)程，推動農(nóng)業(yè)勞動人口向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是未來一段時間我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要任務(wù)。目前我國城鎮(zhèn)化率雖然達(dá)到60%，農(nóng)民工總量達(dá)到2.9億人，其中外出農(nóng)民工1.7億人，但市民化率卻不高。原因是多方面的，其中農(nóng)村宅基地有償退出政策及實施中出現(xiàn)的問題成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化一大障礙。在保障18億畝耕地紅線基礎(chǔ)上的宅基地改革是推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的根本出路，因此，亟需進(jìn)行宅基地有償退出制度體系設(shè)計，通過增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收益和城市建設(shè)用地需求等,作為市民化發(fā)展的推力和拉力。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下，針對目前宅基地有償退出制度對阻礙市民化的推拉作用不足問題，分析宅基地有償退出制度阻礙市民化的3個因素及其成因，進(jìn)而提出宅基地有償退出策略。

1 宅基地有償退出是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推力和拉力

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在本文中等同于農(nóng)民工，是指那些從農(nóng)村的農(nóng)業(yè)從業(yè)者到城市的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的身份轉(zhuǎn)變的人，包括仍然沒有取得城市戶籍的城市常住人口。市民化對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及城市政府都是一種需求，而此種需求能否得到有效滿足決定其市民化的進(jìn)程及質(zhì)量。合理的宅基地有償退出制度可以充分發(fā)揮對于市民化的推拉作用，使得市民化同時滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和輸入地政府的需求。宅基地有償退出是指進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出自己的宅基地，集體或者政府給予一定補(bǔ)償?shù)闹贫萚1]。宅基地退出對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有的推拉作用主要是建立在兩個指標(biāo)基礎(chǔ)上的，即農(nóng)村宅基地通過復(fù)墾為耕地并經(jīng)過土地管理部門嚴(yán)格驗收產(chǎn)生城市建設(shè)用地額度，主要形成耕地和建設(shè)用地兩個指標(biāo)。將騰退的農(nóng)村宅基地復(fù)墾用于增加耕地指標(biāo)，并以此用來轉(zhuǎn)化為等量的城市建設(shè)用地指標(biāo)。

1.1 推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推力

宅基地有償退出成為農(nóng)業(yè)勞動人口市民化的推力[2]。具體表現(xiàn)在：

（1）宅基地退出能在短期內(nèi)增加耕地數(shù)量并實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高耕地的利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，在產(chǎn)出更多糧食的同時，析出農(nóng)業(yè)勞動力并源源不斷地向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。宅基地經(jīng)過退出、復(fù)墾整理，可以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營?，F(xiàn)代家庭農(nóng)場經(jīng)營模式需要增加耕地面積，復(fù)墾整理土地達(dá)到連片精細(xì)化經(jīng)營，解決碎片化問題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。宅基地有償退出后獲得的收益能夠用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)。宅基地騰退指標(biāo)可以作為城市建設(shè)用地指標(biāo)上市交易，也可以作為農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)直接拍賣，由集體經(jīng)濟(jì)組織用于農(nóng)業(yè)投資[3]。

（2）直接或間接增加農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織收入。宅基地退出補(bǔ)償能使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增收以分擔(dān)進(jìn)城生活的成本。農(nóng)民進(jìn)城需要購買住房和生活物資，激活其閑置住房和宅基地，允許宅基地自愿有償退出可以增加農(nóng)民相應(yīng)收益和進(jìn)城可支配資金，作為農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后的生活保證以及謀生的培訓(xùn)費用。據(jù)估算，農(nóng)村土地總價值約為10萬億元[4]，只有讓土地流轉(zhuǎn)起來，才能發(fā)揮出更大的價值。宅基地的有償退出可以增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的財產(chǎn)性收入，主要是通過4個途徑實現(xiàn)。一是宅基地退出以住房安置或貨幣形式給予補(bǔ)償，由退地農(nóng)民按照宅基地面積二選其一或兼得。二是宅基地復(fù)墾為耕地后由集體統(tǒng)一轉(zhuǎn)租，農(nóng)民也會獲得租金的部分收益。三是宅基地退出復(fù)墾后，依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策所形成的城市建設(shè)用地指標(biāo)獲得的出讓金超出退地補(bǔ)償支出的剩余部分收益，農(nóng)民也會在集體統(tǒng)一分配中獲利。四是宅基地須先被征為國有土地才能進(jìn)入市場的現(xiàn)狀正在改變，有些地區(qū)試行宅基地退出后與集體經(jīng)營性建設(shè)用地互轉(zhuǎn)互通政策，經(jīng)過規(guī)劃后與城市土地平等進(jìn)入市場，農(nóng)民收益因此也得到增加。后3種途徑由農(nóng)民和集體組織共同受益。

1.2 吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的拉力

有模型分析結(jié)果顯示，土地制度是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心因素。

（1）宅基地有償退出能夠滿足城市對建設(shè)用地需求。未來農(nóng)村人口的順利退出要求農(nóng)村土地實現(xiàn)更多的功能[5]，城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施和住房建設(shè)，需要更多的建設(shè)用地。把耕地增加換取建設(shè)用地指標(biāo)增加的量與建設(shè)用地減少的量增減掛鉤，宅基地退出復(fù)墾為耕地是增加耕地面積的主要途徑。宅基地退出復(fù)墾形成的城市建設(shè)用地指標(biāo)，可以作為促進(jìn)城市吸納農(nóng)村人口的一個重要手段，提高城市政府的吸納意愿。通過宅基地有償退出改革，把鄉(xiāng)村建設(shè)用地復(fù)墾轉(zhuǎn)化成耕地，為城市提供更多建設(shè)用地。

（2）宅基地有償退出有利于農(nóng)民工定居，穩(wěn)定就業(yè)。第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要人力資源，進(jìn)城的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口大多從事制造業(yè)和服務(wù)業(yè)。宅基地?zé)o償退出制度下，落戶城市意味著必須退出宅基地而得不到任何補(bǔ)償，因此多數(shù)農(nóng)民工理性選擇城鄉(xiāng)之間流動。農(nóng)民工沒有城市戶籍又沒有自己的城市住房，其農(nóng)村住房和宅基地?zé)o法變現(xiàn)，只能往返于城鄉(xiāng)之間，“民工荒”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。

（3）宅基地有償退出推動城市化和市民化，產(chǎn)生的聚集效應(yīng)反過來又帶動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拉動就業(yè)。

2 阻礙宅基地有償退出制度因素分析

目前，城市化率提高很快而市民化率卻進(jìn)展緩慢，這與宅基地退出制度未充分發(fā)揮其推進(jìn)市民化作用有關(guān)。從2015年到2019年，宅基地有償退出改革試點在全國33個縣展開，進(jìn)行了包括宅基地在內(nèi)的“三塊地”改革，允許其有償退出的新《土地管理法》也已經(jīng)出臺。各地村莊的宅基地和農(nóng)房空置率普遍在20%以上，部分地區(qū)甚至超過40%。因為外出農(nóng)民工多數(shù)一年中要在城鎮(zhèn)居住10個月以上，已經(jīng)出現(xiàn)了一大批“空心村”。這與此前政府擔(dān)心農(nóng)民成為流民，對于其退出住房持有審慎態(tài)度、保留其承包地和宅基地作為歸宿的思路有關(guān)。目前宅基地有償退出政策雖然已經(jīng)確定33個試點地區(qū)，但由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)底等原因?qū)r(nóng)民吸引力較小，很多農(nóng)民作為理性經(jīng)濟(jì)人寧可選擇房屋和宅基地處于閑置狀態(tài)也不退出，宅基地退出對市民化的推拉作用有限。

2.1 市場機(jī)制缺失，宅基地退出補(bǔ)償不合理

農(nóng)民擁有的資源很少，而住房是其最重要的財產(chǎn)之一，宅基地有償退出才能增加他們的遷城意愿。在城市常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，需要購買或租住城市住宅，他們的住房和宅基地卻留在村里難以變現(xiàn)。宅基地這種變現(xiàn)難主要是有償退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，不足以彌補(bǔ)農(nóng)民退出宅基地?fù)p失等原因?qū)е碌?。第一，宅基地退出市場發(fā)育不完善，價格、供求和競爭機(jī)制不健全。試點地區(qū)集中于城市近郊或者沿海地區(qū)，宅基地價格高的地區(qū)農(nóng)民退出宅基地的積極性很高，但這樣的地區(qū)很少。多數(shù)地區(qū)屬于零星退出，只是賣宅基地上的住房，而且按規(guī)定退出轉(zhuǎn)讓范圍很小，農(nóng)民住房出售的承接主體只能是同一個集體經(jīng)濟(jì)組織成員，嚴(yán)禁跨地區(qū)轉(zhuǎn)讓。范圍的限制導(dǎo)致農(nóng)村住房和宅基地價格很低，而價格越低農(nóng)民退出宅基地的積極性也越低。第二，由于市場參與主體資金主要靠財政墊付，建新拆舊的資金投入不足。較大規(guī)模的宅基地退出項目區(qū)實施的數(shù)量較少。能夠真正付諸實施的較大規(guī)模項目大多局限在沿海地區(qū)或者城市近郊。第三，政府市場雙缺位，宅基地退出的價格形成不合理。宅基地退出市場不完善，市場失靈無法形成價格，同時政府也處于缺位狀態(tài)，宅基地價格決定環(huán)節(jié)的政策安排尚未制定。在這種情況下，宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。

2.2 退出的宅基地與農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地關(guān)系模糊

宅基地退出后復(fù)墾成耕地可作為城市建設(shè)用地指標(biāo)，而農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市也在新《土地管理法》中有明文規(guī)定。2014年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》規(guī)定了“三塊地”中的宅基地有償退出和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及二者關(guān)系問題。2019年《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》也提出，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。但目前政策層面還沒有關(guān)于退出的宅基地可以轉(zhuǎn)為農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地及具體操作流程的明確規(guī)定。理論層面也未厘清已退出宅基地與農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地關(guān)系，使農(nóng)民無法自愿選擇是變成城市建設(shè)用地指標(biāo)還是作為農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地直接進(jìn)入市場。后者直接入市收益更大，二者關(guān)系模糊降低農(nóng)民遷城意愿。

2.3 “人－地”脫鉤使政府與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法形成市民化合力

市民化發(fā)展不僅取決于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的遷城意愿，更取決于輸入地政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納意愿。政府具有較強(qiáng)的土地激勵意愿，如果將獲得城市建設(shè)用地與所吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)入城市戶籍的人數(shù)掛起鉤來，勢必有力推動市民化進(jìn)程?，F(xiàn)有的宅基地有償退出制度“人-地”脫鉤，沒有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口攜土地指標(biāo)進(jìn)城的頂層設(shè)計。

（1）城市政府市民化意愿較低。城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多少與所得到的城市建設(shè)用地指標(biāo)多少無關(guān)，政府獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)只能通過增減掛鉤原則按照規(guī)劃購買建設(shè)用地指標(biāo)而不能直接通過吸納的人口來無償獲得，缺乏土地的激勵機(jī)制，城市政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口入籍的意愿不高。

（2）輸入地的城市建設(shè)用地供不應(yīng)求，基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足激增的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要。由于農(nóng)民工進(jìn)城尤其是農(nóng)民工跨省遷移，農(nóng)民工輸出地的宅基地大多已經(jīng)閑置，甚至出現(xiàn)空心村，即便是退出宅基地增加耕地面積換取的建設(shè)用地指標(biāo)也只能留在當(dāng)?shù)囟鵁o法將指標(biāo)攜帶到輸入地城市。

（3）城市用地不足制約財政收入，難以滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所需各種資金投入要求。政府無法因為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而增加城市建設(shè)用地和土地財政收入，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房等各種福利的主觀意愿缺乏，因此給予極少的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市戶籍和市民身份。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也因較高的城市生活成本，原本較強(qiáng)的市民化意愿卻無法達(dá)成。

3 對策

3.1 完善土地交易市場以推動補(bǔ)償合理化

推進(jìn)宅基地有償退出，需打破宅基地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的限制，探索宅基地跨村鎮(zhèn)甚至跨省流轉(zhuǎn)[6]。

（1）完善宅基地退出和流轉(zhuǎn)市場。改變只有部分深度貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)以扶貧名義進(jìn)行宅基地復(fù)墾與城市建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的情況，盡快將正常流轉(zhuǎn)范圍由目前的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部擴(kuò)大到縣域或省域，甚至跨省。

（2）確定宅基地的基礎(chǔ)價格。宅基地退出復(fù)墾為耕地所形成的城市建設(shè)用地指標(biāo)，上市價格由基礎(chǔ)價格與調(diào)整系數(shù)決定，價格=（耕地基準(zhǔn)價+糧食產(chǎn)能價）×省份調(diào)整系數(shù)。最終交易價格與用指標(biāo)的省市發(fā)展程度有關(guān)。V=S·P·k，V是總價，S是面積（畝），單價為P，k為調(diào)整系數(shù)（取值為自然數(shù)）。假定A市要從B地區(qū)購置1畝城市建設(shè)用地，目標(biāo)為每畝基準(zhǔn)價為10萬元的普通耕地，產(chǎn)能價依據(jù)農(nóng)用地分等定級成果對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)糧食產(chǎn)能確定為每畝每百公斤2萬元，以畝產(chǎn)1 000kg來計算，產(chǎn)能價就是20萬元?；A(chǔ)價格為10+20=30萬元，再乘以省份調(diào)整系數(shù)（設(shè)兩個地區(qū)的調(diào)整系數(shù)為2），總價款即A市要付給B地區(qū)的總額為30×2=60萬元。

（3）構(gòu)建市場定價機(jī)制。各地的宅基地退出和流轉(zhuǎn)中，大多數(shù)情況下都是由政府進(jìn)行基礎(chǔ)定價，其弊端是缺少市場價格參考，價格無論高低，都不具有無可置疑的正當(dāng)性。只有建立市場化的交易和定價機(jī)制，農(nóng)戶在宅基地退出和流轉(zhuǎn)中的權(quán)益才能夠得到根本保證。應(yīng)先形成市場，允許集體與開發(fā)商進(jìn)行談判，建立按貢獻(xiàn)獲益的討價還價模型[7]。在綜合考慮開墾費、新增建設(shè)用地土地有償使用費等因素的基礎(chǔ)上，再制定出統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易基準(zhǔn)價格，供交易雙方參考。

3.2 增加建設(shè)用地轉(zhuǎn)化渠道，實現(xiàn)價值補(bǔ)償

農(nóng)村宅基地自愿有償退出有效地推動市民化，離不開完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。而退出的宅基地與農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地關(guān)系模糊，需要根據(jù)新《土地管理法》規(guī)定，循序漸進(jìn)，統(tǒng)籌安排退出的宅基地與農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化渠道，正確引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場。

（1）建立退出宅基地與農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地之間轉(zhuǎn)化機(jī)制，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。農(nóng)村宅基地屬于公益性建設(shè)用地，退出后可以根據(jù)農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織的自身需求允許其自愿轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地。如果把宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地強(qiáng)行分開，地方政府可能會通過各種手段將宅基地納入農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地范疇，最終因?qū)@類行為進(jìn)行監(jiān)管的成本很高而難以實施。

（2）摒棄“三塊地”限制，打通已退出宅基地與農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地障礙。結(jié)合農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地上市政策，研究其與宅基地有償退出的關(guān)系，暢通宅基地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地渠道，設(shè)定相應(yīng)程序并給予村集體相應(yīng)選擇權(quán)，將退出的宅基地與經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化情況上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門。宅基地有償退出和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市兩項改革具有明顯的聯(lián)動效應(yīng)，不可能單兵突進(jìn)。因此，構(gòu)建二者之間的互動機(jī)制，必須通過法律或政策明確農(nóng)村宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)和變更程序。

3.3 建立“人-地”掛鉤機(jī)制對農(nóng)民及政府雙邊激勵

“人-地”脫鉤讓政府與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法形成市民化合力，按照推拉理論，應(yīng)設(shè)計宅基地退出復(fù)墾項目換取建設(shè)用地指標(biāo)的使用方式，以“人-地”掛鉤的利益共享機(jī)制形成對政府和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的雙邊激勵，加大宅基地有償退出對市民化的推拉作用?！叭?地”掛鉤的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口攜地進(jìn)城、同向流動制度，即農(nóng)民工進(jìn)城攜帶宅基地復(fù)墾換取的指標(biāo)，尤其是跨省農(nóng)民工攜地進(jìn)城，把指標(biāo)賣（或者免費）給輸入地城市政府作為建設(shè)用地，構(gòu)建了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和政府的雙邊激勵機(jī)制。從推力方面，設(shè)計出建設(shè)用地指標(biāo)獲得的利潤由輸出地政府和農(nóng)民共享機(jī)制，二者同時被激勵，增加推動農(nóng)民進(jìn)城的資源和動力。而從拉力方面，緩解輸入地政府基礎(chǔ)設(shè)施、居民住房等建設(shè)用地不足的壓力，激勵當(dāng)?shù)爻鞘姓{農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。

圍繞市民化的推拉力構(gòu)建宅基地有償退出制度，即通過完善土地交易市場推動補(bǔ)償合理化，將退出的宅基地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村建設(shè)用地，充分實現(xiàn)宅基地有償退出的價值補(bǔ)償來增加農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織收入，建立“人-地”掛鉤機(jī)制使城市政府在吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中獲得城市建設(shè)用地，與農(nóng)民分享在宅基地退出中的利益，形成對二者雙邊激勵以強(qiáng)化市民化的推力和拉力。

3個策略以市場為核心，互動協(xié)作，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

4 結(jié)論

分析宅基地退出制度及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，發(fā)現(xiàn)宅基地退出補(bǔ)償不合理、退出的宅基地與農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地關(guān)系模糊及“人-地”脫鉤無法形成政府和農(nóng)民的市民化合力等是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制約因素。提出完善土地交易市場以推動補(bǔ)償合理化、增加建設(shè)用地轉(zhuǎn)化渠道充分實現(xiàn)價值補(bǔ)償以及通過建立“人-地”掛鉤機(jī)制對農(nóng)民及政府雙邊激勵等建議，充分實現(xiàn)宅基地補(bǔ)償價格，發(fā)揮宅基地有償退出制度在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的推動作用。構(gòu)建宅基地有償退出的市場機(jī)制是發(fā)揮這一制度推進(jìn)作用的核心，也是今后值得進(jìn)行深入研究的重點。