從收縮到強化：改革開放以來城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障與政府責任探析

（廣西藝術學院 馬克思主義學院，廣西 南寧 530022）

近年來，我國人口老齡化趨勢日益明顯，養(yǎng)老保障制度體系改革進入關鍵期。養(yǎng)老保障是社會保障制度的核心內容，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度是國家養(yǎng)老保障制度體系的重要組成部分。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度變遷發(fā)展遵循著漸進式的改革路徑，即從市場經濟轉軌初期的社會化發(fā)展階段，到21世紀初期的整合發(fā)展階段，再到黨的十八大后的多層次并軌融合發(fā)展階段[1]。養(yǎng)老保障由政府統(tǒng)攬型向市場主導型再向政府主導型逐步轉變，養(yǎng)老福利供給主體呈現政府、家庭、個人、市場、社會等多元化趨勢。在這一過程中，不同福利主體之間責任界限重新劃分與責任再平衡成為改革的關鍵。如何在福利領域分擔責任，不僅是一個福利文化偏好或福利意識形態(tài)問題，也是多元供給主體之間相互建構、相互平衡的調適過程。為此，我們以改革開放這一重大的歷史進程為視角，回溯養(yǎng)老保障體系的實踐探索，審視政府責任轉變的內在邏輯，探討?zhàn)B老保障改革的對策，以推進養(yǎng)老保障事業(yè)更加公平可持續(xù)發(fā)展[2]。

一、改革開放以來城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障發(fā)展與政府責任的演進

一個國家的社會福利制度會受該國意識形態(tài)、經濟基礎、社會結構、福利文化等多元因素影響。政府責任在制度層面主要表現為國家責任，在執(zhí)行層面體現為政府責任或政府職能。在社會福利提供中，政府承擔的責任邊界和具體內容是制度安排的核心，也是社會保障制度轉型和改革的重要議題[3]。

（一）市場轉軌時期（1978—1998年）社會化養(yǎng)老保險制度的探索發(fā)展：政府責任的收縮

1978年，黨的十一屆三中全會確立了改革開放的總方針，揭開了市場經濟體制改革的序幕。改革開放初期，國家確立了“以經濟建設為中心”的工作重心，開始在社會政策領域用“效率優(yōu)先、兼顧公平”的價值標準取代“公平優(yōu)先”的政策理念。市場經濟體制的轉軌導致計劃經濟時期的福利制度逐步瓦解，國家必須對原有政策作出調適，以應對轉型后的福利轉接[4]。為了適應經濟體制改革和提高國有企業(yè)經濟效益的要求，政府堅持用市場的邏輯來改革養(yǎng)老保障制度，提出建立現代企業(yè)制度，讓企業(yè)變?yōu)樽灾鹘洜I、自負盈虧、獨立核算的市場主體。作為經濟體制改革配套服務的社會保障政策，需要探索建立與市場經濟相適應的政策體系，需要推進國有企業(yè)改革。1984年，《中共中央關于經濟體制改革的決定》出臺，邁開了以城市為重點的經濟體制改革步伐，要求國有企業(yè)自負盈虧，實行國有企業(yè)退休人員退休費用社會統(tǒng)籌試點和勞動合同制改革試點工作，打破了傳統(tǒng)的單位福利制度。1984年11月，國家明確提出由政府、集體、個人三方共同承擔原有國家包辦的社會福利事業(yè)。1986年，國務院頒布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》，明確對新職工實行勞動合同制，職工養(yǎng)老金繳費水平與工資總額掛鉤。這一制度打破了企業(yè)職工終身制，降低了企業(yè)對職工的社會福利負擔，將職工作為繳費主體之一，使個人責任得到凸顯[5]。1997年，《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》確立“?；尽痹瓌t，建立了個人賬戶與企業(yè)統(tǒng)籌相結合的統(tǒng)賬模式，將企業(yè)保障轉變?yōu)樯鐣Ｕ?，個人賬戶的制度設計淡化了政府責任，加強了個人責任。這標志著城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度正式建立。1998年后，政府逐步統(tǒng)一了社會保障管理體制，全面推行社會保障社會化，加快制度規(guī)范化建設等[6]。

在市場經濟發(fā)展初期，政府積極推動養(yǎng)老福利市場化、社會化改革，這一政策取向在當時經濟社會背景下具有經濟理性主義色彩。政府通過出臺一系列具有制度碎片化、制度斷裂特征的政策法規(guī)，確立了城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老金制度社會化改革方向，為減輕地方政府財政負擔，推動企業(yè)市場化改革提供了政策支持。從政策的實效性來看，政府責任的收縮，政府財政責任和養(yǎng)老服務事業(yè)社會化政策的共同缺失，帶來政府倡導的市場化投資主體養(yǎng)老組織未能有序承接養(yǎng)老服務的空缺，導致大量的企業(yè)下崗人員和企業(yè)退休職工的養(yǎng)老服務被強制性推向社會[7]。這一時期，隨著市場經濟發(fā)展，城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保障的發(fā)展方向轉向市場化和社會化，打破了“國家—單位”福利體系，轉向“國家—市場”保障模式。一方面，政府按照社會福利社會化的改革思路，大力推動養(yǎng)老服務的社會化發(fā)展。受效率優(yōu)先價值觀的影響，在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障方面，政府責任范圍逐步收縮，責任由政府、單位、家庭三方共擔開始向市場、社會、個人轉移。另一方面，政府有選擇性地供給養(yǎng)老服務。在經濟體制轉軌和社會福利政策斷裂階段，市場機制尚不健全、社會力量薄弱，在市場和社會供給匱乏的條件下，政府將養(yǎng)老責任逐步轉移給市場和社會，收縮自身責任，導致養(yǎng)老服務供給質量和效率降低。

（二）融合發(fā)展時期（1999—2012年）社會化養(yǎng)老保險的制度體系建構：政府責任的歸位

1999年以來，一方面，我國老齡人口規(guī)模逐年擴大，民眾的養(yǎng)老福利需求迅速上升；另一方面，國企改革進入深水區(qū)，社會發(fā)展面臨社會保障體制不健全而導致的問題。以市場化為特征的社會福利政策導致養(yǎng)老服務供給失衡，政府履行應盡的社會福利責任成為民眾強烈的利益訴求。這一時期，社會養(yǎng)老保障政策開始由市場主導模式逐步調整為政府主導、市場和社會參與模式，政府社會福利功能的擴大從國家為本轉向以民眾需求為本。在這樣的背景下，為緩解社會養(yǎng)老問題，政府主導集中出臺了一系列養(yǎng)老保障改革政策，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障進入全面建設階段。

一是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障覆蓋面逐步擴大。2000年，國務院印發(fā)《關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》，規(guī)定養(yǎng)老保險要覆蓋個體工商戶和靈活就業(yè)人員，逐步擴大覆蓋人群，采取個人賬戶和統(tǒng)籌基金分開的方式，鼓勵個人多繳多得，產生的資金缺口由中央政府補助[8]。2006年，國務院辦公廳轉發(fā)《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》，提出逐步建立“基礎＋依托＋補充”的多層次養(yǎng)老服務體系，為政府在養(yǎng)老服務中承擔的干預和主導責任回歸提供了政策依據。2007年頒布的《中華人民共和國勞動合同法》更加嚴格地規(guī)定了企業(yè)繳納社會保險費的標準。這一時期，社會福利改革更加注重公平性和普及性，注重惠及更多的目標人群；國家繼續(xù)深化城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度改革，基本建立了覆蓋全體職工的社會保險制度[9]。

二是政府積極干預養(yǎng)老保障改革。2000年，全國社會保障基金理事會成立。2005年，黨的十六屆五中全會提出要“更加注重社會公平”。2010年，《中華人民共和國社會保險法》出臺。2011年，國務院出臺《關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，啟動城鎮(zhèn)居民保險試點工作，采取個人與政府共同繳費、多繳多得的方式。

三是國家不斷加大養(yǎng)老保障財政投入。與改革開放初期相比，政府用于社會保障事業(yè)的財政支出不斷增長?；攫B(yǎng)老金支出從2005年的4040.3億元增長到2011年的12764.8億元，全國企業(yè)退休職工月均養(yǎng)老金年均增長率保持在10%以上[10]。以湖北省武漢市為例，企業(yè)退休職工月均養(yǎng)老金從1999年到2012年，連續(xù)14年持續(xù)增長[11]。

這一時期，黨中央提出科學發(fā)展觀和建設和諧社會，政府責任開始逐步歸位。政府、家庭、市場、社會等主體之間養(yǎng)老保障責任得到重新調整，養(yǎng)老保障主體從“國家—家庭”轉向“國家—家庭—市場—社會”等多元主體共擔。政府的制度設計、管理監(jiān)督職能逐漸完善，并逐步承擔更大的財政責任。同時政府幫助其他福利主體獲得社會的信任和能力的增長，支持多元力量參與養(yǎng)老服務[12]。與改革開放初期過于強調市場化相比，這一時期政府更加注重福利供給主體的多元化，主張政府主導，家庭、市場、社會等積極參與，共同應對福利供給失衡問題。

（三）創(chuàng)新發(fā)展時期（2013年至今）多層次養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌發(fā)展：政府責任的強化

黨的十八大以來，黨中央堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，重視社會保障建設和民生發(fā)展。黨的十八屆三中全會提出“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”，黨的十九大報告強調“提高保障和改善民生水平”[13]，這些都表明黨中央認識到加強養(yǎng)老保障體系建設的重要性。這一時期，國家經濟實力不斷增強，政府財政收入穩(wěn)步提升，政府開始積極引導市場機制和社會力量介入社會養(yǎng)老福利供給，加強養(yǎng)老服務基礎設施建設，不斷創(chuàng)新養(yǎng)老服務供給方式，出臺支持養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的政策等。

2013年9月，國務院出臺《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，提出加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，以滿足老年人日益增長的養(yǎng)老服務需求。2014年4月，國務院印發(fā)《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，決定在試點經驗的基礎上，將2009年正式實行的“新農?！焙?011年正式實行的“城居?！眱身椫贫群喜嵤＿@意味著農村居民和城鎮(zhèn)居民分離的兩種養(yǎng)老保險制度未來將統(tǒng)籌發(fā)展。2014年10月，國家開始對機關事業(yè)單位的養(yǎng)老制度進行改革，提出職業(yè)年金方案，規(guī)定機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險由基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金兩部分構成，實行個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結合。2015年1月，《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，明確機關事業(yè)單位由退休制向社會養(yǎng)老保險制度轉變，機關事業(yè)單位保險制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度并軌融合，以制度并軌實現制度公平，為建立全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度邁出了重要一步。為保障企業(yè)職工退休后的生活水平，2017年12月，人力資源和社會保障部正式公布《企業(yè)年金辦法》，進一步優(yōu)化了我國多層次養(yǎng)老保障制度體系，體現了制度公平性。2018年7月，《國務院關于建議企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑制度的通知》正式實施，進一步推進建立更加公平更可持續(xù)的養(yǎng)老保障制度。

這一時期，政府強化了養(yǎng)老保障的責任。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障得到了融合發(fā)展，政府將原有分割的養(yǎng)老保險制度進行了并軌整合；積極引導市場和社會力量參與城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務供給。在政府的強力推進下，目前城鎮(zhèn)正在積極建立以居家為基礎、以社區(qū)為依托、以機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的多層次養(yǎng)老服務體系。同時，政府基于公民社會福利權利發(fā)展的需要，開始關注養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)的協調發(fā)展，加大養(yǎng)老服務供給側改革，引導養(yǎng)老產業(yè)健康發(fā)展。

綜上所述，改革開放以來，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障從計劃經濟時期的“國家—單位”保障模式轉向市場經濟時期的“國家—社會”保障模式，經歷了三次重大的轉型。第一次轉型是從計劃經濟體制時期的制度再分配模式向相對剩余模式轉變，它源于經濟體制的市場化改革。這一時期國家向市場讓渡責任、引入市場機制、收縮職能；強調政府責任的有限性，強化市場與個人的責任。第二次轉型是從相對剩余模式向適度普惠型模式轉變。這一時期政府堅持社會公平公正、科學發(fā)展的原則，積極干預社會福利領域，構建多元福利責任的養(yǎng)老保障體系[14]。第三次轉型是2013年至今，這一時期政府從多層面完善養(yǎng)老保障體系，全面提升公民的養(yǎng)老福利水平，體現了政府責任的強化。在從國家統(tǒng)包統(tǒng)攬社會福利供給向國家與多元主體合作提供福利的轉型過程中，政府責任也經歷了從“收縮—強化”的變化過程。

二、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障與政府責任的演進理路

改革開放以來，以養(yǎng)老保障為主體的社會保障制度具有明顯的階段性特征：由國企改革的產物及市場經濟發(fā)展的必要條件，到緩和社會矛盾與防范社會風險的安全網，再到成為國家治理現代化的重要內容[15]。社會福利治理本質上是政府與社會關系的重新調整，我國養(yǎng)老保障制度由作為經濟體制改革的配套政策，逐步從“國家—單位”保障模式走向社會統(tǒng)籌，進而走向社會化保障[16]。政府責任定位一直是養(yǎng)老保障發(fā)展的核心問題。

（一）執(zhí)政理念決定社會養(yǎng)老保障的發(fā)展

改革開放以來，養(yǎng)老保障政策先后經歷了效率優(yōu)先的現實主義、多元組合的公正主義、公平可持續(xù)的價值目標。中央決策層價值觀對養(yǎng)老保障政策目標偏好的排列與政策目標集合選擇空間的界定具有決定性作用[17]。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障服務水平的提升和制度體系的完善不是經濟發(fā)展的自然結果，而是與政府的責任擔當緊密相連。健全社會保障，增進民生福祉是政府為民服務的本質要求[18]。

社會保障制度的本質要求政府為全體國民提供全面的、水平適當的社會福利。但是，不同時期的執(zhí)政理念決定著當時的社會福利內涵和具體實現方式。改革開放初期，“以經濟建設為中心”的價值目標在執(zhí)政理念中占據主導地位。適應市場經濟發(fā)展的需要成為社會政策改革的依據，為此，政府在效率優(yōu)先的價值理念指導下，強調國家責任有限性和個人責任擔當性，在養(yǎng)老保障中政府有計劃收縮責任。當時的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度設計偏向效率，順應了經濟體制轉型和國有企業(yè)市場化改革的需要，促進了市場經濟體制的初步形成，但在一定程度上未能顧及企業(yè)職工的養(yǎng)老保障權益。

進入21世紀初期，“科學發(fā)展觀”“公平公正”的價值目標成為黨中央執(zhí)政理念，強調在經濟發(fā)展的基礎上著力保障和改善民生，社會建設重要性凸顯。為了扭轉市場經濟轉軌初期過度強調效率優(yōu)先的價值導向，凸顯社會保障具有的通過再分配保證社會公平的本質，政府擴大保障覆蓋范圍，增加保險項目，提高保障水平；從注重效率取向轉向以促進社會公平公正為己任，政府責任逐步歸位。政府在加強頂層設計、養(yǎng)老保障制度體系建設的同時，加大對城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的財政資金投入，持續(xù)提高養(yǎng)老金標準。這一時期，養(yǎng)老保障處于“擴面”建設期。

黨的十八大提出“建立更可靠的社會保障制度體系”[19]；黨的十九大提出“完善公共服務體系，加快推進基本公共服務均等化”[20]，建立更加公平可持續(xù)的社會保障體系成為政府在民生領域改革的指引，強調社會公平正義社會價值的凸顯。這一階段，養(yǎng)老保障處于“提質”建設期，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度整合、地區(qū)協調、職業(yè)年金制度、中央調劑基金制度等協調與平衡發(fā)展體系[21]。

（二）養(yǎng)老保障制度發(fā)展要與國家經濟發(fā)展水平相適應

國家經濟發(fā)展是推動養(yǎng)老保險制度發(fā)展的重要經濟力量。國家經濟實力決定著政府財政收入水平和規(guī)模，直接影響到政府財政實力和社會保障基金籌資能力。養(yǎng)老保障制度作為一種經濟制度，其改革發(fā)展的步伐必須與國家經濟發(fā)展水平相適應。國家經濟發(fā)展具有階段性特征，同步推動著養(yǎng)老保障制度變革，經濟從欠發(fā)達到發(fā)達的過程也是養(yǎng)老保障制度逐步發(fā)育到完善的過程。

1978年后，國家經濟開始向市場經濟體制進行轉軌過渡，原有的計劃經濟體制使得國有企業(yè)的市場競爭力不足、經濟效益不高，大部分處于虧損狀態(tài)。經濟體制改革的動力要求打破傳統(tǒng)的由企業(yè)承擔職工所有福利的就業(yè)保障體制，實行社會統(tǒng)籌改革，以消減政府和企業(yè)的財政負擔，讓企業(yè)參與公平競爭的市場化改革。在國家經濟發(fā)展水平低下、政府和企業(yè)財政負擔沉重的背景下，長期龐大的養(yǎng)老福利開支會使企業(yè)的發(fā)展不堪重負，甚至陷入破產的境地，阻礙經濟社會協調發(fā)展。因此，政府出于均衡企業(yè)間養(yǎng)老經費負擔差異大的壓力，開始建立養(yǎng)老保障社會化統(tǒng)籌機制。

進入21世紀，國家經濟發(fā)展水平持續(xù)提高，政府財政實力不斷增強，用于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障發(fā)展的財政支出持續(xù)增長。這一時期，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度經歷了從低層次、低水平到制度體系完善再到全面發(fā)展的一個動態(tài)演變過程。例如，根據國家統(tǒng)計局數據顯示，2019年末全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數達43482萬人，比上年末增加1581萬人；參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數達53266萬人，增加874萬人[22]。國家經濟實力增強，政府對養(yǎng)老保障的公共投入持續(xù)增長，迅速擴大了養(yǎng)老保障制度覆蓋面，城鎮(zhèn)居民普遍受惠。

國家經濟實力不斷增強是政府責任轉變的經濟保障，為政府建立適度普惠型社會福利制度提供了物質條件。當前國家經濟由高速度增長向高質量發(fā)展轉變，政府在財政投入和制度整合方面的責任得到強化，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障同步由擴大覆蓋面向提高發(fā)展質量轉向，最終目標指向是全面建成更加公平更可持續(xù)的社會保障體系。

（三）養(yǎng)老服務供需失衡壓力推動養(yǎng)老保障制度發(fā)展

改革開放初期，政府推動企業(yè)單位就業(yè)保障制度的社會化改革，主要是服務于經濟體制轉軌需要，減輕國有企業(yè)財政負擔，提高企業(yè)效率和競爭力，讓企業(yè)參與公平的市場化競爭。從社會實踐來看，當時政府對養(yǎng)老保障制度的地位和作用認識不夠全面、深入。在向市場經濟轉型過程中，政府強調效率優(yōu)先的改革邏輯，政府福利責任的收縮導致社會福利供給失衡。根據福利多元主義理論，在其他福利主體可以有效承接國家讓渡的福利責任前提下，政府福利責任的收縮并不必然導致福利供給的失衡，也不會導致社會總福利減少。但是由于家庭養(yǎng)老功能的弱化和社區(qū)養(yǎng)老支持系統(tǒng)等非正式網絡體系的不完善，養(yǎng)老服務供給出現短缺[23]。政府責任的收縮，導致老年群體后期只能通過市場和社會途徑購買養(yǎng)老服務。

隨著國家老齡化進程加快，城鎮(zhèn)老齡人口規(guī)模不斷擴大，“未備先老”成為城鎮(zhèn)養(yǎng)老供需服務中的突出矛盾，“老年福利”成為政府重點關注的民生議題。提供養(yǎng)老福利、增進民生福祉是現代政府公共服務的重要內容。這時，需要政府以更為積極的行為來解決城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障難題。

經濟社會發(fā)展帶來的生育率下降與人民生活水平提高及醫(yī)療技術保障水平提升帶來的人均預期壽命延長，加之國家長期實行獨生子女政策，共同導致國家少子高齡化現象加劇。相關統(tǒng)計數據顯示，2015年中國60%以上家庭為核心家庭，獨生子女家庭達到1.5億個，每年遞增100多萬80歲及以上高齡老人[24]。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式正加速弱化，老齡人口規(guī)模正迅速擴大，兩種反向因素疊加使城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老服務需求急劇上升，亟待政府強化責任，發(fā)揮主導性作用來填補需求缺口。

在全國老齡人口規(guī)模擴大、養(yǎng)老服務供需矛盾加大的情形下，政府強化主導責任，堅持養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌和責任共擔改革方向。政府根據人口老齡化發(fā)展趨勢和經濟社會發(fā)展階段特征，漸進式深化養(yǎng)老保險制度改革。一是立足人民養(yǎng)老服務需求，構建敬老孝老養(yǎng)老的政策體系，調整產業(yè)政策，加大政策支持力度，整合各類要素資源，引導市場力量、社會機構參與養(yǎng)服務供給。二是深化“放管服”改革，提高政府效能，持續(xù)加大財政投入，統(tǒng)籌推進養(yǎng)老服務社會化改革，推進“互聯網＋”等新型科技養(yǎng)老平臺建設，推進養(yǎng)老產業(yè)市場健康發(fā)展[25]。2017年后，國家全面開放養(yǎng)老服務領域，支持多元力量參與共建養(yǎng)老服務市場。

社會加速轉型、老齡人口逐年增加、人口流動性增強、家庭核心化、養(yǎng)老服務資源短缺等諸多因素相互交融，導致社會福利需求快速擴大，給社會養(yǎng)老供給體系帶來較大的壓力。在這種社會背景下，提供什么樣的福利，如何提供福利，如何健全養(yǎng)老保障制度體系，迫切需要政府承擔相應的福利責任。

三、新時代城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障與政府責任的發(fā)展進路

社會保障制度作為國家治理現代化的基礎性制度安排，在抵御社會風險、保障社會秩序、促進社會和諧方面發(fā)揮著重要作用。在中國特色社會主義進入新時代和當前社會主要矛盾已經發(fā)生轉化的背景下，政府直面老年群體養(yǎng)老服務的多樣化、個性化、多層次需求，以老年群體對晚年美好生活需要為導向，推動城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務業(yè)供給側結構性改革。在新時代，政府要在發(fā)展中聚焦養(yǎng)老福利領域中不平衡不充分的新矛盾[26]，將現實問題與改革目標相統(tǒng)一，持續(xù)推進養(yǎng)老保障的改革與發(fā)展，增進老年群體的福祉，著力建成更加公平更可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系，努力開創(chuàng)養(yǎng)老服務發(fā)展的新格局。

（一）做好養(yǎng)老保障體系建設的頂層設計

制定與國家經濟發(fā)展和政治改革相適應的社會政策是政府的責任體現和功能表達。在人口老齡化加快、人口加速流動、社會結構轉型等背景下，養(yǎng)老保障領域各類制度關系尚不清晰，對養(yǎng)老保障制度發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。老有所養(yǎng)是新時代保障和改善民生的重要議題，為解決老年群體日益增長的美好晚年生活需要與國家老齡事業(yè)之間不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，政府需要對人口老齡化進行頂層設計，以因地制宜、分類指導為原則，推進養(yǎng)老服務領域結構性改革[27]。

當前養(yǎng)老保障制度存在權利與責任碎片化、權利與義務不統(tǒng)一的問題，具體表現為：一是縱向上，中央政府與地方政府權責不清，財權與事權不匹配；二是橫向上，政府部門間缺乏組織協調機制及政府與其他福利主體間權責模糊。為此，需要樹立超前性和整體性理念，解決地區(qū)間及城鄉(xiāng)間的平衡性問題[28]。對此，政府應做好相應的頂層設計。在宏觀層面，需要建立高層次的協調機構負責統(tǒng)籌設計，將養(yǎng)老保障體系建設納入國家治理體系現代化和中央全面深化改革的規(guī)劃中，實現養(yǎng)老保障體系科學定位。在中觀層面，需要解決不同養(yǎng)老保障類別的功能定位、制度安排關系問題，構建全生命周期的老齡化政策體系等。在微觀層面，需要加強全民老齡化國情教育，優(yōu)化養(yǎng)老服務體系，重構家國共治的養(yǎng)老機制，保證制度的公平性[29]。

（二）實現基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立合理調劑機制

目前我國法定養(yǎng)老保險仍舊是地區(qū)分割統(tǒng)籌，盡管養(yǎng)老保險在制度上已經實現了全覆蓋，保障水平穩(wěn)步提高，但是養(yǎng)老保險基金地區(qū)負擔不平衡、撫養(yǎng)比地區(qū)差距較大的問題依然存在。這迫切需要政府在養(yǎng)老保障實踐改革中，盡快實現養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，進一步提高統(tǒng)籌層次，建立合理調劑機制，促使公共資源有效配置。

第一，明確基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的時間表和路線圖。2010年10月，《中華人民共和國社會保險法》將基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌作為基本目標。當前養(yǎng)老保險統(tǒng)籌主要集中在省級層面，離全國統(tǒng)籌還有較大差距。養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌本質是由中央對各地集中到國家層面的養(yǎng)老資金進行統(tǒng)一調度使用，即統(tǒng)收統(tǒng)支的“大一統(tǒng)”制度。這需要政府從全局性和整體性規(guī)劃，增強制度公平性和互助共濟性；在國家層面實行基金的籌措、給付、監(jiān)督行為，逐步形成中央與地方分級負責、責任明晰的管理體制[30]。為合理均衡省際養(yǎng)老保險基金負擔，實現制度的可持續(xù)發(fā)展，2018年6月中央政府決定建立中央調劑基金制度，為實現養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌邁出了重要一步。

第二，堅持精算平衡原則，完善養(yǎng)老金調劑機制。養(yǎng)老保險作為一項民生制度安排，必須實行精算平衡機制。根據人口變化、經濟發(fā)展、財政狀況、社會文化等因素，堅持精算平衡原則，全面提高決策的科學化水平。調整中央與地方之間的籌資責任分擔比例、養(yǎng)老金替代率及繳費年限，以確保養(yǎng)老保障手段與目標的一致性[31]。國家成立養(yǎng)老保險中央調劑基金，對不同省份間養(yǎng)老保險基金進行統(tǒng)一調劑，以協調省際養(yǎng)老基金收支缺口難題。中央調劑基金制度發(fā)揮了較強的再分配作用，提高了整體抗風險能力，體現了社會保險共建共享的理念、互助共濟的特征。未來各經辦機構需要在規(guī)范養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法的基礎上，完善養(yǎng)老金調劑機制，增強基金調劑余缺能力，建立健全激勵約束機制，平衡財務收支的可持續(xù)性，確保養(yǎng)老基金的保值增值及養(yǎng)老金的準時、足額發(fā)放[32]。

（三）拓寬社保基金籌資渠道，優(yōu)化財政支出結構

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，需要充足的基金儲備和強大的支付能力做保障。政府作為養(yǎng)老保險資金來源的主要渠道，在面臨巨大的養(yǎng)老保險基金需求壓力下，必須提升政府籌資能力，加強養(yǎng)老基金的科學管理，增強投資的專業(yè)化、多元化、法制化，實現保值增值。同時，完善養(yǎng)老保障基金的籌資機制，拓寬籌資渠道。例如，擴大財政支出比重、完善國有股減持、劃轉國有資本、逐步提高國有資本收益上繳比例、擴大彩票發(fā)行渠道，多渠道多方面籌措資金，充實養(yǎng)老保障基金。公共財政作為政府管理和服務社會的物質基礎，在社會保障建設中承擔著重要職責。政府需要發(fā)揮公共財政的作用，建立相對均等化的養(yǎng)老保障財政投入機制；優(yōu)化財政支出結構，加大對養(yǎng)老保障的資金投入力度，提高養(yǎng)老保障水平[33]。通過財政支出方向和結構的調整，縮小地區(qū)間、群體間的收入分配差距，以實現和諧發(fā)展和社會公平。

（四）實施漸進式延遲退休年齡方案

延長法定退休年齡是國際通行做法，也是我國養(yǎng)老保障制度的改革方向之一。在緩解老齡人口大規(guī)模增長壓力、彌補養(yǎng)老金并軌后資金缺口、減輕政府養(yǎng)老金財政支出負擔等方面，延遲退休年齡方案可以發(fā)揮積極的作用。黨的十八屆三中全會和黨的十八屆五中全會都明確提出，我國要實施漸進式延遲退休年齡方案[34]。這是借鑒國際經驗，立足國情，結合國家經濟社會發(fā)展趨勢，推進社會保障體系更加公平更可持續(xù)的重大舉措。退休年齡規(guī)定是養(yǎng)老保險制度的重要參考指標，也是退休制度的具體內容。延遲退休年齡是社會保障制度改革的必然要求，這不僅是人口預期壽命延長和人口高齡化的現實要求，而且是緩解養(yǎng)老基金收支平衡的壓力、維持制度可持續(xù)性的客觀要求。然而，延遲退休年齡是一項事關多方利益的創(chuàng)新性、艱難性工作，需要綜合考慮我國人口結構、就業(yè)結構、勞動者主觀意愿、養(yǎng)老保障基金可持續(xù)性的要求，出臺漸進式彈性化延遲退休年齡政策。延遲退休年齡的改革涉及面廣，需要兼顧國家經濟社會發(fā)展的大局和不同群體的利益，應采取小步慢走、漸進到位的策略，而不是一步到位[35]。