新型冠狀病毒肺炎疫情下全球衛(wèi)生治理的困境及對策

孫 嬋

大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連，116026

全球衛(wèi)生治理是針對全球公共衛(wèi)生的現(xiàn)實問題，以不同治理主體的參與為脈絡(luò)，以解決全球公共衛(wèi)生危機應(yīng)對問題。美國衛(wèi)生法學(xué)者Lawrence Gostin在著作中稱，全球衛(wèi)生治理是所有保護(hù)全球人口健康的規(guī)則、規(guī)范、制度和程序的總稱[1]。公共衛(wèi)生原屬一國內(nèi)政事務(wù)，但由于傳染病的全球化威脅，公共衛(wèi)生治理開始超越國家主權(quán)范疇，成為全球議題。本文從新型冠狀病毒肺炎疫情暴露出的全球衛(wèi)生治理難題出發(fā)，透過現(xiàn)實問題，揭示其背后的制度和主體原因，再從全球?qū)用婧椭袊鴮用嫣岢鰬?yīng)對之策。文中相關(guān)事實及數(shù)據(jù)均源自世界衛(wèi)生組織官方網(wǎng)站。

1 新型冠狀病毒肺炎疫情下全球衛(wèi)生治理的困境及原因

新冠疫情來勢洶洶，短時間內(nèi)波及全球百余個國家，被世界衛(wèi)生組織宣布為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(Public Health Emergency of International Concern, PHEIC)。盡管各國政府都采取了不同程度的防控措施，但疫情仍然在數(shù)月內(nèi)蔓延至全世界各個角落。截至2020年10月1日，全球范圍內(nèi)確診病例超過760萬，死亡人數(shù)超過100萬。全世界都在為疫情的大流行付出沉重代價。正如基辛格所言，新冠病毒大流行將永遠(yuǎn)改變世界秩序。許多學(xué)者指出當(dāng)前全球公共衛(wèi)生治理依然存在諸多缺陷，例如理念陳舊、制度乏力、公共產(chǎn)品供給不足[2]、國家間缺乏協(xié)調(diào)合作機制[3]、世衛(wèi)組織存在治理危機等[4]，這些困境勢必會削弱對全球衛(wèi)生危機的應(yīng)對能力。新冠疫情的暴發(fā)是對全球衛(wèi)生治理體系的大考，將當(dāng)前全球衛(wèi)生治理體系的問題暴露無遺。

1.1 疫情下全球衛(wèi)生治理的困境

1.1.1 國際法規(guī)則效力不足?！秶H衛(wèi)生條例》是目前全世界大多數(shù)國家共同接受的防范傳染病國際傳播的唯一國際法規(guī)則，但此次疫情暴露出其在適用過程中存在不少問題，制約著全球衛(wèi)生治理體系發(fā)揮作用。在世界衛(wèi)生組織將此次疫情認(rèn)定為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”之前，絕大多數(shù)國家仍處于等待觀望狀態(tài)，并未作出嚴(yán)格的旅行或貿(mào)易限制規(guī)定。2020年1月30日世界衛(wèi)生組織宣布疫情構(gòu)成“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，就開展國際合作阻止疫情傳播發(fā)布臨時建議，并強調(diào)不建議采取任何貿(mào)易或旅行限制。2月底疫情開始在全球大規(guī)模暴發(fā)之后，世界衛(wèi)生組織更新了國際交通建議，但仍不建議對遭受疫情的國家采取旅行或貿(mào)易限制。然而，為了阻止疫情蔓延，幾乎所有國家或地區(qū)都相繼采取了加強入境檢測、簽證緊縮、入境限制、入境禁止等旅行限制措施，國際交通幾乎全部癱瘓。各國采取的旅行限制措施已經(jīng)違背了世界衛(wèi)生組織的臨時建議，違反了《國際衛(wèi)生條例》的要求，且這些國家中至少有2/3沒有按照《國際衛(wèi)生條例》的要求向世界衛(wèi)生組織通報其所采取的旅行限制措施。傳染病無國界，發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，各國為了本國安全，加強防控措施以“御敵于國門之外”是應(yīng)該的，但防控措施應(yīng)有一定的限度。比如世界衛(wèi)生組織一再強調(diào)宣布疫情為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”不是要對疫情發(fā)生國進(jìn)行封閉，主要是促使其他國家加強防控，并且不建議實行旅行限制。各國對《國際衛(wèi)生條例》的違反會損害以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序，妨礙有效全球衛(wèi)生治理的實現(xiàn)。

1.1.2 重大疫情國際合作機制不完善。當(dāng)前全球衛(wèi)生治理多行為體間的利益爭奪，尤其是主權(quán)國家利益之爭加劇了集體行動困境[5]。一方面，由于疫情的復(fù)雜性和不確定性，使得具有不同意識形態(tài)和價值觀的國家政府無法對疫情本身及防控方法達(dá)成明確一致的認(rèn)識。例如，一些國家，如中國、新加坡等從一開始就意識到疫情的嚴(yán)重性，實行嚴(yán)格隔離措施，而另一些國家，如美國、英國直至疫情完全暴發(fā)，仍不強調(diào)全民戴口罩對疫情防控的重要性，更注重個人自由。這些基本觀念的差異以及對自由和安全優(yōu)先級的判斷使得各國對疫情的應(yīng)對存在分歧，也導(dǎo)致全球疫情防控工作的進(jìn)展緩慢。隨著疫情蔓延至世界各地，各國關(guān)系也變得錯綜復(fù)雜，比如中美兩國不僅未能有效合作抗擊這一公共衛(wèi)生事件，甚至對對方的應(yīng)對防控措施加以指責(zé)和批評。

另一方面，《國際衛(wèi)生條例》試圖建立公共衛(wèi)生事件的全球監(jiān)測、通報、信息共享機制，但在新冠疫情中，該機制并沒有發(fā)揮作用。世界衛(wèi)生組織作為全球衛(wèi)生治理體系的核心主體，本應(yīng)提供更及時有效的信息，以促使國際社會協(xié)調(diào)一致應(yīng)對疫情，但結(jié)果并未如愿。與中國、韓國、新加坡的及時應(yīng)對相比，歐洲和美國反應(yīng)遲緩、應(yīng)對失策，導(dǎo)致疫情在中國等國得到基本遏制之后在歐美大規(guī)模暴發(fā)。中國為世界抗擊疫情爭取了時間，但歐美等國并未對疫情作出快速反應(yīng)和行動。目前的公共衛(wèi)生事件全球預(yù)警系統(tǒng)未能發(fā)揮有效作用，國際協(xié)調(diào)機制嚴(yán)重不足。

1.1.3 各國應(yīng)對疫情能力不足。疫情還暴露了各國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)無力應(yīng)對流行病的大暴發(fā)，全世界的衛(wèi)生系統(tǒng)都需進(jìn)一步加強。發(fā)達(dá)國家，如美國、英國都面臨嚴(yán)峻的醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施短缺、檢測能力不足、無力收治患者等問題，意大利確診患者的死亡率達(dá)10%以上，美國政府無力為醫(yī)護(hù)人員提供口罩等必備物資。醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)本就薄弱的中低收入國家，疫情可能導(dǎo)致其衛(wèi)生系統(tǒng)徹底癱瘓。此外，疫情對當(dāng)前醫(yī)學(xué)界構(gòu)成挑戰(zhàn)，疫情暴發(fā)至今尚未找到病毒的確切來源，仍未發(fā)現(xiàn)安全有效的治療方法，診斷和治療手段還有待探索。

1.2 全球衛(wèi)生治理困境之原因

當(dāng)前全球衛(wèi)生治理體系基于二戰(zhàn)后建立的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序[6]，以世界衛(wèi)生組織為核心主體，以《國際衛(wèi)生條例》為核心規(guī)范，旨在維護(hù)全球范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生安全。透過新冠疫情凸顯出的全球衛(wèi)生治理體系面臨的問題，應(yīng)當(dāng)從制度和主體層面分析造成問題的深層次原因。

1.2.1 制度層面。第一，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的警報機制不合理?！皣H關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”是《國際衛(wèi)生條例》為應(yīng)對傳染病的全球傳播設(shè)立的警報機制，根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》，世界衛(wèi)生組織對已產(chǎn)生國際傳播并對其他國家構(gòu)成公共衛(wèi)生風(fēng)險、需要國際社會協(xié)調(diào)一致應(yīng)對的疾病，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件?！秶H衛(wèi)生條例》為世界衛(wèi)生組織認(rèn)定潛在的“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”提供了法律框架，規(guī)定了4個原則性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：事件公共衛(wèi)生影響的嚴(yán)重性、事件是否不尋?；蛞馔?、是否有國際傳播的嚴(yán)重危險、是否有限制國際旅行或貿(mào)易的嚴(yán)重危險。這4個標(biāo)準(zhǔn)是開放的且沒有嚴(yán)格的限定，世界衛(wèi)生組織擁有唯一的裁量權(quán)和靈活的解釋權(quán)。截至2020年，世界衛(wèi)生組織共宣布了6次國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，包括2009年H1N1流感病毒疫情、2014年野生型脊髓灰質(zhì)炎病毒疫情、2014年西非埃博拉病毒疫情、2016年寨卡病毒病毒疫情、2018年剛果埃博拉病毒疫情，以及2020年新型冠狀病毒肺炎疫情。每次所適用的標(biāo)準(zhǔn)不一，且不排除對政治因素的考量，導(dǎo)致確定性和可預(yù)測性降低。此外，國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的認(rèn)定是不可逆轉(zhuǎn)的，只有“是”或“不是”兩個選項，這也導(dǎo)致世界衛(wèi)生組織在認(rèn)定時一貫謹(jǐn)慎，在認(rèn)定新型冠狀病毒肺炎疫情時召開了3次會議才作出決定，而彼時疫情已開始大規(guī)模暴發(fā)。

第二，國際法規(guī)范法律責(zé)任機制缺失。國際法的“軟法”性質(zhì)使其通常不具有約束力，應(yīng)對全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國際法也不例外?！秶H衛(wèi)生條例》并沒有規(guī)定法律責(zé)任機制和制裁機制，其框架下的國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件也不具備法律上的約束力，很大程度上只是一個政治信號，以呼吁更多的國際合作。一旦出現(xiàn)國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，為防止或減少疾病的國際傳播和避免對國際交通的不必要干擾，世界衛(wèi)生組織可發(fā)布臨時建議和長期建議，包括對人員的隔離、拒絕入境，對貨物的查封和銷毀等措施。但臨時建議亦不具有強制力，實踐中許多國家拒不履行《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定的義務(wù)，比如不予通報疾病的暴發(fā)、采取過分嚴(yán)厲的防控措施等。由于《國際衛(wèi)生條例》并未規(guī)定任何法律責(zé)任和制裁機制，使得各國往往愿意作出承諾而不愿意履行承諾，在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時難以達(dá)成一致的集體行動。

1.2.2 主體層面。當(dāng)前全球衛(wèi)生治理體系是以世界衛(wèi)生組織為核心、以各主權(quán)國家為基礎(chǔ)、非政府組織為補充構(gòu)成的多元化治理主體結(jié)構(gòu)。但在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，世界衛(wèi)生組織領(lǐng)導(dǎo)力不足、主權(quán)國家面臨利益矛盾，全球衛(wèi)生治理體系在主體層面面臨困境。

第一，世界衛(wèi)生組織面臨治理困境?！秶H衛(wèi)生條例》確認(rèn)了世界衛(wèi)生組織在全球疾病暴發(fā)預(yù)警和公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中的作用。但世界衛(wèi)生組織身陷多重困境：擁有立法權(quán)卻極少行使，少用國際法創(chuàng)設(shè)有約束力的義務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)能力和危機應(yīng)對能力不足[7]。在埃博拉疫情中，世界衛(wèi)生組織就因其內(nèi)部管理松散和對疫情的遲滯反應(yīng)，遭到國際社會的批評[8]。新冠疫情中，世界衛(wèi)生組織也被詬病對國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件認(rèn)定不及時，導(dǎo)致各國防范不及時，疫情才得以在全球大規(guī)模暴發(fā)。

第二，主權(quán)國家面臨利益矛盾。傳染病控制與公共衛(wèi)生治理原屬于一國國內(nèi)管轄事項，但在全球化背景下，國家的公共衛(wèi)生主權(quán)正受到侵蝕。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國際合作要求各國服從國際組織和國際條約的規(guī)定，從而可能對一國的公共衛(wèi)生主權(quán)產(chǎn)生限制。各國難免會面臨保護(hù)本國國民健康與遵守《國際衛(wèi)生條例》要求的沖突，許多國家固守傳統(tǒng)主權(quán)國家觀念，不采納世界衛(wèi)生組織建議，采取更為嚴(yán)格的防控措施以保護(hù)國民。

此外，由于各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極不平衡，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對能力也不一。中低收入國家衛(wèi)生系統(tǒng)薄弱，面臨的突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險與防控難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于高收入國家。新冠肺炎疫情在全球范圍暴發(fā)后，英、美等發(fā)達(dá)國家都面臨醫(yī)療物資不足、無法滿足民眾救治需求的問題，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和衛(wèi)生系統(tǒng)薄弱的中低收入國家在疫情面前更是不堪一擊。

2 全球衛(wèi)生治理體系的完善

新冠疫情為突發(fā)公共衛(wèi)生事件全球應(yīng)對體系的完善提供了契機，激勵著全球衛(wèi)生治理體系的變革。習(xí)近平總書記在20國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)對新冠肺炎特別峰會上強調(diào)，國際社會最需要團(tuán)結(jié)應(yīng)對，全面加強國際合作，凝聚起戰(zhàn)勝疫情強大合力，攜手贏得這場人類同重大傳染性疾病的斗爭。全球公共衛(wèi)生安全是一個融合政治、經(jīng)濟(jì)、外交、流行病學(xué)等方方面面的綜合復(fù)雜事務(wù)，僅憑醫(yī)療衛(wèi)生界的力量無法應(yīng)對[9]。此次疫情尚未結(jié)束，未來的公共衛(wèi)生危機也無法避免，國際社會應(yīng)當(dāng)做好準(zhǔn)備，構(gòu)建完善的應(yīng)對體系。

2.1 強化國際法效力

如前所述，國際法由于其軟法性質(zhì)，常被主權(quán)國家違反，在執(zhí)行中產(chǎn)生制度軟弱的問題。因此，國際法除了自身的公平與效率之外，還必須嵌入主權(quán)國家的國內(nèi)制度中，才能得到有效實施[10]。主權(quán)國家的公共衛(wèi)生法律制度常局限于傳統(tǒng)的國家主權(quán)安全理論，未考慮全球性因素的影響，與國際法相比不具有解決全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的優(yōu)勢和能力。因此，應(yīng)主張國際衛(wèi)生法與國內(nèi)衛(wèi)生法的良好配合，促進(jìn)國際制度的國內(nèi)化，以保障國際法在主權(quán)國家的有效實施。

在應(yīng)對全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，主權(quán)國家保護(hù)國民健康的本能與世界衛(wèi)生組織的要求和規(guī)則之間可能會存在不可避免的沖突。例如，新冠疫情中，各國采取的封鎖國境等旅行限制措施一方面是為了保護(hù)本國國民健康，另一方面也違背了世界衛(wèi)生組織的臨時建議與《國際衛(wèi)生條例》的規(guī)定。這種沖突在未來還可能不斷出現(xiàn)，需要運用國際法原則和規(guī)則來平衡和化解這種沖突。

各國在履行傳染病控制的國際法義務(wù)時，還面臨如何將國際法義務(wù)在國內(nèi)法中轉(zhuǎn)化和落實的問題。各國應(yīng)不斷完善本國相關(guān)的法律制度，探討《國際衛(wèi)生條例》在各國國內(nèi)的法律適用，使國內(nèi)法規(guī)定與《國際衛(wèi)生條例》中承諾的義務(wù)相符。國內(nèi)法律制度應(yīng)與《國際衛(wèi)生條例》一致的幾個關(guān)鍵問題，包括歸口單位的職責(zé)、對國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的通報程序、應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件核心能力建設(shè)等。

2.2 加強國際衛(wèi)生合作與援助

首先，應(yīng)維護(hù)世界衛(wèi)生組織的領(lǐng)導(dǎo)地位。在聯(lián)合國框架下，世界衛(wèi)生組織是應(yīng)對全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件最具領(lǐng)導(dǎo)力和權(quán)威性的國際組織。世界衛(wèi)生組織是全球衛(wèi)生治理的核心機構(gòu)，雖然其面臨許多職能問題，如極少行使立法權(quán)、很少用國際法創(chuàng)設(shè)具有約束力的義務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)能力和危機應(yīng)對能力有待提升，但其仍然是國際衛(wèi)生事務(wù)中唯一的指導(dǎo)及協(xié)調(diào)機關(guān)，負(fù)有保障全世界人口健康的職責(zé)，強調(diào)世界衛(wèi)生組織的領(lǐng)導(dǎo)地位對應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、實現(xiàn)有效的全球衛(wèi)生治理十分必要。世界衛(wèi)生組織在近年暴發(fā)的數(shù)次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國際應(yīng)對中發(fā)揮了不可替代的作用，尤其在新冠疫情暴發(fā)以來，及時向世界通報疫情進(jìn)展，并派專家組前往疫情暴發(fā)國實施援助。未來的突發(fā)公共衛(wèi)生事件不可避免，國際社會需要在世界衛(wèi)生組織的領(lǐng)導(dǎo)下更加協(xié)調(diào)一致地行動。世界衛(wèi)生組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮預(yù)警和協(xié)調(diào)作用。①與成員國歸口單位保持全方位、不間斷的有效聯(lián)系，監(jiān)測全球范圍內(nèi)公共衛(wèi)生風(fēng)險。②在認(rèn)定國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時公開透明，依據(jù)科學(xué)證據(jù)和原則作出決定，以保證確定性和可預(yù)測性。③敦促各國履行《國際衛(wèi)生條例》義務(wù)，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警和反應(yīng)體系。④發(fā)生國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，各國應(yīng)當(dāng)聽取世界衛(wèi)生組織的建議，事件發(fā)生國有義務(wù)加強防控，控制疫情傳播。其他國家可以采取科學(xué)合理的公共衛(wèi)生措施，但應(yīng)根據(jù)世界衛(wèi)生組織的要求及時通報所采取的措施，并根據(jù)要求考慮終止不合適措施的執(zhí)行。

其次，隨著公共衛(wèi)生問題的全球化，傳統(tǒng)的以主權(quán)國家政府衛(wèi)生部門和世界衛(wèi)生組織為核心的治理體系正在發(fā)展為多元化的治理體系[11]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)時，各政府國家應(yīng)當(dāng)對疫情暴發(fā)國予以援助，提高合作處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力[12]。如新冠疫情暴發(fā)期間，各國向中國援助口罩等物資，在中國初步控制住疫情后，中國亦向其他國家贈送物資、派遣醫(yī)療隊等。在意大利疫情肆虐、衛(wèi)生系統(tǒng)不堪重負(fù)時，德國收治意大利重癥患者，也是國際衛(wèi)生援助的良好范式。

再次，突發(fā)公共衛(wèi)生事件持續(xù)事件長，涉及面廣，耗費的社會資源巨大，單靠政府主體難以承受。在應(yīng)對全球公共衛(wèi)生危機時，還應(yīng)承認(rèn)非政府組織的重要性。政府在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，并不是全知全能的，在政府能力難以到達(dá)的領(lǐng)域，需要社會力量的支持。從國外的經(jīng)驗來看，活躍的社會組織往往是政府在遇到緊急問題時的堅強后盾。非政府組織在投資公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施、研發(fā)疫苗和藥物方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，非政府組織沒有政治約束，更具靈活性，且資金較為充足，能夠彌補政府和國際組織在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的治理缺口。目前已有許多非政府組織在應(yīng)對全球公共衛(wèi)生事件時發(fā)揮著重要作用，非政府組織在全球衛(wèi)生治理體系中的治理空間也可相應(yīng)增大。①公共衛(wèi)生事件信息收集和通報?！秶H衛(wèi)生條例》第9條規(guī)定世界衛(wèi)生組織可以考慮來自通報或磋商外其他來源的報告，表明非政府組織可以參與到重大疫情的全球監(jiān)測、預(yù)警系統(tǒng)，為世界衛(wèi)生組織和各國政府提供潛在的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息。②疫苗和藥物研發(fā)。如全球疫苗免疫聯(lián)盟(Gavi)在為貧困國家提供疫苗方面功不可沒。蓋茨基金會一直致力于中低收入國家的疾病防治，并在此次新冠肺炎疫情暴發(fā)之初就為國際社會捐助1億美元，用以改善檢測、隔離和治療工作，保護(hù)高危人群，并加快疫苗、藥物和診斷方法的開發(fā)。③資源籌集與協(xié)調(diào)。如中國紅十字會通過籌集、協(xié)調(diào)資源，開展救援工作。2014年西非埃博拉疫情中，非政府組織“無國界醫(yī)生”于2014年3月就赴西非進(jìn)行援助，并于3月底宣布該疫情前所未見。相比之下，世界衛(wèi)生組織則反應(yīng)遲滯，直到8月才宣布該疫情為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

2.3 提升各國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力

完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件警報機制。從以下三方面完善《國際衛(wèi)生條例》建立的國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件警報機制。①細(xì)化“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，修改現(xiàn)有的模糊規(guī)定，保證認(rèn)定結(jié)果的可預(yù)期性?！秶H衛(wèi)生條例》現(xiàn)有196個締約國，對內(nèi)容的修訂耗時費力，且難以達(dá)成一致。因國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)被規(guī)定在附件二，因此可在附件中對認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化，無需對條例的正文進(jìn)行修訂。對未知疾病的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)做到具體且數(shù)字化，譬如在已知病例達(dá)到一定數(shù)額時就應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)定。②《國際衛(wèi)生條例》對國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的認(rèn)定是“非是即否”的，一旦被認(rèn)定為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件就是不可逆轉(zhuǎn)的，這也是導(dǎo)致世界衛(wèi)生組織在認(rèn)定時猶豫的原因之一。建議按照事件嚴(yán)重程度建立分級警報機制，例如按照一般、嚴(yán)重、重大、特別重大幾個等級作出預(yù)警分級，為有效應(yīng)對和遏制全球蔓延贏得時間。③保證決定的公開透明。國際社會對突發(fā)事件委員會決定過程的透明度和結(jié)果可信度仍存在質(zhì)疑。根據(jù)以往幾次認(rèn)定國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗，突發(fā)事件委員會有可能受政治影響，而非全部根據(jù)科學(xué)證據(jù)作出決定。因此，建議總干事和突發(fā)事件委員會及時公開發(fā)布決定依據(jù)和決定進(jìn)程，增加對國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件認(rèn)定的透明度。

另一方面，應(yīng)當(dāng)加強中低收入國家的衛(wèi)生系統(tǒng)建設(shè)，幫助其達(dá)到《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定的核心能力要求。目前突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際合作的短板是中低收入國家衛(wèi)生系統(tǒng)薄弱，傳染病的暴發(fā)將會使其不堪重負(fù)。要解決這一問題，高收入國家應(yīng)當(dāng)積極履行援助義務(wù)，加大對中低收入國家監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)的財政、技術(shù)、人力支持，加固全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件防護(hù)網(wǎng)。加強對中低收入國家監(jiān)測和應(yīng)對公共衛(wèi)生事件能力建設(shè)的支持，使這些國家和地區(qū)有資源和能力面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，擁有基本的疫苗和藥品生產(chǎn)能力，能夠獲得應(yīng)對疾病國際傳播所必備的物品，有效阻止疫情全球蔓延。幫助中低收入國家建立基本的衛(wèi)生保健系統(tǒng)不僅可以在傳染病暴發(fā)時期提供基本治療，還可以幫助監(jiān)測疾病趨勢，向世界發(fā)出潛在疫情的警報。

3 全球衛(wèi)生治理的中國方案

新冠疫情為中國提供了一次向世界展現(xiàn)綜合實力和外交理念的窗口期，中國應(yīng)當(dāng)積極提供中國方案，提升中國在全球治理中的話語權(quán)，主動參與和推動全球衛(wèi)生治理體系完善進(jìn)程。

3.1 參與國際規(guī)則制定

全球公共衛(wèi)生事務(wù)應(yīng)當(dāng)由各國共同治理，國際衛(wèi)生法律規(guī)則應(yīng)當(dāng)由各國共同書寫。全球公共衛(wèi)生問題已不再是歐美國家的一言堂，新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家應(yīng)在全球衛(wèi)生治理體系中享有更大的代表性和更多的發(fā)言權(quán)，以使全球衛(wèi)生治理體系更加平衡，反映絕大多數(shù)國家的公共衛(wèi)生利益。

人類命運的一體化要求中國積極參與公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國際合作與規(guī)則制定。中國應(yīng)當(dāng)成為全球衛(wèi)生領(lǐng)域的引領(lǐng)者和規(guī)則制定者，提升中國參與全球衛(wèi)生治理的話語權(quán)。中國積極參與以聯(lián)合國為中心的全球治理，提出“一帶一路”倡議等合作方式，前所未有地在世界上發(fā)揮中國作用，為全球治理提供中國方案，但中國要避免改變或挑戰(zhàn)現(xiàn)有國際秩序，應(yīng)主張自己是現(xiàn)有國際秩序的維護(hù)者[13]。習(xí)近平在20國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人特別峰會上的重要講話中指出，在全球衛(wèi)生治理體系上，應(yīng)堅持維護(hù)世界衛(wèi)生組織的核心主體地位。我國應(yīng)遵守《國際衛(wèi)生條例》為核心的國際衛(wèi)生法規(guī)范，在政策共識上不斷融入衛(wèi)生外交理念，推進(jìn)建立全球衛(wèi)生外交理念和政策共識[14]，在未來的全球衛(wèi)生法律規(guī)則制定中積極發(fā)揮主動性，成為規(guī)則的制定者、遵守者。

3.2 介紹中國經(jīng)驗

在占世界人口1/5的中國實現(xiàn)全民健康，本身就是對全球衛(wèi)生治理的重大貢獻(xiàn)。中國人口數(shù)量眾多、密集聚居、流動量大，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致中國面臨的傳染病風(fēng)險與防控難度高于其他國家。但面對新冠疫情，中國政府始終把人民的生命安全和身體健康擺在第一位[15]，整體防疫模式呈現(xiàn)全民動員、舉國上陣、科學(xué)透明、實事求是等特點[3]。在中國基本控制住疫情后，向世界公開診療方案及藥物篩選結(jié)果，分享中國的加強隔離、開辦方艙醫(yī)院等有效防控經(jīng)驗，與國際社會分享科研成果，共同對抗疫情，是中國積極承擔(dān)大國責(zé)任的體現(xiàn)。中國根據(jù)不同國家的需求，已將中國抗疫經(jīng)驗及時分享給全球180個國家、10多個國際和地區(qū)組織，助力維護(hù)全球衛(wèi)生安全。此外，中國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的成功經(jīng)驗也是全球衛(wèi)生治理的成果，應(yīng)當(dāng)向國際社會分享。

3.3 國內(nèi)立法對標(biāo)國際法規(guī)范

中國在建立和完善公共衛(wèi)生法律制度時通過參與和接受國際法律規(guī)范，將國際法內(nèi)容引入到中國國內(nèi)立法，是與國際社會高水平合作的體現(xiàn)。2018年全國人大常委會對《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》進(jìn)行修訂時，就大量引入《國際衛(wèi)生條例》的規(guī)定，體現(xiàn)了對《國際衛(wèi)生條例》進(jìn)行的國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化。新冠疫情過后，我國應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，將之上升為法律安排，并結(jié)合《國際衛(wèi)生條例》的要求，參考國際法律標(biāo)準(zhǔn)，有針對性地對我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善，確保我國的應(yīng)對既符合國際標(biāo)準(zhǔn)，更好地履行國際義務(wù)，又能符合新時期我國公共衛(wèi)生安全需求。

就我國此次對新冠肺炎疫情的應(yīng)對看來，我國現(xiàn)行的法律和制度總體上是有效的，但也暴露出不少問題，與《國際衛(wèi)生條例》的要求仍有差距。①法律層面缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)定，且現(xiàn)有規(guī)定法律層級不高，多以法規(guī)為主。②應(yīng)對體系尚未實現(xiàn)從被動治理到預(yù)見性治理轉(zhuǎn)變。③缺乏對公共衛(wèi)生核心能力建設(shè)的規(guī)定。④尚未引入《國際衛(wèi)生條例》中的相關(guān)概念。⑤社會力量的參與程度有待加強。法律是應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有力武器。習(xí)近平總書記屢次強調(diào)法治在應(yīng)對疫情防控等重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的重要作用。對此，可從以下幾方面完善我國公共衛(wèi)生法治保障。

完善傳染病防治法律制度。目前我國已初步形成傳染病防治的法律框架，但立法層級普遍不高，僅有《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》一部法律總領(lǐng)性地提出進(jìn)一步健全我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系和傳染病防治體制建設(shè)。雖然立法層級并非法律制度是否完善的唯一考量標(biāo)準(zhǔn)，但確需一套統(tǒng)領(lǐng)性的法律體系對應(yīng)《國際衛(wèi)生條例》的要求，以確保我國的傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法律制度符合國際法的義務(wù)和慣例。

完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測和快速反應(yīng)體系，實現(xiàn)預(yù)見性應(yīng)對。我國應(yīng)當(dāng)制定更詳盡的措施保證公共衛(wèi)生事件的及時監(jiān)測和應(yīng)對。我國已初步建立起突發(fā)事件應(yīng)對中信息公開的法律制度框架，傳染病疫情信息公布制度在《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》均有明文規(guī)定。未按規(guī)定履行報告職責(zé)，隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情的，應(yīng)當(dāng)追究行政乃至刑事責(zé)任。但此次疫情表明，現(xiàn)行法律對政府部門如何及時準(zhǔn)確公布疫情信息的規(guī)定不夠具體。多少病例才算是傳染病暴發(fā)、流行；確定傳染病暴發(fā)后，必須在幾天內(nèi)公布疫情；公布疫情的頻率如何把握；在何種載體上公布等，都應(yīng)在立法中予以明確規(guī)定，防止地方政府瞞報、延報疫情。

加強公共衛(wèi)生核心能力建設(shè)?！秶H衛(wèi)生條例》規(guī)定了監(jiān)測和應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的核心能力，包括監(jiān)測、報告、核實、評估、通報、應(yīng)對可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。我國在應(yīng)對新冠疫情時，出現(xiàn)了跨部門的信息溝通和協(xié)調(diào)機制障礙，表明我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件整體應(yīng)對能力的不足。因此，要圍繞《國際衛(wèi)生條例》的核心能力建設(shè)要求，修訂《中華人民共和國衛(wèi)生檢疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》相關(guān)內(nèi)容，強化公共衛(wèi)生事件核實能力、應(yīng)急能力，明確歸口單位職責(zé)，將衛(wèi)生檢疫納入國家傳染病防控體系和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理體系。

納入《國際衛(wèi)生條例》中的相關(guān)概念。我國法律尚未引入“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”這一概念，我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的定義著重在“突然發(fā)生，造成或可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害”，此處對“突發(fā)”和“嚴(yán)重?fù)p害”的界定與《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定的“國際傳播的可能性”“采取措施的必要性”如何銜接需要更詳盡的法律規(guī)則予以明確。此外，《國際衛(wèi)生條例》提出的“嫌疑”概念針對人員和貨物，而我國法律法規(guī)中只有“染疫人”和“染疫嫌疑人”的概念，沒有包括貨物，應(yīng)當(dāng)予以增加。

合理運用糾紛解決機制。針對各國違背世界衛(wèi)生組織臨時建議的舉措，事件發(fā)生國可請求世界衛(wèi)生組織進(jìn)行斡旋，要求其提供充分的公共衛(wèi)生理由和依據(jù)，必要時可依《國際衛(wèi)生條例》第56條的規(guī)定提起仲裁。

理性回應(yīng)別國發(fā)生的國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。新冠疫情在國內(nèi)受到初步控制之后，國外出現(xiàn)了大規(guī)模傳播。對待疫情從國外的回流以及未來可能發(fā)生的傳染病，我國也應(yīng)做到理性回應(yīng)，遵守《國際衛(wèi)生條例》的規(guī)定，采取合理的衛(wèi)生措施，在滿足世界衛(wèi)生組織要求與維護(hù)本國國民健康的沖突之下找到平衡點。