中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)監(jiān)管存在的問題及其原因探析

高晨輝

中國政法大學(xué)法學(xué)院，北京，100088

《國家中醫(yī)藥管理局關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中指出，“中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)，是運(yùn)用中醫(yī)藥(民族醫(yī)藥)理念、方法和技術(shù)，開展的保養(yǎng)身心、預(yù)防疾病、改善體質(zhì)、增進(jìn)健康的活動(dòng)，包括非醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供的相關(guān)服務(wù)”，結(jié)合該定義可知中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)是指中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員通過提供中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)，用以保護(hù)社會(huì)公眾健康、弘揚(yáng)中醫(yī)文化的行業(yè)。從性質(zhì)上來說，中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)是服務(wù)行業(yè)，但是，其與普通的服務(wù)行業(yè)相比具有3個(gè)方面的差異性。服務(wù)項(xiàng)目與社會(huì)公眾的生命健康關(guān)聯(lián)度更高、風(fēng)險(xiǎn)更大；與其他服務(wù)相比，其效果如何主要依靠主觀感受，難以具體量化；社會(huì)公眾對(duì)中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)的態(tài)度更為熱情，也更為敏感。根據(jù)監(jiān)管主體的不同，一般意義上的監(jiān)管可分為政府監(jiān)管和非政府監(jiān)管，如行業(yè)協(xié)會(huì)可以出于維護(hù)行業(yè)協(xié)會(huì)成員的集體利益或行業(yè)協(xié)會(huì)本身的利益依照行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)章對(duì)其成員進(jìn)行監(jiān)管，此類監(jiān)管即屬于非政府監(jiān)管[1]。

近些年，中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)受到國家法律、政策的大力支持，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的趨勢(shì)。但是，現(xiàn)階段中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)監(jiān)管不夠完善，由此帶來消費(fèi)者合法權(quán)益頻繁被侵害、中醫(yī)聲譽(yù)受損等問題。風(fēng)險(xiǎn)的確立要求通力協(xié)作，這就需要跨過學(xué)科、市民團(tuán)體、企業(yè)、行政和政治的鴻溝[2]，中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)監(jiān)管的理想模式是行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管為基礎(chǔ)，行政監(jiān)管為補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管的作用，行政監(jiān)管在行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管無效或者不宜介入時(shí)予以發(fā)揮作用。本研究將聚焦于監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管手段等問題。

1 中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)監(jiān)管存在的問題

1.1 多元主體監(jiān)管有待完善

一是行政監(jiān)管主體存在爭議。行政監(jiān)管首先應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)管主體，行政機(jī)關(guān)方能依法監(jiān)管?！吨腥A人民共和國中醫(yī)藥法》(以下簡稱《中醫(yī)藥法》)對(duì)中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)監(jiān)管僅僅作出原則性規(guī)定，并未就行政監(jiān)管主體作出規(guī)定；此外，2018年我國進(jìn)行了新一輪的機(jī)構(gòu)改革，國家市場(chǎng)監(jiān)管總局、國家衛(wèi)生健康委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的“三定方案”均沒有明確規(guī)定中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)相關(guān)事宜。中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)在經(jīng)營過程中需要受衛(wèi)生部門、工商部門、質(zhì)量監(jiān)督部門等多個(gè)部門的共同管理，但是沒有部門對(duì)中醫(yī)養(yǎng)生保健行為進(jìn)行直接管理[3]。由于行政監(jiān)管主體不明確，當(dāng)監(jiān)管有利可圖之時(shí)，多個(gè)行政機(jī)關(guān)爭先恐后地進(jìn)行監(jiān)管，不僅會(huì)造成監(jiān)管過度，而且有違反比例原則的風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害；當(dāng)監(jiān)管需要承擔(dān)法律責(zé)任之時(shí)，行政機(jī)關(guān)之間可能會(huì)互相推諉，不僅嚴(yán)重影響監(jiān)管的權(quán)威性、公信力，而且可能導(dǎo)致監(jiān)管的缺位，存在監(jiān)管空白。

二是行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管缺乏法律依據(jù)。相較于《中華人民共和國律師法》等法律明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位、法律職責(zé)，《中醫(yī)藥法》并未對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)作出規(guī)定，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管面臨一些問題，比如缺少監(jiān)管權(quán)限、法律依據(jù)等。一方面，由于行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位不明確，行業(yè)協(xié)會(huì)也不被經(jīng)營者所重視，經(jīng)營者加入行業(yè)協(xié)會(huì)的動(dòng)力不足，行業(yè)協(xié)會(huì)的成員數(shù)量有限[4]，由于協(xié)會(huì)成員數(shù)量有限，行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管的對(duì)象有限，能夠發(fā)揮的監(jiān)管效果也十分有限；另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)自身能夠監(jiān)管的事項(xiàng)、范圍并不清楚，因而行業(yè)協(xié)會(huì)注重為協(xié)會(huì)成員提供服務(wù)，卻忽略了自律監(jiān)管，實(shí)踐中行業(yè)協(xié)會(huì)更多地是發(fā)揮政策宣傳、調(diào)解糾紛等作用，對(duì)從業(yè)人員開展培訓(xùn)、制定行業(yè)管理規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)涉及較少。

1.2 行業(yè)監(jiān)管范圍存在爭議

一是中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)項(xiàng)目存在爭議。中醫(yī)診療活動(dòng)和中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)的概念具有相似性，但是兩者的性質(zhì)大不相同，中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是預(yù)防疾病、增進(jìn)健康，中醫(yī)診療活動(dòng)強(qiáng)調(diào)的則是診斷、治療，實(shí)踐中對(duì)于一些行為的認(rèn)定則存在難度，比如艾灸、推拿用于治療疾病屬于中醫(yī)診療行為，用于養(yǎng)生保健則屬于中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)行為[5]。事實(shí)上，中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)項(xiàng)目和中醫(yī)診療活動(dòng)彼此之間存在交叉融合的地帶，何為中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由法律予以明確規(guī)定，但是，現(xiàn)階段中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)項(xiàng)目的外延并不明確。由于中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)項(xiàng)目存在爭議，導(dǎo)致監(jiān)管處于兩難境地，對(duì)于中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)開展的一些服務(wù)，依據(jù)中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)項(xiàng)目或是中醫(yī)診療活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管存在較大的爭議。

二是從業(yè)人員資質(zhì)要求存在爭議。實(shí)踐中，中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員往往僅有健康合格證，并未系統(tǒng)地學(xué)習(xí)中醫(yī)養(yǎng)生保健知識(shí)。但是，根據(jù)《中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)(試用稿)》的相關(guān)規(guī)定，從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)“具備國家有關(guān)部門頒發(fā)的相應(yīng)資質(zhì)證書”，有關(guān)部門頒發(fā)的資質(zhì)證書法律性質(zhì)屬于行政許可種類中的認(rèn)可，認(rèn)可的主要功能是提高從業(yè)水平或者技能而設(shè)立[6]。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)第14條和第15條的規(guī)定，部門規(guī)章和規(guī)范性文件無權(quán)設(shè)定行政許可，顯然《中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)(試用稿)》作為規(guī)范性文件無權(quán)設(shè)定新的行政許可，只能細(xì)化落實(shí)上位法的有關(guān)規(guī)定，但是，其上位法《中醫(yī)藥法》并未規(guī)定從業(yè)人員的資質(zhì)許可事宜，因此該規(guī)定值得商榷。此外，根據(jù)《行政許可法》第13條的規(guī)定，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，可以不設(shè)定行政許可，即使從業(yè)人員資質(zhì)要求引入行政許可是合法的，其是否合理也有待進(jìn)一步研究。

1.3 行業(yè)監(jiān)管手段有待探索

現(xiàn)階段，中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)監(jiān)管仍然沿用對(duì)普通服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管手段，并沒有依據(jù)中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)的特殊性和監(jiān)管理論的發(fā)展，引入更為有效的監(jiān)管手段。中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)的監(jiān)管手段主要是行政審批、行政檢查、行政處罰等，這些監(jiān)管手段對(duì)于行業(yè)監(jiān)管發(fā)揮了重要作用，但是，它們并非是完備的、萬能的，中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)的一些行為具有隱蔽性，傳統(tǒng)的監(jiān)管手段能夠發(fā)揮的作用有限。例如，一些中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)監(jiān)管部門登記的項(xiàng)目與具體開展的項(xiàng)目并不一致，當(dāng)危害結(jié)果尚未發(fā)生，相關(guān)部門很難對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管。此外，傳統(tǒng)監(jiān)管手段忽視行政相對(duì)人的參與，因而容易導(dǎo)致行政相對(duì)人與監(jiān)管部門隔閡的加深，從而只起到短期的監(jiān)管效果。隨著監(jiān)管實(shí)踐的發(fā)展和監(jiān)管理論研究的深入，中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)監(jiān)管手段應(yīng)當(dāng)有所創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)多元化、靈活化、柔性化的監(jiān)管，以解決現(xiàn)階段監(jiān)管手段傳統(tǒng)、單一的局面。

2 中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)監(jiān)管存在問題的原因

2.1 行業(yè)監(jiān)管理念不科學(xué)

現(xiàn)階段，中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)監(jiān)管理念并不科學(xué)，一方面，行政監(jiān)管深受部門利益至上、重處罰輕教育等傳統(tǒng)理念的影響，制約行政監(jiān)管功能的發(fā)揮；另一方面，多元監(jiān)管理念尚不成熟，重行政監(jiān)管、輕行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管的監(jiān)管理念盛行，不僅影響行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管功能的發(fā)揮，而且難以形成行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管為基礎(chǔ)、行政監(jiān)管為補(bǔ)充的監(jiān)管模式。

受部門利益至上理念的影響，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管之時(shí)往往會(huì)優(yōu)先考慮本部門的利益，監(jiān)管與否往往根據(jù)是否有利于本部門利益作出選擇。同時(shí)，部門利益至上理念不利于行政機(jī)關(guān)之間的通力合作，導(dǎo)致部門之間的配合程度較低。此外，重處罰、輕教育的監(jiān)管理念盛行，制約行政監(jiān)管深層次效果的發(fā)揮。行政監(jiān)管是為了糾正行政相對(duì)人的不當(dāng)行為，對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰能夠保障消費(fèi)者的合法權(quán)益、維護(hù)良好的行業(yè)秩序，但是，過分追求處罰的結(jié)果，忽視對(duì)經(jīng)營者的教育，實(shí)則治標(biāo)不治本。

多元監(jiān)管理念雖然有所提倡，卻并未深入人心。行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管理念長期被忽視，長期以來，對(duì)行政監(jiān)管的過分追求與行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管的重視不足形成鮮明的對(duì)比，行政監(jiān)管的過多運(yùn)用，可能會(huì)導(dǎo)致中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)自律監(jiān)管積極性降低[7]。

2.2 相關(guān)法律規(guī)范不健全

中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)監(jiān)管的法律規(guī)范較少，行業(yè)監(jiān)管的法律體系尚未形成。法律規(guī)范的不健全，導(dǎo)致中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)的行政監(jiān)管面臨困境，依法行政要求行政機(jī)關(guān)的行為需要于法有據(jù)，行政機(jī)關(guān)不能自由采取行動(dòng)，只能在法律授權(quán)的范圍內(nèi)采取行動(dòng)。法律規(guī)定每個(gè)機(jī)關(guān)的組織和權(quán)限[8]。當(dāng)前，由于中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)監(jiān)管法律規(guī)范的欠缺，行政機(jī)關(guān)即使想要對(duì)一些事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管，受制于職權(quán)法定原則的限制，能夠發(fā)揮的監(jiān)管作用也十分有限。行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管性質(zhì)上通常是民事法律行為，但我國行業(yè)協(xié)會(huì)方面法律規(guī)范不健全，行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管的法律保障不足。

中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)監(jiān)管法律規(guī)范不健全主要體現(xiàn)在3個(gè)方面。①相關(guān)法律缺乏細(xì)致性的規(guī)定?！吨嗅t(yī)藥法》對(duì)中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)監(jiān)管的規(guī)定具有原則性、指導(dǎo)性，并未就具體監(jiān)管作出規(guī)定。此外，《中醫(yī)藥法》規(guī)定“中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院中醫(yī)藥主管部門制定”，但是，相關(guān)部門至今仍未出臺(tái)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管缺乏專門性的法律依據(jù)。②相關(guān)法律規(guī)范多為規(guī)范性文件，法律位階較低。如《關(guān)于中醫(yī)推拿按摩等活動(dòng)管理中有關(guān)問題的通知》《關(guān)于打擊非法行醫(yī)專項(xiàng)行動(dòng)中有關(guān)中醫(yī)監(jiān)督問題的批復(fù)》等，規(guī)范性文件效力層級(jí)較低，能夠規(guī)定的內(nèi)容也十分有限。③相關(guān)規(guī)范性文件難以適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要。以《中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)(試用稿)》為例，一方面，文件出臺(tái)時(shí)間較早，對(duì)于當(dāng)前存在的一些問題沒有規(guī)定或者規(guī)定不足，從業(yè)人員的資質(zhì)要求、中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)的場(chǎng)所要求等規(guī)定具有滯后性；另一方面，文件規(guī)定比較粗略，多數(shù)規(guī)定較為原則，文件主要規(guī)定了5個(gè)方面的事項(xiàng)，包括服務(wù)項(xiàng)目、場(chǎng)所與環(huán)境、設(shè)備設(shè)施、人員配備、管理，卻僅有18條條文，可操作性不強(qiáng)。

2.3 行業(yè)監(jiān)管能力客觀不足

一是行政監(jiān)管不是萬能的，行政監(jiān)管存在客觀不能的情況。比如中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)項(xiàng)目的界定，由于人們的認(rèn)識(shí)不斷發(fā)展、中醫(yī)理論的復(fù)雜性等原因，導(dǎo)致對(duì)其進(jìn)行全面完善的界定并不容易。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的工作人員數(shù)量有限，直接影響行政監(jiān)管能力的發(fā)揮，尤其影響行政檢查的開展，行政檢查作為事中監(jiān)管，不僅能夠發(fā)現(xiàn)中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)已經(jīng)存在的問題，而且能夠預(yù)防一些問題的發(fā)生。同時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)獲取信息的不完善、不及時(shí)，導(dǎo)致其未能在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題并采取措施，進(jìn)而使風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化。此外，根據(jù)監(jiān)管俘獲的相關(guān)理論，行政機(jī)關(guān)的工作人員在監(jiān)管過程中可能被利益所迷惑，進(jìn)行權(quán)利尋租，一方面影響行政機(jī)關(guān)權(quán)威性、公正性的形象，另一方面制約行政監(jiān)管功能的發(fā)揮。

二是行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立性、自主性不強(qiáng)，客觀上制約著行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管的能力。由于我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的發(fā)展歷史和政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，因此比較普遍地存在獨(dú)立性不夠強(qiáng)和政社不分的問題[9]?，F(xiàn)階段，行業(yè)協(xié)會(huì)與政府關(guān)系“曖昧”，影響其獨(dú)立性、自主性。同時(shí)，一些應(yīng)該行業(yè)自治的事項(xiàng)，卻由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管范圍較小。為了進(jìn)一步消除行政機(jī)關(guān)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的不當(dāng)干預(yù)，2019年6月，國家發(fā)展改革委、民政部、中央組織部等10部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的實(shí)施意見》，宏觀層面國家為行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立自主提供了政策保障，取得了良好的成效，但是，微觀層面行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立自主還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

3 健全與完善中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管

3.1 通過立法明確行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管的法律地位

行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管是行業(yè)自治的重要內(nèi)容，行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管應(yīng)當(dāng)遵循依法自治的原則。建議通過地方性法規(guī)或者部門規(guī)章明確行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管在中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)的法律地位，一方面，契合我國的實(shí)際情況，難度較??；另一方面，有助于更好地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管的作用。具體來說，主要有2種可供選擇的方法。①通過制定、修訂地方性法規(guī)明確行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管的法律地位。隨著《中醫(yī)藥法》的實(shí)施，一些地區(qū)已經(jīng)開展相關(guān)的立法、修訂工作，因而可以在制定、修訂地方中醫(yī)藥條例的過程中明確行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管的法律地位。②通過部門規(guī)章明確行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管的法律地位。根據(jù)《中醫(yī)藥法》第44條的規(guī)定，中醫(yī)藥主管部門負(fù)責(zé)制定中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)的規(guī)范，因而中醫(yī)藥主管部門可以在規(guī)范中明確行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管的法律地位。

無論采用哪一種方法，都需要明確行業(yè)協(xié)會(huì)可以對(duì)中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)進(jìn)行自律監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)行業(yè)協(xié)會(huì)是自律性組織、非營利組織，行政機(jī)關(guān)可以依法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)作出授權(quán)或者委托。需要注意的是，行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)主要是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督關(guān)系，而非簡單的行政隸屬關(guān)系，基于這種定位，行業(yè)協(xié)會(huì)并不能簡單等同于中醫(yī)藥主管部門的下級(jí)機(jī)關(guān)，除有法律規(guī)定，否則中醫(yī)藥主管不能直接對(duì)其加以領(lǐng)導(dǎo)，只能通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方式進(jìn)行監(jiān)督。

3.2 行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)從業(yè)人員的培訓(xùn)考核

根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，從業(yè)人員的資質(zhì)要求主要有3種類型。①不作限制型。如餐飲行業(yè)的服務(wù)人員，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第45條的規(guī)定，從業(yè)人員具有健康證即可從事相關(guān)工作。②協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)型。如拍賣行業(yè)的拍賣師，根據(jù)《中華人民共和國拍賣法》第16條的規(guī)定，行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)拍賣師的資格考核。③行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)型。如會(huì)計(jì)行業(yè)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師，根據(jù)《中華人民共和國注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第12條的規(guī)定，準(zhǔn)許注冊(cè)的人取得財(cái)政部門制定的專業(yè)證書。3種類型的從業(yè)人員資質(zhì)要求主要基于本行業(yè)的實(shí)際需要而作出不同的規(guī)定，主要考慮因素包括從業(yè)人員專業(yè)知識(shí)的要求、從業(yè)人員的數(shù)量限制等。對(duì)從業(yè)人員的資質(zhì)要求完全不加限制或者嚴(yán)格限制都不適宜，相較于不作限制型與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)型，中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)從業(yè)人員的資質(zhì)要求引入?yún)f(xié)會(huì)負(fù)責(zé)型最為適宜。

具體來說，行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)從業(yè)人員的培訓(xùn)考核主要有3點(diǎn)理由。首先，法律沒有明文規(guī)定從業(yè)人員的資質(zhì)要求，相比而言，放寬要求更符合法理。鑒于中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)與公民的健康權(quán)密切相關(guān)，行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)培訓(xùn)考核能夠較好地平衡放寬資格與規(guī)范從業(yè)之間的關(guān)系。其次，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)于中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)的知識(shí)、技術(shù)了解較多，具有專業(yè)性。由其負(fù)責(zé)培訓(xùn)考核不僅有助于提高從業(yè)人員的服務(wù)水平，而且能夠減輕行政監(jiān)管的壓力與成本。最后，設(shè)定行政許可難度較大。行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的專業(yè)證書性質(zhì)上屬于行政許可，《行政許可法》對(duì)行政許可的設(shè)定規(guī)定了積極條件與消極條件，消極條件明確要求，對(duì)于行業(yè)組織能夠自律管理的事項(xiàng)，可以不設(shè)定行政許可，因而在簡政放權(quán)的大趨勢(shì)下，對(duì)從業(yè)人員資質(zhì)設(shè)定許可正當(dāng)性、合理性值得商榷。慣例的形成和運(yùn)行，有助于標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[10]?？偟膩碚f，中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)通過行業(yè)協(xié)會(huì)的培訓(xùn)考核才能開展相關(guān)服務(wù)，同時(shí)，中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聘用通過行業(yè)協(xié)會(huì)培訓(xùn)考核的從業(yè)人員。

3.3 探索建立行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)的不良執(zhí)業(yè)記錄機(jī)制

政策層面，《中醫(yī)藥健康服務(wù)發(fā)展規(guī)劃(2015-2020年)》明確提出，“建立不良執(zhí)業(yè)記錄制度,將中醫(yī)藥健康服務(wù)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員誠信經(jīng)營和執(zhí)業(yè)情況納入統(tǒng)一信用信息平臺(tái),引導(dǎo)行業(yè)自律”。實(shí)踐層面，中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)尚未開展不良執(zhí)業(yè)記錄機(jī)制。建立不良執(zhí)業(yè)記錄機(jī)制主要有兩種模式，一種是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，例如《醫(yī)療機(jī)構(gòu)校驗(yàn)管理辦法(試行)》第5條第1款規(guī)定，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)建立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的不良執(zhí)業(yè)行為記錄；另一種是行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，如溫州鞋革行業(yè)協(xié)會(huì)通過信用監(jiān)管系統(tǒng)記錄溫州鞋革行業(yè)的失信行為[11]。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的不良執(zhí)業(yè)記錄機(jī)制性質(zhì)上屬于行政行為，監(jiān)管力度較強(qiáng)；而行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)的不良執(zhí)業(yè)記錄機(jī)制性質(zhì)上通常屬于民事行為，監(jiān)管力度相對(duì)較弱。

有學(xué)者主張培育壯大行業(yè)協(xié)會(huì)是社會(huì)信用體系建設(shè)的必然趨勢(shì)[12]，本研究對(duì)此持贊同態(tài)度，行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的不良執(zhí)業(yè)記錄機(jī)制具有合理性、可行性。①國家政策文件鼓勵(lì)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在信用監(jiān)管方面的作用?！秶鴦?wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》明確提出，“支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)開展行業(yè)信用評(píng)價(jià)工作，建立健全企業(yè)信用檔案，完善行業(yè)信用體系”，同時(shí)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步指出，“鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立會(huì)員信用記錄，開展信用承諾、信用培訓(xùn)、誠信宣傳、誠信倡議等，將誠信作為行規(guī)行約重要內(nèi)容，引導(dǎo)本行業(yè)增強(qiáng)依法誠信經(jīng)營意識(shí)”。②發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)信用監(jiān)管的作用有助于提升行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管的能力。提高行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管能力的前提在于賦予行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管的權(quán)限，作為協(xié)會(huì)成員的代表，由其負(fù)責(zé)不良執(zhí)業(yè)記錄，一方面，可以緩解協(xié)會(huì)成員對(duì)不良執(zhí)業(yè)記錄機(jī)制的抵觸情緒；另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)能夠更加及時(shí)、全面地發(fā)現(xiàn)協(xié)會(huì)成員的不良執(zhí)業(yè)行為。③行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)不良執(zhí)業(yè)記錄機(jī)制已經(jīng)有所實(shí)踐，而且取得了良好的成效。守信可以產(chǎn)生“聲譽(yù)資金”，具有良好的激勵(lì)作用[13]?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)建設(shè)的意見》明確提出，“健全完善律師不良執(zhí)業(yè)信息記錄披露和查詢制度，及時(shí)發(fā)布律師失信懲戒信息”，因此，律師協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)行業(yè)的不良執(zhí)業(yè)信息記錄機(jī)制。此外，域外一些國家也有類似的實(shí)踐，如日本的會(huì)員制監(jiān)管模式是由行業(yè)協(xié)會(huì)為主建立信用信息中心[14]。當(dāng)違約信息需要被公開，企業(yè)會(huì)盡量避免違約以保護(hù)自身的聲譽(yù)[15]。

4 健全與完善中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)的行政監(jiān)管

4.1 通過立法明確中醫(yī)藥主管部門作為行政監(jiān)管的主體

近些年，各地陸續(xù)開展中醫(yī)藥領(lǐng)域地方性法規(guī)的制定、修訂工作，如四川省對(duì)《四川省中醫(yī)藥條例》進(jìn)行修訂，河北省、湖北省、江西省、陜西省、安徽省等地區(qū)先后制定中醫(yī)藥領(lǐng)域的地方性法規(guī)。各地的地方性法規(guī)對(duì)于中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)的行政監(jiān)管主體主要有2種類型的規(guī)定。①明確中醫(yī)藥主管部門作為中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)的行政監(jiān)管主體。例如《陜西省中醫(yī)藥條例》第23條明確要求“縣級(jí)以上中醫(yī)藥主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)、人員、技術(shù)、服務(wù)、產(chǎn)品等管理，提升服務(wù)質(zhì)量和水平”，強(qiáng)調(diào)中醫(yī)藥主管部門主體責(zé)任的同時(shí)強(qiáng)調(diào)其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)作。②明確市場(chǎng)監(jiān)督管理、中醫(yī)藥主管等部門共同監(jiān)管。例如《安徽省中醫(yī)藥條例》第65條明確規(guī)定，“違反規(guī)定提供中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)的，由縣級(jí)以上人民政府市場(chǎng)監(jiān)督管理、中醫(yī)藥主管等部門責(zé)令改正，依法給予處罰”，明確市場(chǎng)監(jiān)督管理部門與中醫(yī)藥主管部門等共同監(jiān)管，事實(shí)上中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)的主管部門并不明確。

本研究建議通過立法明確由中醫(yī)藥主管部門作為中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)行政監(jiān)管的主體，具體來說主要有3個(gè)方面的理由。①中醫(yī)藥主管部門具備專業(yè)性?！吨嗅t(yī)藥法》對(duì)中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)予以規(guī)范的條文位于第六章的中醫(yī)藥傳承與文化傳播，中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)對(duì)于中醫(yī)文化傳播影響重大，相比其他部門，中醫(yī)藥主管部門對(duì)于中醫(yī)藥領(lǐng)域的相關(guān)知識(shí)了解較多，具備一定的專業(yè)性。②中醫(yī)藥主管部門多次參與發(fā)布相關(guān)規(guī)范性文件。例如《中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)(試用稿)》《關(guān)于打擊非法行醫(yī)專項(xiàng)行動(dòng)中有關(guān)中醫(yī)監(jiān)督問題的批復(fù)》《國家中醫(yī)藥管理局關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》。③中醫(yī)藥主管部門的職責(zé)具有關(guān)聯(lián)性。國家中醫(yī)藥管理局的主要職責(zé)之一是擬訂各類中醫(yī)醫(yī)療、保健等機(jī)構(gòu)管理規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督執(zhí)行[16]，其職責(zé)與中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)關(guān)聯(lián)度較高。

4.2 明確行政監(jiān)管的具體范圍

一是中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)的場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)。場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)的核心在于誰負(fù)責(zé)制定以及制定什么樣的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段，中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)只是進(jìn)行工商登記，并不審查相關(guān)專業(yè)資質(zhì)，對(duì)中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)的場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)予以設(shè)定，既是基于健全行業(yè)監(jiān)管的需要，也是出于保障消費(fèi)者合法權(quán)益的考量。根據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》第12條第1款的相關(guān)規(guī)定，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定。因此，中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)的場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定并監(jiān)督實(shí)施，具體應(yīng)當(dāng)由中醫(yī)藥主管部門負(fù)責(zé)制定，并向國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門備案。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)可以代表協(xié)會(huì)成員對(duì)場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)的制定提出意見建議，一方面，體現(xiàn)了場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)制定過程的公眾參與，契合行政法的公眾參與原則；另一方面，也有助于避免場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過高，脫離行業(yè)的實(shí)際情況。

中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)的場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)定存在爭論，本研究建議中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)的場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于普通服務(wù)機(jī)構(gòu)，低于醫(yī)療機(jī)構(gòu)，介于兩者之間最為適宜，既能夠體現(xiàn)中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)的特殊性，又能夠提高中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平。事實(shí)上，這種設(shè)定理念在一些領(lǐng)域已經(jīng)有類似的實(shí)踐，根據(jù)《北京市學(xué)前教育社區(qū)辦園點(diǎn)安全管理工作基本要求(試行)》的相關(guān)規(guī)定，社區(qū)辦園點(diǎn)的人均使用面積比幼兒園的場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)略低。此外，中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)涉及場(chǎng)所環(huán)境、場(chǎng)所面積、場(chǎng)所設(shè)備等事項(xiàng)，尤其需要注意與其他法律相銜接，如《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《室內(nèi)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等法律。

二是中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)開展的服務(wù)項(xiàng)目。由于中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)項(xiàng)目的界定涉及罪與非罪的關(guān)系，對(duì)其作出界定應(yīng)當(dāng)慎重。中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)只能開展中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)項(xiàng)目，禁止開展中醫(yī)診療活動(dòng)，實(shí)踐中一些中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)開展的服務(wù)項(xiàng)目由于涉及醫(yī)療行為而構(gòu)成非法行醫(yī)等罪名。鑒于此，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，具體應(yīng)當(dāng)由中醫(yī)藥主管部門負(fù)責(zé)明確中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)項(xiàng)目并進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管，行業(yè)協(xié)會(huì)可以在服務(wù)項(xiàng)目的制定過程中積極地建言獻(xiàn)策，促進(jìn)行政決策的科學(xué)性、民主性。

本研究建議通過以下思路厘清中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)項(xiàng)目。首先，明確規(guī)定中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)可以開展的項(xiàng)目，即對(duì)于沒有爭議的項(xiàng)目予以列舉，比如中醫(yī)健康咨詢指導(dǎo)、中醫(yī)健康教育等。其次，明確規(guī)定中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)不得開展的項(xiàng)目，即明確屬于中醫(yī)診療的項(xiàng)目，比如針刺、瘢痕灸、發(fā)泡灸、牽引、扳法、中醫(yī)微創(chuàng)類技術(shù)等項(xiàng)目。最后，對(duì)于爭議較大的項(xiàng)目，可以分兩種情況處理，一是借鑒藥食同源的規(guī)定，明確這類項(xiàng)目兼具中醫(yī)養(yǎng)生保健服務(wù)項(xiàng)目與中醫(yī)診療活動(dòng)兩種性質(zhì)，如艾灸、推拿等項(xiàng)目，中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)可以開展這類項(xiàng)目；二是項(xiàng)目性質(zhì)模糊難定的，綜合考量多種因素予以認(rèn)定，如機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目宣傳、消費(fèi)者的主觀感受、服務(wù)的影響后果等因素，如果不能認(rèn)定屬于中醫(yī)診療活動(dòng)，中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)可以開展這類項(xiàng)目。

4.3 探索引入行政備案制

與行政許可不同，行政備案的概念尚無法律作出規(guī)定。根據(jù)《廣州市行政備案管理辦法》第2條的相關(guān)規(guī)定，行政備案是指，“行政機(jī)關(guān)為了加強(qiáng)行政監(jiān)督管理，依法要求公民、法人和其他組織報(bào)送其從事特定活動(dòng)的有關(guān)材料，并將報(bào)送材料存檔備查的行為”，該概念具有典型性，體現(xiàn)了其目的在于“存檔備查”，亦契合本文所討論的行政備案制。中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)引入行政備案制要防止形式上是備案、實(shí)質(zhì)上是許可的情形。目前還有一些行政備案，雖然名稱上是備案，但其性質(zhì)上是行政許可，這種事實(shí)上仍然是許可的備案，成為審批改革的“灰色地帶”[17]。這類“假備案”的存在不僅嚴(yán)重影響行政備案的發(fā)展，而且混淆了行政備案與行政許可本來的含義。

中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)引入行政備案制的目的在于備案待查，配合后續(xù)監(jiān)管。對(duì)行政備案制進(jìn)行理解應(yīng)當(dāng)注意以下3個(gè)方面。①行政備案應(yīng)當(dāng)是形式審查，而非實(shí)質(zhì)審查。行政備案應(yīng)當(dāng)是形式審查，通過行政備案獲取中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)的經(jīng)營信息即達(dá)到了初步目的，后續(xù)的事中、事后監(jiān)管能夠借助備案獲取的信息對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管。行政備案實(shí)行實(shí)質(zhì)審查，不僅可能導(dǎo)致行業(yè)門檻過高，而且有可能實(shí)質(zhì)上成為行政許可。②行政備案應(yīng)當(dāng)是任意性的，而非強(qiáng)制性的。鼓勵(lì)中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政備案，而非強(qiáng)制其必須備案，行政備案與否取決于中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)的自行選擇，行政備案與否不影響中醫(yī)養(yǎng)生保健機(jī)構(gòu)經(jīng)營活動(dòng)的開展。③行政備案應(yīng)當(dāng)是事后備案，而非事前備案。行政備案是一種程序性行為且行為的結(jié)果不會(huì)直接影響行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)[18]。行政許可的核心特征之一便是，如果事先未經(jīng)過行政機(jī)關(guān)同意就從事了特定活動(dòng)，將會(huì)受到行政機(jī)關(guān)的處罰制裁[19]。事前備案與行政備案的理念相背離，可能會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人難以開展相關(guān)活動(dòng)，明確事后備案有助于轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，從注重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向注重事中、事后監(jiān)管。

5 結(jié)論

近些年，我國政府不斷向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管契合簡政放權(quán)的理念，通過發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)自治權(quán)的作用，能夠減輕行政監(jiān)管的壓力，取得良好監(jiān)管效果的同時(shí)亦能降低監(jiān)管成本。健全和完善中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)監(jiān)管，需要行政監(jiān)管與行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管并重，堅(jiān)持行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管為基礎(chǔ)、行政監(jiān)管為補(bǔ)充，努力克服市場(chǎng)失靈和政府失靈，以充分發(fā)揮兩種監(jiān)管的功能優(yōu)勢(shì)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行業(yè)自治，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)以獨(dú)立性、自主性的身份進(jìn)行自律監(jiān)管，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)和行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合作，共同致力于中醫(yī)養(yǎng)生保健行業(yè)監(jiān)管。