山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的理念探析

史鳳林，張志遠(yuǎn)

（山西大學(xué)法學(xué)院，山西太原030006）

經(jīng)過一年多的改革實(shí)踐探索，《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》2020年9月30日頒布并于2021年1月1日起正式實(shí)施。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法作為山西轉(zhuǎn)型發(fā)展中先行先試的一項(xiàng)重要舉措，不僅走在全國地方立法的前列，也為國家層面的立法提供了制度借鑒、積累了經(jīng)驗(yàn)。從機(jī)關(guān)事務(wù)管理立法到機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法，是立法理念的一大創(chuàng)新。

一、牢固樹立服務(wù)為本的理念，建設(shè)服務(wù)型政府

從“管理”到“服務(wù)保障”既是山西機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法理念最主要的創(chuàng)新，也是《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》（以下簡稱《條例》）立法理念方面的根本特色體現(xiàn)［1］?！渡轿魇C(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》名稱中采用“保障”二字，充分彰顯了服務(wù)為本的立法理念。

為了全面貫徹服務(wù)為本的立法理念，《條例》第三條明確規(guī)定“本條例所稱機(jī)關(guān)運(yùn)行保障，是指對機(jī)關(guān)運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)、能源、資源等進(jìn)行統(tǒng)籌、配置、管理、監(jiān)督等進(jìn)行后勤服務(wù)保障活動”，也就是說“保障”包含但不限于“管理”的涵義，其范圍更加廣闊，服務(wù)意識也更加明顯?！稐l例》還在第五條特別規(guī)定“機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，確定服務(wù)內(nèi)容，優(yōu)化服務(wù)方式，提升服務(wù)滿意度”；在第三十八條規(guī)定“縣級以上機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)定期征求服務(wù)保障對象對機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作的意見建議，改進(jìn)服務(wù)保障工作”。可見機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的首要目的是維持黨政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)行，旨在更好地服務(wù)于外部行政，進(jìn)一步體現(xiàn)了全心全意為人民服務(wù)的宗旨和服務(wù)為本的立法理念。另外，《條例》特設(shè)第五章“監(jiān)督檢查”，這也是《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》中沒有的。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障主管部門的保障事項(xiàng)幾乎事事涉及國有資產(chǎn)，因此該部門工作更加需要公開透明，維護(hù)國有資源，保障人民群眾的知情權(quán)?！稐l例》第三十七條特別規(guī)定“縣級以上機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門和各級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開機(jī)關(guān)運(yùn)行保障有關(guān)事項(xiàng)，接受社會監(jiān)督?！边@既是對信息公開原則的貫徹，也是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作順利開展、提高公信力的重要舉措?！稐l例》第四十一條規(guī)定“縣級以上機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)建立投訴舉報(bào)制度，受理機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作方面的投訴、舉報(bào)，并依法調(diào)查處理。任何組織或者個人對違反本條例的行為，有權(quán)向有關(guān)部門投訴、舉報(bào)?！?/p>

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法之所以要堅(jiān)持服務(wù)為本的立法理念，首先是基于《憲法》人民主權(quán)原則的要求。依據(jù)人民主權(quán)原則，各級政府機(jī)關(guān)由人民選舉產(chǎn)生，服務(wù)人民群眾，接受人民監(jiān)督。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門同樣應(yīng)該傾聽人民意見和建議，接受人民監(jiān)督，更好地為人民服務(wù)?！稐l例》的規(guī)定既為人民提供了行使監(jiān)督權(quán)的途徑，便于社會對機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門進(jìn)行全方位的監(jiān)督，也有助于推進(jìn)服務(wù)型、廉潔型黨政機(jī)關(guān)的建設(shè)。其次是基于中國共產(chǎn)黨執(zhí)政根本宗旨的要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，必須把為民造福作為最重要的政績。我們推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，歸根到底是為了不斷滿足人民群眾對美好生活的需要（1）。山西機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法秉持服務(wù)為本的立法理念，既抓住了機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作的本質(zhì)和靈魂，也充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的為人民服務(wù)的根本宗旨。再次是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體系和保障能力現(xiàn)代化的要求。盡管之前施行的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》使得機(jī)關(guān)事務(wù)在法治化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化方面取得了長足進(jìn)步，但是遠(yuǎn)未達(dá)到機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體系和保障能力現(xiàn)代化的基本要求。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障作為服務(wù)于外部行政的內(nèi)部行政，與外部行政不同，一般不會對行政相對人產(chǎn)生直接的影響；但只有內(nèi)部保障到位，才能進(jìn)一步提高外部行政的效能，保證外部行政的暢通無礙，更好地維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益?？傊轿鳈C(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法只有秉持服務(wù)為本的立法理念，才能真正實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體系和保障能力現(xiàn)代化。

二、堅(jiān)持提升效能的理念，建設(shè)高效政府

堅(jiān)持提升效能既是機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法目的之一，也是《條例》的基本理念和原則。為了全面貫徹提升效能的理念，首先，《條例》在第四條規(guī)定了提升效能的原則。一方面指明了該原則以提升效能、統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化配置、均衡保障為立法推進(jìn)目標(biāo)；另一方面提出以集中統(tǒng)一管理為保障服務(wù)機(jī)制和工作抓手，實(shí)現(xiàn)保障效能的提升，具體通過資產(chǎn)集中管理、事權(quán)財(cái)權(quán)匹配、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一、資源集約共享達(dá)致理想目標(biāo)。其次，《條例》明確規(guī)定了保障職責(zé)、保障制度、保障事項(xiàng)、保障計(jì)劃，彌補(bǔ)《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定的模糊和不足。最后，《條例》第四、十一、十三、十四條、十五、十六條，分別是對集中統(tǒng)一、服務(wù)社會化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化的規(guī)定，這些條款作為保障的原則和方式手段，目標(biāo)都是提升保障水平，提高保障效率。

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法之所以堅(jiān)持提升保障效能的立法理念，首先是基于行政行為基本價(jià)值取向要求。執(zhí)法行為與司法行為的主要區(qū)別之一就是兩者的基本價(jià)值取向不同。執(zhí)法行為的首要體現(xiàn)是效率價(jià)值，基本價(jià)值取向是效率優(yōu)先；而司法行為的首要體現(xiàn)是公正價(jià)值，基本價(jià)值取向是公正優(yōu)位。因此，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障作為內(nèi)部行政，其宗旨是保障外部行政的有效行使，故其重在提高行政效率和效能。之前施行的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》作為機(jī)關(guān)事務(wù)管理的“總章程”雖發(fā)揮了總領(lǐng)全局的作用，但隨著時代的變化和發(fā)展，有些規(guī)定已經(jīng)滯后，有的規(guī)定出現(xiàn)重疊和矛盾（2），導(dǎo)致機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門在行使職權(quán)時不可避免地發(fā)生矛盾、扯皮，進(jìn)而降低了保障效率，降低了外部行政效能，不利于相對人的權(quán)利保障。有鑒于此，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法就是要實(shí)現(xiàn)從模棱兩可到明確具體、從低效到高效的轉(zhuǎn)變，做到政出一門，權(quán)責(zé)清晰，加快提高機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的精細(xì)化和科學(xué)化水平。其次是基于我國《憲法》精簡節(jié)約原則要求。我國現(xiàn)行憲法規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。”憲法作為國家的根本大法，上述規(guī)定既是國家各類機(jī)關(guān)必須履行的義務(wù)，也為立法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)憲法原則指明方向并推動貫徹落實(shí)提供體制保障。因此，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障秉持提升效能的理念本質(zhì)上是對憲法原則的合憲性落實(shí)［2］。最后是基于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著為國家各級機(jī)關(guān)履行國家機(jī)關(guān)職能的主要保障功能。目前機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作仍存在保障觀念方面重視管理、輕視服務(wù)，保障規(guī)范體系方面位階低、不協(xié)調(diào)，保障能力方面嚴(yán)重不足、保障錯位和不到位，保障效果方面保障不均衡、保障標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、保障專業(yè)化、信息化程度低等突出問題。因此，只有秉持提升保障效能的理念才能真正實(shí)現(xiàn)推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障體系和保障能力現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)。

三、堅(jiān)持綠色節(jié)約的理念，打造節(jié)約型機(jī)關(guān)

綠色節(jié)約既是山西機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的基本原則，也是《條例》立法的基本理念。首先，在《條例》第八條明確規(guī)定，機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法以推進(jìn)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的目標(biāo)；同時指出機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行保障制度和保障標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、服務(wù)、能源、資源的使用和利用。其次，除了原則性規(guī)定，《條例》的具體內(nèi)容也貫徹了節(jié)約集約的理念。第十九條和二十三條規(guī)定“閑置資產(chǎn)處置利用制度”。一方面規(guī)定了閑置辦公用房、閑置辦公用品的處置利用制度，允許機(jī)關(guān)運(yùn)行保障部門以提高資產(chǎn)使用效益和有利于充分保障服務(wù)為目的，根據(jù)資產(chǎn)使用的實(shí)際需求和資產(chǎn)使用狀況合理確定資產(chǎn)使用去向、使用方法，強(qiáng)化調(diào)劑共享、修復(fù)性節(jié)約利用、公開招租間接利用。另一方面嚴(yán)格規(guī)定資產(chǎn)使用或利用收益的管理、處置方式和方法，通過建立各級政府公務(wù)倉充分實(shí)現(xiàn)資源共享、均衡保障。這是對《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》的一項(xiàng)突破，也是對試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的鞏固（3）。近年來山西省有的市縣已根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況建立公務(wù)倉，長治市襄垣縣的公務(wù)倉制度已十分完善。實(shí)踐證明，這一創(chuàng)新制度對資源的節(jié)約使用具有十分重要的意義，將其寫入《條例》是厲行節(jié)約理念的深刻體現(xiàn)。最后，《條例》第二十八條還規(guī)定了對節(jié)約能源資源的管理監(jiān)督，并建立全員節(jié)能獎勵制度，促進(jìn)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)。由此可見，山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法將綠色節(jié)約的理念貫徹全文，為在2022年達(dá)到國家要求的綠色創(chuàng)建目標(biāo)提供了制度保障。

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法之所以堅(jiān)持綠色節(jié)約的立法理念，首先是新時代新的發(fā)展理念要求。為深入貫徹落實(shí)習(xí)總書記生態(tài)文明思想和黨的十九大精神，在全社會開展綠色生活創(chuàng)建行動，2019年10月國家發(fā)展改革委印發(fā)《綠色生活創(chuàng)建行動總體方案》（4），通過七個重點(diǎn)領(lǐng)域的系統(tǒng)推進(jìn)，旨在到2022年生態(tài)文明理念深入人心，綠色生活方式得到普遍推廣，形成崇尚綠色生活的社會氛圍。該方案創(chuàng)建內(nèi)容的第一項(xiàng)就是節(jié)約型機(jī)關(guān)創(chuàng)建行動，明確提出了健全節(jié)約能源資源管理制度、加大政府綠色采購力度、率先實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類等創(chuàng)建目標(biāo)，要求到2022年力爭70%左右的縣級及以上黨政機(jī)關(guān)達(dá)到創(chuàng)建要求。該方案強(qiáng)調(diào)此項(xiàng)創(chuàng)建行動由國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局牽頭負(fù)責(zé)。此后國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、國家發(fā)展改革委員會、財(cái)政部研究制定了《節(jié)約型機(jī)關(guān)創(chuàng)建行動方案》，并制定了一整套的評價(jià)指標(biāo)。其次是基于中國共產(chǎn)黨優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)要求。“厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)”歷來是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作作風(fēng)。無論在革命戰(zhàn)爭年代，還是在社會主義建設(shè)年代，這一優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)都發(fā)揮了凝聚共識、團(tuán)結(jié)群眾、引領(lǐng)示范的重要作用，也是貫穿各級機(jī)關(guān)服務(wù)保障工作的紅色基因。機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法遵循節(jié)約理念，不僅有助于機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法治化，也必將推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署的縱深發(fā)展。

四、堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展的理念，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

創(chuàng)新發(fā)展既是山西機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作的目標(biāo)，也是《條例》立法的基本理念。山西是國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合改革試驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)，不僅在推動資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展方面積極擔(dān)當(dāng)有所作為，而且在機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法方面也應(yīng)走在全國前列。正是秉持改革創(chuàng)新發(fā)展理念，山西機(jī)關(guān)事務(wù)管理系統(tǒng)積極主動承擔(dān)起全國機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的專項(xiàng)改革試點(diǎn)工作，并在踐行科學(xué)立法、民主立法、依法立法原則的改革實(shí)踐中完成了《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》的地方立法［3］?！稐l例》既考慮了自身的可操作性，又結(jié)合山西省可持續(xù)發(fā)展要求，相較《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》在原則和具體規(guī)定上實(shí)現(xiàn)了立法創(chuàng)新。首先，《條例》在立法事項(xiàng)與名稱、立法理念、立法體例、立法模式方面進(jìn)行創(chuàng)新。這不僅開創(chuàng)了國內(nèi)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法的先河，同時也為國家和地方相關(guān)立法提供了可借鑒和推廣的模式。其次，《條例》在立法制度、立法機(jī)制、立法方法與過程方面形成了地方立法的特色，實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新立法的目標(biāo)。

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法之所以堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展的立法理念，首先是地方立法的根本要求。眾所周知，通過創(chuàng)新立法推動改革發(fā)展既是地方立法的宗旨，也是地方立法的生命力所在，同時也是地方立法的根本理念。地方立法就是要在保證其與憲法、法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定不相抵觸的前提下，著重突出地方立法的特色和個性，解決本地方表現(xiàn)突出但上位法沒有或不適宜解決的相關(guān)問題，將制定地方規(guī)范性文件與解決當(dāng)?shù)貙?shí)際問題有機(jī)結(jié)合在一起?！稐l例》以改革發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動為基本立法理念，通過特色化的地方立法將新時代山西人特有的改革創(chuàng)新精神融入其中。其次是山西轉(zhuǎn)型綜合改革示范區(qū)建設(shè)的使命要求。習(xí)總書記視察山西指出，山西轉(zhuǎn)型發(fā)展既要有緊迫感，更要有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略謀劃，早日蹚出一條轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路子?！稐l例》以創(chuàng)新發(fā)展為基本立法理念，引導(dǎo)、推進(jìn)、提升、彰顯了山西機(jī)關(guān)運(yùn)行保障的實(shí)踐品格，驗(yàn)證了以改革凝聚共識、以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、以轉(zhuǎn)型鑄就山西的地方法治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)輝煌的真諦。

《山西省機(jī)關(guān)運(yùn)行保障條例》立法不僅形成“服務(wù)為本、提升效能、綠色節(jié)約、創(chuàng)新發(fā)展”四方面的立法理念，也探索形成人大主導(dǎo)、機(jī)關(guān)運(yùn)行部門、司法廳與第三方專家團(tuán)隊(duì)協(xié)作的立法模式，必將為全面推動山西機(jī)關(guān)運(yùn)行保障工作上臺階、提水平、保運(yùn)行、出效益提供基本法治保障。

注釋

（1）《習(xí)近平：堅(jiān)持人民至上，不斷造福人民，把以人民為中心的發(fā)展思想落實(shí)到各項(xiàng)決策部署和實(shí)際工作之中》，習(xí)近平參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時的講話（2020.5.22）。

（2）《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》第二十三條明確“政府各部門不得出租、出借辦公用房或者改變辦公用房使用功能；未經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，不得租用辦公用房。”

（3）目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為：由于國家在機(jī)關(guān)運(yùn)行保障綜合性方面立法缺失，目前機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例及其相關(guān)地方立法存在明顯缺陷：一方面缺乏系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，不可避免存在立法的空白地帶。另一方面現(xiàn)行立法較為分散，不同立法之間不成體系甚至相互沖突。詳見湛中樂、李爍：“機(jī)關(guān)運(yùn)行保障立法：性質(zhì)、思路與原則”，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020年第3期，第143-144頁；馬懷德：“加快制定機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法”，載《中國行政管理》2020年第12期第14頁。

（4）中央全面深化改革委員會第十次會議審議通過的《綠色生活創(chuàng)建行動總體方案》（發(fā)改環(huán)資〔2019〕1696號）。