地方政府債券銀行：理論邏輯、實(shí)踐基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)路徑

劉 銳 龍小燕

一、引言

地方政府債務(wù)管理是地方財(cái)政工作中的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵內(nèi)容。近年來，我國(guó)地方政府債券發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)大，截至2020年12月末，地方政府債券占債券市場(chǎng)規(guī)模的22.83%，其存量規(guī)模約為國(guó)債的1.37倍，已成為債券市場(chǎng)占比最大的單一品種(劉銳和張明，2019[1])。其中，地方政府專項(xiàng)債券占地方政府債券總額度的50.43%，地方政府專項(xiàng)債務(wù)占地方政府總債務(wù)額度的50.40%。專項(xiàng)債券已經(jīng)成為地方政府債券收入的最主要組成部分。

2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)對(duì)我國(guó)社會(huì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大影響，在積極財(cái)政政策的推動(dòng)下，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模大幅增加，發(fā)行速度明顯加快，對(duì)維護(hù)“六穩(wěn)六?！薄U(kuò)大經(jīng)濟(jì)內(nèi)需、紓困中小企業(yè)發(fā)揮了重要作用(1)http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/xinhuanet/202008/t20200807_3563553.htm。。2020年以來(截至2020年12月末)，地方政府債券發(fā)行規(guī)模為64 438億元，同比增長(zhǎng)47.71%，其中專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模同比增長(zhǎng)59.98%。但是，在地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模快速擴(kuò)張的同時(shí)，地方政府專項(xiàng)債務(wù)融資模式僵化、項(xiàng)目收益與專項(xiàng)債券現(xiàn)金流不匹配、專項(xiàng)債券過度包裝、全生命周期管理制度未能實(shí)施等問題開始顯現(xiàn)，甚至有可能進(jìn)一步放大專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)(許利毅，2020[2])。因此，如何改進(jìn)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行和管理制度，硬化地方政府專項(xiàng)債務(wù)約束，發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債務(wù)融資功能，落實(shí)好中央與地方財(cái)政政策，是當(dāng)前重要而迫切的任務(wù)。

本文基于對(duì)地方政府專項(xiàng)債券管理制度現(xiàn)狀的深入分析，從防范風(fēng)險(xiǎn)和硬化債務(wù)約束的角度著手，提出設(shè)立地方政府債券銀行和加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券管理等相關(guān)建議。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)關(guān)于地方政策性融資機(jī)構(gòu)

在新《預(yù)算法》實(shí)施之前，以地方政府投融資平臺(tái)為代表的地方政策性金融作為國(guó)家金融體系的重要組成部分，承載了地方財(cái)政投資的重要功能，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展(賈康和孟艷，2013[3]；賈康和孟艷，2009[4]；溫來成和蘇超，2013[5]；Weston，1955[6]；Zhang等，2020[7])。政策性金融具有公共屬性和財(cái)政屬性，服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略需求和公共政策的執(zhí)行，因此也具有政府信用特征(白欽先和張坤，2014[8]；白欽先和張坤，2015[9])。由于以市政建設(shè)為主的地方財(cái)政投融資體量巨大，而民間資本很少參與公共品投資，因此需要政策性金融進(jìn)一步創(chuàng)新支持(胡濱和星焱，2015[10])。白欽先和張坤(2019)[11]認(rèn)為，立足中國(guó)國(guó)情，應(yīng)該大力發(fā)展政策性金融，完善政策性金融體系，發(fā)展政策性金融機(jī)構(gòu)。從政策性金融的公共屬性和財(cái)政屬性來看，政策性金融恰好符合地方政府債務(wù)融資的需求(李揚(yáng)，2019[12])。

從地方政府債務(wù)管理角度來看，嚴(yán)格地方政府債務(wù)管理、防范地方政府債務(wù)所引致的金融風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要，這是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重要前提(李揚(yáng)，2019[12])。隨著2014年《預(yù)算法》的修訂，地方政府投融資平臺(tái)逐漸退出政府政策性融資范疇。地方政府債務(wù)融資只能由地方政府財(cái)政相關(guān)部門通過發(fā)行地方政府債券形式募集資金，地方政府債務(wù)管理亦由地方政府財(cái)政部門統(tǒng)一管理。從地方政府債券財(cái)政投融資屬性來看，地方政府政策性金融管理也僅限于發(fā)行地方政府債券。而從地方政府債務(wù)實(shí)際的投融資需求來看，除了地方政府債券融資以外，更為靈活的以信貸為代表的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策性融資也是非常必要的(李揚(yáng)，2019[12])。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府債務(wù)融資既存在地方政府自行發(fā)行債券的方式，也存在通過以地方政策性銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)代為融資的方式(Freire和Petersen,2004[13]；Freire，2013[14]；孫玲玲，2006[15]；李揚(yáng)，2019[12])。而從地方政府債務(wù)融資成本來看，地方政策性機(jī)構(gòu)(債券銀行)具有一定的成本優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，地方政策性金融機(jī)構(gòu)也能夠克服項(xiàng)目管理與資金管理的不足，彌補(bǔ)債券融資的缺點(diǎn)(王立軍和施清宏，2001[16])。在地方政策性金融機(jī)構(gòu)中，債券銀行是非常重要的形式(孫玲玲，2006[15])。而從地方政府債務(wù)管理的緊迫性來看，設(shè)立專門性的政策銀行非常重要(巴曙松等，2014[17])。同時(shí)，基于對(duì)地方政府債務(wù)融資的市場(chǎng)化約束，地方政府政策性銀行等機(jī)構(gòu)則為地方政府債務(wù)管理提供相對(duì)合理的解決方案(李揚(yáng)，2019[12])。相對(duì)于政策性金融機(jī)構(gòu)，我國(guó)政策性銀行的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較足，接受度較廣(白欽先和張坤，2019[11])，因此建立地方政府政策性銀行特別是債券銀行是完善地方政府債務(wù)治理、規(guī)范地方政府債券市場(chǎng)運(yùn)行的必要舉措和重要?jiǎng)?chuàng)新。

(二)關(guān)于地方政府債券銀行

以地方政府市政債券銀行為代表的地方政策性銀行作為政策性金融機(jī)構(gòu)中最為重要的組織之一，發(fā)揮了地方政府債務(wù)融資和管理的重要功能(孫玲玲，2006[15]；鄒曉梅，2018[18])。當(dāng)前，我國(guó)地方政府債務(wù)管理模式僵化，不僅地方政府債券發(fā)行利率偏低，而且專項(xiàng)債券難以實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理(劉銳和張明，2019[1])。鑒于政府債務(wù)融資的沖動(dòng)，地方政府債務(wù)性約束不強(qiáng)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理缺位，銀行機(jī)構(gòu)可以利用其信用管理方面的優(yōu)勢(shì)，運(yùn)營(yíng)好項(xiàng)目，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)(李揚(yáng)，2019[12])。從這個(gè)意義來說，以地方政府債券銀行為主的地方政策性銀行恰好能夠彌補(bǔ)政府在債務(wù)項(xiàng)目管理上的不足，以較為市場(chǎng)化的手段實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)管理。

相對(duì)于地方政府一般債務(wù)由一般公共預(yù)算償還的特征，地方政府專項(xiàng)債券依賴于政府性基金預(yù)算收入、專項(xiàng)收入等具體專門的項(xiàng)目收入來償還，這決定了一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)在管理上有著較大的差異(王澤彩和徐軍偉，2020[19])。專項(xiàng)債務(wù)主要通過項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的收入、現(xiàn)金流等實(shí)現(xiàn)債務(wù)約束和管理(喬寶云和吳卓瑾，2019[20])?；谌芷诠芾淼奶卣?，地方政府債券銀行更加適合通過發(fā)行專項(xiàng)債券，管理地方政府專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)。從改善地方政府債券發(fā)行機(jī)制來說，由于地方政府債券在發(fā)行時(shí)存在行政干預(yù)會(huì)導(dǎo)致發(fā)行利率過低(劉銳和攸頻，2020[21])，而政策性銀行機(jī)構(gòu)更加貼近市場(chǎng)，從根本上有利于地方政府債券市場(chǎng)化發(fā)行。從政府資金短期限資金匹配來看，政策性銀行更能夠通過靈活的信貸(如期限更加靈活、可提前償還等)支持項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。最為重要的是，我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度將一般債務(wù)列入赤字管理，專項(xiàng)債務(wù)不列入地方赤字，一般債務(wù)更加真實(shí)反映了地方政府的信用償還能力和信用約束(刁偉濤等，2019[22])。而專項(xiàng)債務(wù)與底層項(xiàng)目資產(chǎn)高度相關(guān)，在專項(xiàng)債券快速大規(guī)模擴(kuò)張、風(fēng)險(xiǎn)日趨凸顯之際，將專項(xiàng)債務(wù)發(fā)行與管理交由專業(yè)金融機(jī)構(gòu)操作，并快速切割地方政府信用、回歸項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)本身，專項(xiàng)債券銀行是更為合適的選擇。

不同國(guó)家的地方政策性金融機(jī)構(gòu)有所差異，比較典型的是美國(guó)、加拿大的市政債券銀行(孫玲玲，2006[15]；鄒曉梅，2018[18])，日本的地方公共團(tuán)體金融機(jī)構(gòu)(李揚(yáng)，2019[12])。其中市政債券銀行主要通過發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)蛘哔Y產(chǎn)證券化產(chǎn)品融資，從而解決小規(guī)模、低等級(jí)地方政府債務(wù)的融資需求。與市政債券銀行相類似，日本的地方公共團(tuán)體金融機(jī)構(gòu)由地方政府共同出資設(shè)立，通過發(fā)行金融債融資為地方政府提供貸款，通過公開透明的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)為本地居民提供公共產(chǎn)品服務(wù)?？傮w來看，市政債券銀行和地方公共團(tuán)體金融機(jī)構(gòu)在為市政項(xiàng)目提供有效融資的同時(shí)，也推動(dòng)了地方政府債務(wù)管理的市場(chǎng)化。在市場(chǎng)化信用體制的約束下，通過資金池的處置和投資者信用風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)的硬約束，也在一定程度上降低了地方政府債務(wù)管理上的風(fēng)險(xiǎn)(李揚(yáng)，2019[12]；劉磊，2019[23])。

三、地方政府債券銀行設(shè)立的理論邏輯

地方政府債券銀行(以下簡(jiǎn)稱債券銀行)是地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行和專項(xiàng)債務(wù)管理的重要金融機(jī)構(gòu)，也是地方政府政策性金融的重要組成部分，例如美國(guó)的市政債券銀行(Municipal Bond Banks)、日本的地方公共團(tuán)體金融機(jī)構(gòu)(JFM)、加拿大的市政金融公司等。與地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)相比，地方政府金融性機(jī)構(gòu)特別是債券銀行具有顯著的優(yōu)勢(shì)：首先，和地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)相比，債券銀行專業(yè)性更強(qiáng)，更能夠發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)控制、資金管理、信息披露、項(xiàng)目審計(jì)與跟蹤等優(yōu)勢(shì)，更容易實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的全生命周期管理；其次，相對(duì)于地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，債券銀行市場(chǎng)化屬性更強(qiáng)，更易于受到上級(jí)政府的監(jiān)管以及市場(chǎng)的監(jiān)督，更能體現(xiàn)發(fā)揮市場(chǎng)約束能力，是地方政府債務(wù)融資的重要而且不可或缺的渠道；再次，從中國(guó)的獨(dú)特債務(wù)治理邏輯來看，地方政府債券銀行能夠?qū)⒌胤秸畟鶆?wù)信用和城投等機(jī)構(gòu)信用切割，建立地方政府債務(wù)防火墻，將“地方政府債務(wù)關(guān)進(jìn)制度籠子里”(李揚(yáng)，2019[12])。

(一)基于地方政府債務(wù)融資的理論邏輯

從道路、園區(qū)、供水、污水處理等市政性公共產(chǎn)品資金供給來看，地方政府需要通過以債券為主的形式進(jìn)行債務(wù)融資，以滿足本區(qū)域居民需求。專項(xiàng)債務(wù)作為地方政府為本地居民提供市政公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)所形成的借貸，其債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、償還安排與項(xiàng)目所需資金的結(jié)構(gòu)安排高度一致。

1.從項(xiàng)目融資模式來看，地方政府債務(wù)融資可分為地方政府自行發(fā)行債券融資和通過其他機(jī)構(gòu)發(fā)行債券專項(xiàng)融資。其中,一般債務(wù)主要為地方政府自行發(fā)行債券融資。專項(xiàng)債務(wù)由于項(xiàng)目本身會(huì)存在一定的現(xiàn)金流及收益，在一定的稅收補(bǔ)貼或優(yōu)惠下，金融機(jī)構(gòu)或私人資本亦愿意參與，項(xiàng)目主體或債券銀行可通過資本市場(chǎng)發(fā)行債券融資。

2.從提高效率和資源配置的角度來看，無論是債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、資金進(jìn)度安排，債券銀行給項(xiàng)目貸款更加便捷。當(dāng)然，無論是地方政府自行發(fā)行債券，還是債券銀行或者項(xiàng)目主體發(fā)行債券，都必須建立強(qiáng)大的地方政府債券市場(chǎng)并通過公開、透明、市場(chǎng)化的方式進(jìn)行債券融資(劉琍琍，2010[24])。

債券銀行作為地方政府債務(wù)融資的重要融資機(jī)構(gòu)，無論是從資源配置角度還是從項(xiàng)目融資角度來看，其效率和市場(chǎng)化約束要高于地方政府。從專項(xiàng)債務(wù)的融資需求來看，債券銀行能夠提供期限和額度更為靈活的融資安排，如提供一年以下的債務(wù)融資，以滿足不同債務(wù)結(jié)構(gòu)的需求。

(二)基于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的理論邏輯

從地方政府債務(wù)舉債行為來看，以市政為主的項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過程中，更強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目收益或者效率(吉富星，2020[25])。但在項(xiàng)目債務(wù)融資時(shí)，由于地方政府存在一定的委托-代理問題，導(dǎo)致省級(jí)以下地方政府缺乏控制債務(wù)規(guī)模和合理使用資金的激勵(lì)(劉樂崢和蔣曉婉，2019[26])。因此，地方政府發(fā)行項(xiàng)目債，無論是打包發(fā)行或者單一發(fā)行，都很難對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全生命周期管理。

相對(duì)于地方政府直接投放項(xiàng)目資金，銀行在信貸項(xiàng)目管理上具有天然優(yōu)勢(shì)(王國(guó)剛，2019[27])，能夠更好地解決委托代理關(guān)系，債券銀行的主要功能優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.債券銀行具有一定的信息收集優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)?xiàng)目經(jīng)營(yíng)情況、現(xiàn)金流、盈利等情況進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤和檢測(cè)，從而減弱信息不對(duì)稱所帶來的負(fù)面效應(yīng)。

2.債券銀行在項(xiàng)目盈利預(yù)測(cè)、分析、研究方面更能夠發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有較為成熟的評(píng)估方法和體系，更好地判斷其市場(chǎng)前景，從而做出相對(duì)準(zhǔn)確的決策?？傮w來看，在項(xiàng)目管理上，債券銀行具有明顯的優(yōu)勢(shì)。

(三)基于金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理的理論邏輯

債券作為地方政府及其機(jī)構(gòu)債務(wù)融資的主要方式，債券定價(jià)反映其信用風(fēng)險(xiǎn)水平(劉銳和攸頻，2020[21])。對(duì)于專項(xiàng)債務(wù)，雖然由省級(jí)地方政府發(fā)行債券可以降低其債務(wù)融資成本，但發(fā)行成本與風(fēng)險(xiǎn)的錯(cuò)配也會(huì)影響地方政府債券二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性(劉樂崢和蔣曉婉，2019[26])。更為關(guān)鍵的是由省級(jí)地方政府發(fā)行債券壓低了其項(xiàng)目融資成本，無法反映其下級(jí)政府或者機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中所存在的風(fēng)險(xiǎn)，無法起到金融市場(chǎng)信用風(fēng)險(xiǎn)約束等功能。

從金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)功能來看，盡快推動(dòng)地方政府債券發(fā)行主體下沉，實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)是當(dāng)前政策重點(diǎn)(劉銳和張明，2019[1])。而事實(shí)上由于政治體制的單一性，即便是將地方政府債券發(fā)行權(quán)授權(quán)至省級(jí)以下地方政府，仍然體現(xiàn)的是國(guó)家乃至省級(jí)政府信用，難以實(shí)現(xiàn)按照主體金融風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)功能。顯然，成立地方政府債券銀行管理地方政府專項(xiàng)債務(wù)有利于實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)約束。

1.相對(duì)于地方政府債券，債券銀行所發(fā)行債券雖然在一定程度上有可能增加部分融資成本，但真實(shí)反映了其項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，有利于資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)并實(shí)現(xiàn)債務(wù)約束功能。

2.有利于維護(hù)地方政府財(cái)政信用。下放地方政府專項(xiàng)債務(wù)融資功能也有利于降低地方政府的金融風(fēng)險(xiǎn)，防范專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向一般債務(wù)傳導(dǎo)，維護(hù)地方政府的財(cái)政信用。相對(duì)于地方政府，債券銀行作為市場(chǎng)主體，無論是金融監(jiān)管還是財(cái)政監(jiān)督，債券銀行更能實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)化約束功能。從信息披露、信用評(píng)級(jí)、債務(wù)發(fā)行等發(fā)行機(jī)制來看，債券銀行更為市場(chǎng)化，也更能發(fā)揮其金融管理功能。

(四)基于現(xiàn)代城市公共管理理論的理論邏輯

現(xiàn)代城市公共管理理論認(rèn)為應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)管理。地方政府作為管理主體可通過現(xiàn)代科技和金融手段，整合社會(huì)資源，從而提升管理效率，改進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供質(zhì)量(Van der Voet等，2016[28])?，F(xiàn)代城市公共管理理論高度認(rèn)可有資質(zhì)或有能力的機(jī)構(gòu)參與公共產(chǎn)品的提供和管理，從而提高城市管理的效率和利益?，F(xiàn)代城市公共管理理論強(qiáng)調(diào)了各方組織和機(jī)構(gòu)在地方政府的管理下彌補(bǔ)政府缺位、市場(chǎng)失靈的缺陷，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性，參與市政項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督和管理。從這個(gè)意義來說，成立地方政府債券銀行尤為迫切。

首先，地方政府債券銀行作為市政公共金融產(chǎn)品的提供者，地方政府債券銀行能夠在地方政府的管理下整合社會(huì)資本力量，以銀團(tuán)貸款、資本金補(bǔ)充等形式提供公共金融服務(wù)。

其次，地方政府債券銀行可發(fā)揮多元主體組織和監(jiān)管作用，提升專項(xiàng)債務(wù)和債券決策能力，監(jiān)測(cè)和監(jiān)督地方政府專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的約束(蘇超，2016[29])。

四、地方政府債券銀行設(shè)立的實(shí)踐基礎(chǔ)和意義

市政債券銀行和地方政府公共團(tuán)體金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐對(duì)我國(guó)地方政府債券銀行的構(gòu)建有著顯著的示范意義(孫玲玲，2006[15]；鄒曉梅，2018[18]；李揚(yáng)，2019[12])，而我國(guó)專項(xiàng)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)和管理實(shí)踐都表明應(yīng)盡快推動(dòng)地方政府專項(xiàng)債務(wù)治理，管理好地方政府專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)(李揚(yáng)，2019[12]；吉富星，2020[15])。

從地方政府管理能力或管理半徑來看，由于存在明顯的委托-代理關(guān)系，省級(jí)政府項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)與管理幾乎不可能，甚至?xí)M(jìn)一步放大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)進(jìn)一步下沉債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理主體。由于我國(guó)金融機(jī)構(gòu)以銀行為主體，地方政府無破產(chǎn)保護(hù)的法律體系，要建立公開透明的市場(chǎng)化專項(xiàng)債務(wù)約束機(jī)制，成立地方政府政策性金融機(jī)構(gòu)(債券銀行)是加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債務(wù)治理的一個(gè)合理性選擇(李揚(yáng)，2019[12]；劉磊，2019[23])。

首先，成立地方政府債券銀行不僅能豐富以地方市政項(xiàng)目為主的公共產(chǎn)品的供給主體，更為地方政府公共服務(wù)(如新基建)提供了更多選擇。從實(shí)踐主體來看，地方政府專項(xiàng)債務(wù)已涵蓋土地儲(chǔ)備、水利、管網(wǎng)等20多個(gè)品種，但主要仍屬傳統(tǒng)基建領(lǐng)域。以新基建、環(huán)境治理、衛(wèi)生服務(wù)為主導(dǎo)的新公共服務(wù)體系投入資金規(guī)模需求近百萬億元，顯然僅僅通過地方政府債券發(fā)行融資難以滿足基本要求。因此，一方面應(yīng)通過債券銀行發(fā)行債務(wù)作為資本金，另一方面需更加精確匹配項(xiàng)目貸款等債務(wù)需求。債券銀行是地方政府債務(wù)融資體系的重要補(bǔ)充，更具靈活性，提供產(chǎn)品的層次也更為細(xì)致和具體(李揚(yáng)，2019[12])。

其次，成立地方政府債券銀行有利于地方政府專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。從地方政府專項(xiàng)債券余額和專項(xiàng)基金收入來看，截至2019年12月末，地方政府專項(xiàng)債券余額已達(dá)到9.44萬億元，而地方政府性基金預(yù)算收入僅為8.45萬億元，償還已經(jīng)出現(xiàn)近萬億資金缺口。政府性基金中土地出讓收入占比90%以上，而受新冠肺炎疫情影響，房地產(chǎn)市場(chǎng)的區(qū)域結(jié)構(gòu)性波動(dòng)對(duì)部分省市的財(cái)政收入造成極大的負(fù)面沖擊，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迅速攀升。從政府專項(xiàng)債務(wù)管理來看，地方政府對(duì)項(xiàng)目?jī)H有審批權(quán)限而無實(shí)際管理經(jīng)驗(yàn)，在一定程度上加劇了專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)發(fā)揮債券銀行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理的優(yōu)勢(shì)，管理和抑制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是通過地方政府債券銀行的資金管理，發(fā)揮銀行資金運(yùn)營(yíng)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，將財(cái)政資金運(yùn)營(yíng)收益最大化，從而增加地方政府專項(xiàng)收入。二是相對(duì)于地方政府而言，債券銀行更擅長(zhǎng)通過資金流向把控項(xiàng)目的全流程運(yùn)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)關(guān)鍵運(yùn)營(yíng)節(jié)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制。三是相對(duì)于地方政府而言，債券銀行在信息披露上更容易受資本市場(chǎng)約束，項(xiàng)目信息披露也更為完整和及時(shí)，有利于揭示項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。四是考慮到我國(guó)單一制的政治制度，地方政府有著中央政府強(qiáng)烈的隱性擔(dān)保，地方政府破產(chǎn)隔離難以實(shí)現(xiàn)，一旦專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露則很容易傳導(dǎo)到地方政府一般債券融資。如果是債券銀行所發(fā)行的專項(xiàng)債券出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，則可以通過債券銀行實(shí)現(xiàn)清償，在必要情況下還可以實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)處理，阻斷債務(wù)傳染風(fēng)險(xiǎn)，而不破壞地方政府信用(劉磊，2019[23])。

成立地方政府債券銀行也具有鮮明的現(xiàn)實(shí)意義：一是成立地方政府債券銀行有利于完善地方政府專項(xiàng)債務(wù)融資體系，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，豐富地方政府專項(xiàng)債務(wù)融資渠道。債券銀行作為地方政府債務(wù)融資的重要組成部分，能夠提供專項(xiàng)債務(wù)市場(chǎng)化的融資需求，從而完善市場(chǎng)化融資機(jī)制(孫玲玲，2006[15]；鄒曉梅，2018[18])。二是成立地方政府債券銀行有利于深化財(cái)政制度改革，硬化專項(xiàng)債務(wù)約束，把地方政府債務(wù)關(guān)進(jìn)籠子里(李揚(yáng)，2019[12])。由于債券銀行在推動(dòng)項(xiàng)目信息披露、項(xiàng)目管理方面更為便捷，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也能快速隔離，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的清算償還，從而實(shí)現(xiàn)通過資本市場(chǎng)硬化專項(xiàng)債務(wù)融資約束。三是有利于調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的積極性。當(dāng)前高等級(jí)銀行債券風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重和現(xiàn)行的地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重一致，而發(fā)行定價(jià)機(jī)制更加市場(chǎng)化。對(duì)于機(jī)構(gòu)投資者來說，投資積極性更高，便于吸引更多類型的投資者，從而分散銀行體系的投資風(fēng)險(xiǎn)(劉銳，2020[31])。四是有利于發(fā)揮專項(xiàng)債券優(yōu)勢(shì)，落實(shí)國(guó)家和地方財(cái)政政策。在前期的項(xiàng)目篩選上，債券銀行更能夠論證項(xiàng)目設(shè)立可行性，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的精準(zhǔn)投放。在后期的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，債券銀行更容易實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期管理?？傮w來看，由債券銀行運(yùn)營(yíng)專項(xiàng)債務(wù)更有利于結(jié)構(gòu)性財(cái)政政策的落實(shí)。

五、地方政府債券銀行的實(shí)現(xiàn)路徑

債券銀行作為市政公共項(xiàng)目建設(shè)的融資和管理主體，也是地方政府專項(xiàng)債務(wù)的重要參與者和地方政府公共管理的補(bǔ)位機(jī)構(gòu)。應(yīng)從構(gòu)建地方政府專項(xiàng)債務(wù)經(jīng)營(yíng)與管理的主體出發(fā)，綜合考慮其運(yùn)營(yíng)邊界、管理主體、內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)控制框架等，健全地方政府專項(xiàng)債務(wù)融資和管理體系。

(一)地方政府債券銀行的界定

地方政府債券銀行是服務(wù)于地方政府債務(wù)管理，為地方政府收益性項(xiàng)目或公共服務(wù)項(xiàng)目提供長(zhǎng)期穩(wěn)定低成本融資，并進(jìn)行項(xiàng)目長(zhǎng)期跟蹤管理、不以盈利為目的的地方政府政策性金融機(jī)構(gòu)。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，債券銀行是地方政府市政項(xiàng)目融資的重要和不可替代的組成部分(孫玲玲，2006[15]；鄒曉梅，2018[18])。以日本地方公共團(tuán)體金融機(jī)構(gòu)(JFM)為例，JFM由日本所有地方政府(包括都道府縣等各級(jí)政府)共同組建，為水道、交通、醫(yī)院等事業(yè)部門提供低利率長(zhǎng)期性普惠融資。JFM接受地方政府聯(lián)合體管理，同時(shí)JFM信息披露高度市場(chǎng)化。得益于較好的公司治理和高度的透明化，JFM能夠長(zhǎng)期在資本市場(chǎng)融資，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同事業(yè)部門的低成本貸款支持(李揚(yáng)，2019[12]；劉磊，2019[23])。

從典型的市政政策性金融機(jī)構(gòu)來看，美國(guó)和加拿大的市政債券銀行以及日本的公共團(tuán)體金融機(jī)構(gòu)，是地方政府專門為收益型項(xiàng)目提供融資服務(wù)的政策性金融機(jī)構(gòu)。由于債券銀行主要通過發(fā)行項(xiàng)目債券在資本市場(chǎng)融資，因此債券發(fā)行和銀行運(yùn)營(yíng)受到地方政府嚴(yán)格的監(jiān)管(劉琍琍，2011[24])。從項(xiàng)目收益?zhèn)鶃砜?，其債券評(píng)級(jí)普遍較高、期限較長(zhǎng)且融資成本較低，市場(chǎng)認(rèn)可度較高。

(二) 成立地方政府債券銀行的基礎(chǔ)性條件

從專項(xiàng)債務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)來看，隨著項(xiàng)目品種的豐富以及政府層級(jí)的下沉，專項(xiàng)債券發(fā)行主體勢(shì)必多元化，由地方政府成立的地方政府債券銀行管理并監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)，符合專項(xiàng)債券全生命周期管理特征。

從資金供給來看，地方政府每年國(guó)庫(kù)現(xiàn)金數(shù)額巨大(尹旭和李玉轉(zhuǎn)，2020[30])，截至2020年12月末，各省份財(cái)政平均存款高達(dá)1 500億元，為地方政府債券銀行運(yùn)營(yíng)提供了足夠的資金保障。從各省市的經(jīng)濟(jì)總量和金融發(fā)展程度來看，我國(guó)城商行和農(nóng)商行總資產(chǎn)規(guī)模已達(dá)到80萬億元，地方性金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模增長(zhǎng)快速，成立地方性的債券銀行已經(jīng)具備充足的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和金融條件。從現(xiàn)行的地方政府專項(xiàng)債券管理制度來看，地方政府專項(xiàng)債券和商業(yè)銀行債券(AAA)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重相一致，均為20%。債券銀行所發(fā)行的專項(xiàng)債券可參照商業(yè)銀行債券風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重處理，也減少了債券銀行發(fā)行債券的難度(劉銳，2019[31])。

從融資成本來看，國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，在發(fā)行定價(jià)完全市場(chǎng)化的條件下，地方政府債券銀行的融資成本不會(huì)高于地方政府自行發(fā)債成本(Cohen，2013[32]；Robbins和Kim，2003[33])。而在風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重、免稅特征相一致的情況下，債券銀行所發(fā)行債券定價(jià)將會(huì)更加市場(chǎng)化，更能體現(xiàn)債券市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)功能。從資本運(yùn)營(yíng)來看，以國(guó)開行為主的國(guó)內(nèi)政府性金融機(jī)構(gòu)以及具有“準(zhǔn)財(cái)政”功能的部分商業(yè)銀行業(yè)務(wù)為債券銀行提供了非常有意義和可靠的經(jīng)驗(yàn)(白欽先和張坤，2019[11])，這些為債券銀行提供了運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)。

(三)成立地方政府債券銀行的總體構(gòu)想

如前所述，成立地方政府債券銀行不僅是健全地方政府債務(wù)融資體系的需要，更是管理地方政府專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要。國(guó)外地方政府性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程為我國(guó)地方政府性金融機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)提供了重要的參考，參照日本地方公共團(tuán)體金融機(jī)構(gòu)(JFM)、美國(guó)市政債券銀行(Municipal Bond Banks)等設(shè)計(jì)，地方政府債券銀行應(yīng)由地方政府直接管理(李揚(yáng)，2019[12]；劉磊，2019[23])。債券銀行受地方人大、相關(guān)審計(jì)機(jī)構(gòu)及監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理，債券發(fā)行需報(bào)地方政府財(cái)政部門審批，并接受財(cái)政和其他機(jī)構(gòu)的審計(jì)。地方政府債券銀行主要運(yùn)營(yíng)模式有以下兩種：

1.發(fā)行“一對(duì)一”專項(xiàng)債券。針對(duì)數(shù)額較大或者期限較長(zhǎng)的項(xiàng)目發(fā)行“一對(duì)一”專項(xiàng)債券，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期管理。

2.對(duì)融資規(guī)模較小且同質(zhì)化的項(xiàng)目可以打包發(fā)行債券，實(shí)現(xiàn)節(jié)約融資成本的目的。

在地方政府的批準(zhǔn)下，對(duì)相關(guān)市政建設(shè)項(xiàng)目提供貸款，并公布貸款項(xiàng)目目錄、項(xiàng)目進(jìn)展、資金使用等信息，項(xiàng)目回收的現(xiàn)金流可以采用資產(chǎn)證券化的方式實(shí)現(xiàn)再融資。

地方政府債券銀行運(yùn)行方式如圖1所示。

圖1 地方政府債券銀行運(yùn)營(yíng)模式

地方政府債券銀行服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，主要滿足地方市政項(xiàng)目的建設(shè)資金需求，同時(shí)跟蹤并管理后續(xù)項(xiàng)目融資以及其他配套安排，在政策允許的范圍內(nèi)給相關(guān)的項(xiàng)目發(fā)放貸款。地方政府債券銀行在一定程度上履行專項(xiàng)債務(wù)管理與監(jiān)督職能。

(四)地方政府債券銀行的組建方式

1.單獨(dú)成立形式。單獨(dú)成立是指由單個(gè)地方政府出資組建，主要服務(wù)于本地項(xiàng)目建設(shè)，專項(xiàng)債券募集資金受地方政府監(jiān)管。單獨(dú)出資成立適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和市場(chǎng)化程度較高的區(qū)域，如深圳、上海、北京等。

2.地方政府聯(lián)合體形式。該方式是指多個(gè)地方政府聯(lián)合成立，服務(wù)于地區(qū)間項(xiàng)目建設(shè)，發(fā)行債券也可以采用聯(lián)合債券形式，專項(xiàng)債券募集資金受地方政府聯(lián)合體監(jiān)管。地方政府聯(lián)合體形式適合專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模較小的地區(qū)，如新疆、西藏等。

3.和企業(yè)實(shí)體聯(lián)合成立形式。該方式是指由地方政府主導(dǎo)、地方國(guó)有企業(yè)或中央國(guó)有企業(yè)等實(shí)體參股組建，主要服務(wù)于本地項(xiàng)目建設(shè)，受本地政府管轄。該方式適合基建規(guī)模快速擴(kuò)張、國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向非常顯著的地區(qū)，如重慶、四川、云南等。

不同的股東出資組建方式對(duì)債券銀行的運(yùn)營(yíng)有著顯著的影響，從債券銀行監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)效率角度來看，專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模較小的區(qū)域如新疆、西藏等，可以采取聯(lián)合成立，對(duì)于市場(chǎng)化程度較高的區(qū)域如深圳、廣東、江蘇等，可以采取與企業(yè)聯(lián)合體的形式成立，盡可能地提高專項(xiàng)債券運(yùn)營(yíng)效率，提高國(guó)有資產(chǎn)保值增值效能。

總體來看，由于地方政府債券銀行是為地方市政項(xiàng)目融資，并代為管理、考核相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)展，因此地方政府債券銀行的組建應(yīng)定位為以地方政府為主導(dǎo)的地方政策性銀行。債券銀行應(yīng)該在預(yù)算法、全國(guó)人大及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門授權(quán)的情況下，通過發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券的形式為地方政府市政項(xiàng)目融資。

(五)資本金構(gòu)成

1.資本金募集。從國(guó)外相關(guān)機(jī)構(gòu)成立的經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府債券銀行的資本金主要來自地方政府的財(cái)政撥款或者是財(cái)政部門的稅收減免，在政策允許的情況下，可協(xié)調(diào)大型政策性銀行或企業(yè)參股，并由法律法規(guī)予以保障。地方政府債券銀行主要營(yíng)運(yùn)資金可有以下幾種：一是發(fā)行專項(xiàng)債券所募集的資金，二是國(guó)際金融機(jī)構(gòu)所發(fā)放的低息貸款，三是財(cái)政部門沉淀的財(cái)政存款等。從我國(guó)實(shí)踐來看，可以通過發(fā)行特別國(guó)債或者專項(xiàng)債券，專門為成立地方政府債券銀行提供資本金支持。按照政策性銀行資本充足率8%～12%的要求，當(dāng)前專項(xiàng)債券銀行資本金需求總規(guī)模約為1 000億元～1 400億元，不同地區(qū)需求有所差異。

2.資本金補(bǔ)充。債券銀行的資本金主要通過內(nèi)部積累和外部籌集兩種方式進(jìn)行補(bǔ)充和增加。一是內(nèi)部積累，由于地方政府債券銀行以滿足地方政府債務(wù)融資為主要目標(biāo)，而非以盈利為目的，因此內(nèi)部積累補(bǔ)充資本金主要通過稅收返還等財(cái)稅政策來補(bǔ)充資本金。二是外部籌集，主要通過發(fā)行股權(quán)資本融資工具來補(bǔ)充，如發(fā)行二級(jí)資本債、永續(xù)債等。在政策允許的情況下，也可利用外部融資，如請(qǐng)求國(guó)家注資、地方財(cái)政擴(kuò)充股本、向當(dāng)?shù)卮笮蛧?guó)有企業(yè)融資等。

(六)實(shí)施方案

從實(shí)施路徑來看，地方政府債券銀行應(yīng)由地方政府發(fā)起成立。

1.從籌備過程來看，應(yīng)由地方政府牽頭，協(xié)調(diào)地方財(cái)政部門、人民銀行、金融辦成立相應(yīng)的債券銀行籌備工作小組，同時(shí)組織編寫籌建方案。

2.根據(jù)籌建方案，確定債券銀行股本注冊(cè)、股東結(jié)構(gòu)、治理框架、公司章程、基本制度等，根據(jù)籌建方案向相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)備籌備情況。

3.根據(jù)股東大會(huì)決議，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)后，依據(jù)發(fā)起設(shè)立時(shí)的相關(guān)規(guī)定，成立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及相關(guān)職能部門，履行債券銀行職能。

4.依據(jù)股東會(huì)議，設(shè)立債券銀行章程，根據(jù)債券銀行的運(yùn)營(yíng)需求，組建運(yùn)營(yíng)與管理部門，實(shí)現(xiàn)債券銀行運(yùn)營(yíng)。

(七)負(fù)債資金來源

從債券銀行負(fù)債資金角度測(cè)算，債券銀行的主要負(fù)債來源于發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券，預(yù)計(jì)每年總額度3萬億元，可通過債券質(zhì)押融資2 000億元左右，從而構(gòu)成地方政府債券銀行的主要資金來源。

1.發(fā)行專項(xiàng)債券。通過在債券市場(chǎng)上發(fā)行專項(xiàng)債券募集資金。

2.財(cái)政專項(xiàng)資金。以財(cái)政存款為主的國(guó)庫(kù)資金可以存入債券銀行。

3.貼現(xiàn)、債券質(zhì)押融資、再貸款等。通過向央行再貼現(xiàn)、債券質(zhì)押融資、再貸款等籌措運(yùn)營(yíng)資金。

4.市政項(xiàng)目建設(shè)期間形成的短期存儲(chǔ)資金以及項(xiàng)目監(jiān)管資金等。

(八)資金運(yùn)作方式

1.直接發(fā)放貸款方式。對(duì)于專項(xiàng)債所涉及的“鐵路、軌道交通、城市停車場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施”所涉及的項(xiàng)目，債券銀行均可以發(fā)放貸款進(jìn)行支持。

2.銀團(tuán)貸款。對(duì)于有意愿參加地方政府市政項(xiàng)目的商業(yè)銀行，地方政府債券銀行可以牽頭組織，以銀團(tuán)貸款的形式給項(xiàng)目發(fā)放貸款，保障項(xiàng)目的正常運(yùn)行。

由于地方政府專項(xiàng)債務(wù)融資的公益屬性，直接發(fā)放貸款是主要的資金運(yùn)作方式。對(duì)于部分有收益性的項(xiàng)目，可以根據(jù)市場(chǎng)其他機(jī)構(gòu)的意愿，采取多個(gè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合貸款方式，解決資金需求。

(九)治理結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)是債券銀行風(fēng)險(xiǎn)防范和運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)。債券銀行的可持續(xù)發(fā)展離不開規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹卫眢w系，應(yīng)確保債券銀行的專業(yè)化、規(guī)范化運(yùn)營(yíng)。銀監(jiān)會(huì)和巴塞爾III協(xié)議明確要求銀行應(yīng)遵循“穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)”“有效制衡”“風(fēng)險(xiǎn)審慎管理”等原則，在公司治理上應(yīng)強(qiáng)化股東與董事的雙向制衡，加強(qiáng)對(duì)高管層的激勵(lì)和約束。參照我國(guó)《商業(yè)銀行公司治理指引》，借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)機(jī)構(gòu)的治理框架，參考我國(guó)政策性銀行的治理框架，為提高債券銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理能力與治理能力，本文建議采用董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)平行的雙層治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制(孫玲玲，2006[15]；鄒曉梅，2018[18])，并加強(qiáng)黨委機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

其中，董事會(huì)是債券銀行最高決策機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)行為履行監(jiān)督職責(zé)，行長(zhǎng)在董事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。尤其應(yīng)發(fā)揮財(cái)政對(duì)資金的主導(dǎo)功能，但在項(xiàng)目建設(shè)與管理中應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)化管理與約束功能。治理框架如圖2所示。

圖2 地方政府債券銀行治理框架

六、地方政府債券銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制及政策支持

風(fēng)險(xiǎn)控制是地方政府債券銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的重要保障，也是約束地方政府專項(xiàng)債務(wù)的制度基礎(chǔ)。

(一)風(fēng)險(xiǎn)控制措施

1.納入地方政府債務(wù)管理體系。地方政府債券銀行所發(fā)放的貸款應(yīng)納入地方政府債務(wù)管理體系，從源頭上保證地方政府專項(xiàng)債務(wù)不至于失控(李揚(yáng)，2019[12])。同時(shí)，應(yīng)建立一整套監(jiān)管指標(biāo)，并定期進(jìn)行壓力測(cè)試，根據(jù)壓力測(cè)試的反饋優(yōu)化專項(xiàng)債務(wù)管理。

2.建立基于生命周期的全流程動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管系統(tǒng)。一是建立與貸款項(xiàng)目的債券銀行一對(duì)一資金專戶，債券銀行對(duì)項(xiàng)目資金劃撥和流向予以監(jiān)管跟蹤。二是健全以生命周期為主的全鏈條監(jiān)測(cè)制度，在編制項(xiàng)目收支平衡方案的基礎(chǔ)上，定期檢查階段性目標(biāo)和資金流情況，確保目標(biāo)與資金支付相一致。當(dāng)發(fā)現(xiàn)階段性目標(biāo)與資金支付有較大的偏離時(shí)，應(yīng)及時(shí)上報(bào)并公示。三是強(qiáng)化目標(biāo)審計(jì)。應(yīng)建立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，同時(shí)應(yīng)借助外部審計(jì)力量，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程的資金劃撥進(jìn)行審計(jì)。四是建立項(xiàng)目信息跟蹤系統(tǒng)，通過信息系統(tǒng)的構(gòu)建，發(fā)行人和外部審計(jì)機(jī)構(gòu)可實(shí)時(shí)跟蹤和評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)展。

3.健全信息披露機(jī)制。健全的信息披露有利于市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督，有利于相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，也有利于項(xiàng)目的實(shí)施，應(yīng)建立動(dòng)態(tài)的可持續(xù)的信息披露系統(tǒng)。一是應(yīng)建立規(guī)范的信息披露系統(tǒng)，對(duì)信息披露內(nèi)容、事項(xiàng)、格式統(tǒng)一規(guī)定，確定信息披露的范式。二是應(yīng)規(guī)范和發(fā)展外部信息披露機(jī)構(gòu)，例如推進(jìn)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)信息披露、債券銀行的年報(bào)、募集說明書公示等。三是開發(fā)信息披露系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息、資金信息披露動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化、透明化。

4.積極開展專項(xiàng)債務(wù)績(jī)效評(píng)估。一是應(yīng)健全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不同行業(yè)的項(xiàng)目制定相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并將考核流程標(biāo)準(zhǔn)化。二是應(yīng)建立封閉式的循環(huán)評(píng)估系統(tǒng)，對(duì)涉及項(xiàng)目的工程質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)時(shí)間、資金撥付、環(huán)境保護(hù)等嚴(yán)格考核。對(duì)建設(shè)階段、竣工階段以及移交階段分階段實(shí)施績(jī)效評(píng)估與反饋，壓實(shí)績(jī)效評(píng)估效果。三是應(yīng)積極引入第三方評(píng)估體系，發(fā)展第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，全程跟蹤并參與績(jī)效評(píng)估。

5.建立風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制。地方政府債券銀行重要的功能就是要避免專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳染，風(fēng)險(xiǎn)緩釋是阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳染的重要機(jī)制。一是應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督項(xiàng)目現(xiàn)金流撥付、回款，做好現(xiàn)金流的壓力測(cè)試，建立現(xiàn)金流覆蓋項(xiàng)目收益的標(biāo)準(zhǔn)。二是應(yīng)建立項(xiàng)目破產(chǎn)清算制度，打破項(xiàng)目剛兌預(yù)期，構(gòu)建發(fā)行人盡責(zé)、投資者負(fù)責(zé)的償還制度，通過資本市場(chǎng)嚴(yán)格約束地方政府專項(xiàng)債務(wù)。

(二)其他配套政策支持

1.健全相關(guān)法律政策，允許地方成立債券銀行。通過健全法律體系為地方政府債券銀行的設(shè)立和運(yùn)營(yíng)鋪平道路，明確債券銀行設(shè)立的必要性、業(yè)務(wù)范圍、償還責(zé)任和監(jiān)管措施等。同時(shí)，鼓勵(lì)地方人大及政府制訂相應(yīng)的地方政府債券銀行管理?xiàng)l例，管理好債券銀行風(fēng)險(xiǎn)。

2.加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。一是要盡快出臺(tái)基于生命周期的專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法，推行地方政府專項(xiàng)債務(wù)生命周期管理。二是應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)專項(xiàng)債券的申請(qǐng)，壓實(shí)專項(xiàng)債券申請(qǐng)的必要性與準(zhǔn)確性。三是應(yīng)盡快建立專項(xiàng)政府債券風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與警示制度，同時(shí)及早建立債務(wù)重整制度。四是應(yīng)盡快推進(jìn)地方政府專項(xiàng)債務(wù)績(jī)效評(píng)估，形成全鏈條循環(huán)式的監(jiān)管。

3.加快建立專項(xiàng)債券信息披露機(jī)制。專項(xiàng)債券和債務(wù)的信息披露是地方政府專項(xiàng)債務(wù)管理的短板，也是成立地方政府債券銀行的迫切原因。一是應(yīng)盡快發(fā)布地方政府專項(xiàng)債券信息披露指引，鼓勵(lì)地方政府主動(dòng)進(jìn)行專項(xiàng)債券信息披露。二是應(yīng)增加信息披露頻率，促進(jìn)信息披露方案從靜態(tài)轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)化，可借鑒美國(guó)市政債券管理委員會(huì)(MSRB)經(jīng)驗(yàn)，以半年度或者季度為時(shí)間單位動(dòng)態(tài)公布資金用途和財(cái)政預(yù)算與執(zhí)行情況。三是建立健全地方政府專項(xiàng)債券信息披露平臺(tái)，將項(xiàng)目相關(guān)信息通過信息披露系統(tǒng)、新聞發(fā)布會(huì)、網(wǎng)站、報(bào)紙等多種形式及時(shí)向社會(huì)公布，使項(xiàng)目貸款信息公開化、透明化、陽光化。信息披露應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注影響償還的重要事件，主要包括：地方政府的其他投資行為致使財(cái)政支出發(fā)生較大變化；由于其他原因?qū)е碌呢?cái)政困難而影響債券本息支付；使用專項(xiàng)債券資金建設(shè)的項(xiàng)目出現(xiàn)重大問題；債券的評(píng)級(jí)發(fā)生惡化；發(fā)生的其他重大事故等。信息披露應(yīng)該是一個(gè)持續(xù)的過程，除在發(fā)行時(shí)進(jìn)行信息披露外，發(fā)行人應(yīng)該根據(jù)自身財(cái)政情況的變化定期發(fā)布信息披露公告和臨時(shí)性信息披露公告。當(dāng)發(fā)行人錯(cuò)誤披露信息并有意省略了一些重大信息時(shí)，應(yīng)追究有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。

4.進(jìn)一步優(yōu)化地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行機(jī)制。從發(fā)行管理來看，當(dāng)前的地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行通常由第三方評(píng)估其項(xiàng)目與資金平衡方案，地方政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目審核，而對(duì)具體的項(xiàng)目沒有實(shí)現(xiàn)穿透管理，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)未能得到真實(shí)反映。與此同時(shí)，地方政府債券在發(fā)行時(shí)，由于其發(fā)行利率通常受到地方政府的行政干預(yù)，發(fā)行利率未能反映債券的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)約束失效。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債券發(fā)行管理，減弱發(fā)行人對(duì)政府專項(xiàng)債券的利率干預(yù)，健全地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行利率標(biāo)準(zhǔn)，為地方政府債券發(fā)行提供市場(chǎng)化約束。