中央財(cái)政收入占比問題的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

林光彬 車廣野

一、引言

中央財(cái)政收入是中央政府貫徹國(guó)家意志、維護(hù)國(guó)體和政體的基本支撐，也是履行財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任、進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)的強(qiáng)有力保障。建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系是我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。形成中央和地方合理的財(cái)力格局，是各級(jí)政府履行財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的根本保障。2012年，黨的十八屆三中全會(huì)提出，“要保持現(xiàn)有中央與地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分?！痹诶眄樦醒肱c地方財(cái)政收入關(guān)系過程中，中央財(cái)政收入占比多高合適？從不同層次、不同角度考慮，得出不同的結(jié)論。

一種觀點(diǎn)從國(guó)家統(tǒng)一與管理體制出發(fā)，認(rèn)為低于50%不利于鞏固中央權(quán)威和國(guó)家均衡發(fā)展，因此中央財(cái)政收入占比依然有上升空間。比如，項(xiàng)懷誠(chéng)(2009)[1]認(rèn)為，中央財(cái)政收入在整個(gè)國(guó)家財(cái)政收入中的占比維持在55%～60%比較合適，這樣有利于通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)全國(guó)發(fā)展的均等化和平衡化。賈康和梁季(2011)[2]在轉(zhuǎn)移支付的視角下認(rèn)為，在我國(guó)分稅制財(cái)政體制下，中央財(cái)政收入占比是相對(duì)較低的。白景明(2019)[3]基于增強(qiáng)收入穩(wěn)定性的視角認(rèn)為，我國(guó)如果要提升基本公共服務(wù)均等化水平就必須由中央上收部分事權(quán)，為此，只能提高中央收入集中率，達(dá)到55%左右為宜。

第二種觀點(diǎn)從中央財(cái)政收入是本級(jí)支出的三倍、轉(zhuǎn)移支付占比高、地方財(cái)政困難、央地政府博弈等角度出發(fā)，認(rèn)為中央財(cái)政收入仍然占比過高，地方財(cái)政收入占比較低，應(yīng)降低中央財(cái)政收入占比，提升地方財(cái)政收入。陳抗等(2002)[4]從財(cái)政集權(quán)與管理體制的視角，通過構(gòu)建中央與地方政府的博弈模型，分析了分稅制以來財(cái)政集權(quán)加劇了地方政府從援助之手到攫取之手的行為轉(zhuǎn)變，同時(shí)發(fā)現(xiàn)雖然中央政府從財(cái)政集權(quán)中受益，但預(yù)算收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度卻因地方政府的行為變化而顯著下降，因此建議減少中央財(cái)政收入占比。楊志勇(2015)[5]基于財(cái)政分權(quán)和事權(quán)劃分的角度認(rèn)為，財(cái)政支出過高比例的資金來自中央的轉(zhuǎn)移支付，資金轉(zhuǎn)移過程中的效率損失不可避免，因此應(yīng)直接提高地方財(cái)政收入占比，減少轉(zhuǎn)移支付總額并設(shè)計(jì)統(tǒng)一適用的轉(zhuǎn)移支付制度。馮俏彬(2019)[6]基于地方財(cái)政收入和稅收的角度認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前的地方財(cái)政收入處于較低水平，應(yīng)完善地方稅體系和中央給付體系，進(jìn)而提高地方財(cái)政收入的占比。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為中央與地方財(cái)政收入的比例目前保持在合理區(qū)間。劉昆(2020)[7]認(rèn)為，分稅制改革后，經(jīng)過多次分配格局調(diào)整，目前中央財(cái)政收入占比47%左右，基本保持在合理區(qū)間。

筆者從財(cái)政是國(guó)家政治集中體現(xiàn)的邏輯出發(fā)，站在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的視角，說明財(cái)政與國(guó)家政治體制相輔相成的相互依賴關(guān)系，討論中央財(cái)政收入占比高低的現(xiàn)狀、歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，然后分析占比高低選擇的確立依據(jù)，最后提出本文的觀點(diǎn)。余文的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分是分稅制改革后中央財(cái)政收入占比的現(xiàn)狀分析；第三部分是中央財(cái)政收入占比問題的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)分析；第四部分是新時(shí)期中央財(cái)政收入占比選擇的基本依據(jù)分析；第五部分是結(jié)語(yǔ)。

二、分稅制改革后中央財(cái)政收入占比的現(xiàn)狀分析

1.一般公共預(yù)算收入占比現(xiàn)狀。

在1994年分稅制改革之后，中央財(cái)政一般公共預(yù)算收入占比超過50%的年份有14年，低于50%的年份有12年(見圖1)。從圖1可以看出，分稅制后，央地財(cái)力占比水平在50%上下波動(dòng)，振幅較小。

圖1 中央和地方一般公共預(yù)算收入占全國(guó)一般公共預(yù)算收入比重(%)

結(jié)合財(cái)稅制度演進(jìn)，可以分析數(shù)據(jù)背后變化的基本原因。在1994分稅制改革中，中央政府將稅源穩(wěn)、稅基廣、易征收的稅種大部分作為本級(jí)收入(1)消費(fèi)稅、關(guān)稅100%劃為中央固定收入，企業(yè)所得稅按納稅人隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方，流轉(zhuǎn)稅改為增值稅后實(shí)行共享，中央拿大頭，分成比例為75∶25。，這導(dǎo)致中央和地方財(cái)政格局發(fā)生了巨變，中央與地方財(cái)政收入之比從1993年的22∶78變化為1994年的55.7∶44.3。由此，財(cái)政格局發(fā)生逆轉(zhuǎn)，財(cái)權(quán)重心上移，中央財(cái)政自給能力超過200%，地方財(cái)政自給能力下降至 60%左右；同時(shí)，事權(quán)和支出責(zé)任重心下移，導(dǎo)致地方政府財(cái)政壓力較大，要求提高收入，加大轉(zhuǎn)移支付。因此，中央政府不得不調(diào)整財(cái)力結(jié)構(gòu)，地方政府則想方設(shè)法提高財(cái)政自給能力。1996—1998年，受亞洲金融危機(jī)和國(guó)有企業(yè)抓大放小改革的短期沖擊，中央財(cái)政收入一度低于50%。隨后，中央政府開始對(duì)地方實(shí)行以財(cái)政收入和GDP增長(zhǎng)為核心的政績(jī)考核政策，這又鞏固和提高了中央財(cái)政的主導(dǎo)地位。但從2007年開始，我國(guó)開始執(zhí)行科學(xué)發(fā)展觀，逐步降低和淡化以財(cái)政收入和GDP增長(zhǎng)為核心的政績(jī)與干部晉升考核政策，加上央地收入調(diào)整與2008年世界金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，中央財(cái)政收入占比開始逐年下降，從2011年開始中央一般預(yù)算收入連續(xù)低于50%。“營(yíng)改增”全面推開之前的2016年，中央財(cái)政一般預(yù)算收入占比下降到較低點(diǎn)45.34%，地方財(cái)政一般預(yù)算收入占比達(dá)到較高點(diǎn)54.66%。“營(yíng)改增”全面推開之后，2017年，中央財(cái)政收入占比略有上升，達(dá)到47%，地方財(cái)政收入占比下降為53%，目前穩(wěn)定在47%左右。

2.擴(kuò)大計(jì)算口徑后的中央財(cái)政收入占比現(xiàn)狀。

如果按照一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的口徑計(jì)算，中央政府的財(cái)政收入占比會(huì)進(jìn)一步下降，2012年開始中央財(cái)政收入占比低于40%(見圖2)。需要指出的是，2011年財(cái)政部開始發(fā)布政府性基金收入，2015年財(cái)政部開始公布國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入。所以，基于數(shù)據(jù)的可獲得性，2012—2014年中央財(cái)政收入(一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入)具體如下：2012年59 446億元，占全國(guó)154 727億元的38.42%；2013年64 406 億元，占全國(guó)181 382億元的35.51%；2014年68 587億元，占全國(guó)194 443億元的35.27%。2015—2019年，加上國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入后，中央財(cái)政收入具體如下：2015年74 959億元，占全國(guó)197 197億元的38.03%；2016年77 965億元，占全國(guó)206 608億元的37.34%；2017年86 188億元，占全國(guó)236 608億元的36.43%；2018年90 805億元，占全國(guó)261 657億元的34.70%；2019年94 981億元，占全國(guó)278 858億元的34.06%。

那么， 2011年以來，從上述兩個(gè)口徑看，中央財(cái)政收入占比下降背后的主要原因是什么呢？我們從眾多原因中找到以下幾個(gè)主要原因。

首先，央地間政府性基金收入差距是一個(gè)主要原因。2011年以來，地方政府性基金收入數(shù)額大，占比高。根據(jù)財(cái)政部國(guó)庫(kù)司的歷年財(cái)政收支數(shù)據(jù)，2011—2019年，全國(guó)政府性基金收入分別為41 363億元、37 517億元、52 239億元、54 093億元、42 330 億元、46 619億元、61 462億元、75 405億元、84 516億元，分別占到全國(guó)一般公共預(yù)算收入的39.87%、32.01%、40.45%、38.54%、21.81%、29.22%、35.62%、41.13%、44.39%。這個(gè)比重應(yīng)該說很高。更主要的是，2012—2019年地方政府性基金收入(本級(jí))分別達(dá)到34 204億元、48 007億元、49 996億元、38 218億元、42 441億元、57 637億元、71 372 億元、80 476億元，占全國(guó)政府性基金收入的比重分別達(dá)到91.17%、91.90%、92.43%、90.29%、91.04%、93.78%、94.65%、95.22%。同時(shí)，在地方政府性基金收入中，土地收入數(shù)額大、比重高，2012—2018年分別為28 517億元、41 250億元、42 606億元、32 547億元、37 457億元、52 059億元、65 096億元。上述地方政府性基金收入占比高，對(duì)中央政府財(cái)政收入占比下降形成直接影響。

圖2 加上政府性基金收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入后的中央政府財(cái)政收入占比

其次，稅收內(nèi)部收入增速結(jié)構(gòu)變化也是一個(gè)原因。一是在分稅制改革中，將當(dāng)時(shí)處于發(fā)育期的個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅等劃歸地方政府。2011年以來，中央財(cái)政收入最大的組成部分——增值稅的收入增速低于地方財(cái)政收入的主要稅種(營(yíng)業(yè)稅、土地和房地產(chǎn)相關(guān)稅種、個(gè)人所得稅等)。2017年，國(guó)內(nèi)增值稅的同比增速只有8%，而房產(chǎn)稅的同比增速是17.3%。國(guó)內(nèi)增值稅在稅收總收入中所占比重從1994年的45%下降到2013年的26%左右，這個(gè)比重已經(jīng)低于政府性基金收入在全部財(cái)政收入中所占比重28.80%。與此同時(shí)，進(jìn)口貨物增值稅、消費(fèi)稅的收入增幅被出口退稅的增加所抵消，2017年兩者的差額收縮到只有2 000億元，2018年兩者的差額進(jìn)一步收縮到只有966億元，2019年兩者的差額為負(fù)691億元。而我國(guó)個(gè)人所得稅2017年為11 966億元，2018年為13 872億元，2019年為10 388億元。兩相比較，一降一升，結(jié)果顯而易見。二是2016年實(shí)施“營(yíng)改增”后，央地增值稅共享分成比例從75∶25調(diào)整為50∶50，這也增加了地方財(cái)政收入。稅種內(nèi)部收入與增速的結(jié)構(gòu)性的這種變化，反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和對(duì)外貿(mào)易形勢(shì)的變化。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，工業(yè)的比重下降，而服務(wù)業(yè)的比重上升，尤其是房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展；在收入結(jié)構(gòu)上，我國(guó)國(guó)民收入水平達(dá)到世界中上水平后，個(gè)人所得稅在稅收中的比重逐漸升高是客觀規(guī)律。

再次，財(cái)務(wù)隱匿問題。在原有中央與地方兩套稅務(wù)征管組織體系的情況下，地方政府有動(dòng)力做大屬于地方的稅收收入與非稅收入，弱化甚至隱匿本該屬于中央財(cái)政的收入。2018年后，國(guó)稅地稅組織機(jī)構(gòu)實(shí)施合并，這個(gè)因素的影響力下降。

最后，中央政府管理的國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)、國(guó)有資本資產(chǎn)資源的收益等上繳國(guó)庫(kù)數(shù)額太小、比例太低，還存在財(cái)務(wù)隱匿，沒有建立全口徑資本經(jīng)營(yíng)與預(yù)算管理制度，也是一個(gè)原因。根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站不完全數(shù)據(jù)，2016年(執(zhí)行數(shù))、2017年(執(zhí)行數(shù))、2018年(預(yù)算數(shù))，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入(部分金融機(jī)構(gòu)和中央企業(yè))上繳利潤(rùn)分別為5 413.17億元、3 625.14 億元、3 500億元，中央國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用的收入分別為482.15億元、542.15億元、560億元。根據(jù)《關(guān)于2017年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2018年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，2018年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入1 376.82 億元。這與數(shù)額巨大的國(guó)有資本、國(guó)有資源資產(chǎn)相比，明顯太低。根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，2017年12月末，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額1 517 115.4億元(不含國(guó)有金融類企業(yè))，負(fù)債總額997 157.4億元，所有者權(quán)益合計(jì)519 958億元。其中，中央企業(yè)資產(chǎn)總額751 283.5 億元，負(fù)債總額511 213億元，所有者權(quán)益合計(jì)240 070.5 億元；地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額765 831.9億元，負(fù)債總額485 944.4億元，所有者權(quán)益合計(jì)279 887.5億元。2017年1—12月，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額28 985.9億元，同比增長(zhǎng)23.5%，其中，中央企業(yè)17 757.2億元，同比增長(zhǎng)16%；地方國(guó)有企業(yè)11 228.7 億元，同比增長(zhǎng)37.6%。[8]按這個(gè)口徑計(jì)算(不含國(guó)有金融類企業(yè))，國(guó)有企業(yè)的資本收益率只有1.91%，利潤(rùn)上繳國(guó)庫(kù)比例只有12.5%。這個(gè)比例明顯太低。

此外，2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，我國(guó)實(shí)行減稅降費(fèi)政策，稅收在財(cái)政收入中的比重趨于下降，2017年比1994年下降了15%左右，而稅收又是中央財(cái)政收入的大頭。

綜上所述，中央財(cái)政收入占比下降的主要原因包括：一是地方政府性基金收入占比高、增速快、數(shù)額大；二是受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化和稅制調(diào)整影響，中央政府稅收增速低于地方政府稅收增速，稅收在財(cái)政收入中的比重持續(xù)下降；三是中央政府管理的國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資本資產(chǎn)、國(guó)有資源的收入增速和上繳利潤(rùn)比例低也可以看作是一個(gè)外在原因。

三、中央財(cái)政收入占比問題的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)分析

中國(guó)當(dāng)代的財(cái)政制度也是幾千年國(guó)家財(cái)政制度演進(jìn)變化的歷史延續(xù)。在歷史上，我國(guó)從秦朝建立中央集權(quán)的全國(guó)統(tǒng)一行政管理體制以來，中央財(cái)政始終是中央政治集權(quán)與行政垂直管理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和治理支柱。中央政府沒有財(cái)政收入的堅(jiān)實(shí)支撐，就會(huì)缺乏管理官僚行政體系和組織人民的基本手段和政策工具，政令不暢在所難免。如果地方政府擁有過大的財(cái)權(quán)，就會(huì)出現(xiàn)唐末藩鎮(zhèn)割據(jù)的慘痛教訓(xùn)。因此，到10世紀(jì)末期宋代開始，中央政府上收地方財(cái)權(quán)，設(shè)立轉(zhuǎn)運(yùn)使司統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全國(guó)的稅收征管工作，防止地方政府因財(cái)政坐大而政治上“尾大不掉”。此后，由于地方政府沒有了軍權(quán)、人事權(quán)和財(cái)權(quán)，“ 藩鎮(zhèn)割據(jù)”一直到19世紀(jì)中葉再也沒有出現(xiàn)。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，由于外國(guó)的持續(xù)入侵，加上太平天國(guó)等農(nóng)民運(yùn)動(dòng)持續(xù)的人民反抗，滿清中央政府在軍事上持續(xù)失敗，中央軍事實(shí)力不能應(yīng)對(duì)內(nèi)外部的戰(zhàn)爭(zhēng)，不得已允許地方軍事力量發(fā)展，財(cái)政上被迫允許地方政府自籌軍費(fèi)，這最終釀成了持續(xù)近100年的近代“軍閥割據(jù)”政經(jīng)格局。[9]因此，中央財(cái)政收入占比問題，不僅是一個(gè)簡(jiǎn)單財(cái)政經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)政治問題。

我們下面以中央財(cái)政收入支出占比的70年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)(詳見圖3、圖4)，從財(cái)政格局與政局互動(dòng)演進(jìn)的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、中央與地方的博弈的視角，對(duì)1949年后中國(guó)中央財(cái)政占比問題所呈現(xiàn)的動(dòng)態(tài)變化特征進(jìn)行歸納分析，說明中央財(cái)政收入占比在我國(guó)現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)中所處的地位和依據(jù)，為后面的數(shù)據(jù)分析提供判斷依據(jù)和決策背景。

從財(cái)政收入的角度看，圖3可以直觀地呈現(xiàn)中央與地方財(cái)政收入占比的時(shí)間性階段特征，即1994年分稅制前的兩極化和分稅制后趨于均衡這樣兩個(gè)階段。從圖3圖4中央財(cái)政收入支出相結(jié)合的時(shí)間特征看，又可分為四個(gè)階段：1958年前是“正二八”收支雙強(qiáng)時(shí)期，1958年至1984年是 “倒二八”收少支多的中央財(cái)政被動(dòng)時(shí)期，1985年至1993年是低水平平衡的收支雙弱時(shí)期，1994年至今是收多支少的中央財(cái)政主導(dǎo)時(shí)期。

1.分稅制前的歷史經(jīng)驗(yàn)分析。[9][10]

1949年10月，中華人民共和國(guó)成立后，為了加快國(guó)內(nèi)統(tǒng)一和為抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)籌資，同時(shí)為了防止各大區(qū)離心傾向，建立健全中央政府的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)威成為必然要求，客觀上要求中央政府統(tǒng)一調(diào)撥全國(guó)財(cái)政資源作為基本保障。因此，1953—1958年，中央財(cái)政收入占比在73.5%～83%之間(見圖3)，1953—1957年，中央支出占比在69.3%～80.7%之間(見圖4)，中央財(cái)政處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，俗稱“正二八格局”。這種財(cái)局加快了國(guó)內(nèi)統(tǒng)一，也為爭(zhēng)取抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)勝利奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也有效地防止了各大區(qū)“割據(jù)分治”的局面出現(xiàn)，并與政治、行政、軍事制度集中化相配合，全國(guó)再次實(shí)現(xiàn)了“一盤棋”，奠定了持續(xù)到今天的中央集權(quán)體制的統(tǒng)一格局。

圖3 中央與地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入占比

圖4 中央財(cái)政一般公共預(yù)算收入和支出占全國(guó)財(cái)政一般公共預(yù)算收入比重(%)

但中央財(cái)政收支占比過高，一方面導(dǎo)致地方政府財(cái)政收支處于低水平保障層次，另一方面導(dǎo)致地方政府財(cái)政收支不平衡，地方政府缺少必要的財(cái)力保障，發(fā)展缺乏積極性，對(duì)完成中央政府下達(dá)的財(cái)政收入任務(wù)也缺乏主動(dòng)性和積極性。又因?yàn)?958年的政治冒進(jìn)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)上大干快上，加上隨后的中蘇關(guān)系惡化和自然災(zāi)害，地方財(cái)政陷入困境。在多方面因素的合力下，中央不得不進(jìn)行政策調(diào)整。于是，1957年，中央政府出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》和《關(guān)于1958年對(duì)地方財(cái)政劃分收入的幾項(xiàng)規(guī)定的通知》等政策措施，擴(kuò)大地方分成比例，調(diào)動(dòng)地方和企業(yè)的積極性。1958年開始，中央政府不得已發(fā)行地方公債以緩減地方財(cái)政困難。

又由于財(cái)政調(diào)整過猛，中央財(cái)政占財(cái)政總收入和總支出的比例大幅下降，分別從1953年的83%、76%下降到1959年的24.4%和51.2%，到1961年進(jìn)一步下降為21.5%和45%(見圖4)。這樣，(1961年)不僅收入占比大幅下降61.5%、支出占比下降31%，而且收支結(jié)構(gòu)從盈余7%變?yōu)槌嘧秩笨?3.5%，形成了收不抵支的中央財(cái)政困局。這樣，財(cái)政集中與分散的關(guān)系又顛倒了。中央財(cái)政的收入不到支出的50%，中央財(cái)政弱，不得不向地方要錢。當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)整體不景氣，導(dǎo)致地方的財(cái)力也十分有限，日子也不好過，央地博弈中地方處于信息優(yōu)勢(shì)，加上征稅系統(tǒng)的屬地化管理，所以中央從地方要錢、要求地方上繳財(cái)政收入的難度大、成效差，中央政府的財(cái)政經(jīng)濟(jì)權(quán)威明顯下降。為此，1961年中央政府要求把1958年以來下放給基本政府的人權(quán)、財(cái)權(quán)、商權(quán)等放得不適當(dāng)?shù)?，一律收回?962年，中央政府通過《關(guān)于嚴(yán)格控制財(cái)政管理的決定》，再次集權(quán)。1963年開始，中央財(cái)政收入開始有所回升，到1966年(文化大革命開始)也僅僅達(dá)到35.2%，與中央財(cái)政支出占比60.7%相比，仍有25.5%的缺口，財(cái)政政策調(diào)整的成效不顯著。到1985年前，中央財(cái)政收入與支出的缺口一直很大，1975年中央財(cái)政收入占比只有11.8%，而中央財(cái)政支出占比為50.2%，收支缺口達(dá)到 38.4%的最大值，即使到1984年收支缺口最小時(shí)也有13.9%。這一階段中央財(cái)政收支失衡的主要原因是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支體制與稅收征管的屬地化管理體制存在內(nèi)在沖突，盡管中央政府下發(fā)了許多提高中央財(cái)政收入的文件，實(shí)行了“財(cái)政收支分成的大包干制”，仍難以有效遏制地方政府的財(cái)政隱匿，也難以有效調(diào)動(dòng)地方政府和企業(yè)上繳中央財(cái)政的積極性，財(cái)政收支呈現(xiàn)“由下而上、上下結(jié)合、塊塊為主、條條結(jié)合”的格局，因此，中央財(cái)政收入占比沒有大的進(jìn)展，中央財(cái)政一直處于被動(dòng)局面。中央財(cái)政權(quán)威的削弱也導(dǎo)致中央政治權(quán)威的下降。

1985—1993年分稅制改革前，為了平衡中央財(cái)政收支缺口，中央政府不得不調(diào)整、改革、壓縮和降低了財(cái)政支出，中央財(cái)政收支呈現(xiàn)雙下降和雙弱的格局。中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政收入支出的比重分別從1984年的40.5%、54.4%下降到1993年的22%、33.2%(見圖4)，財(cái)政收入占GDP比重從1978年的31.1%下降到1993年的12.6%。兩個(gè)比重的下降導(dǎo)致中國(guó)一度出現(xiàn)“弱政府”“弱中央政府”的格局，中央政府宏觀調(diào)控能力下降?！笆种袥]把米，叫雞也不來”。地方政府一度出現(xiàn)各自為政的 “諸侯經(jīng)濟(jì)”發(fā)展格局。背后的原因主要是：征稅系統(tǒng)屬地化管理、企業(yè)“包盈不包虧”導(dǎo)致地方政府的亂減免、財(cái)務(wù)隱匿現(xiàn)象比較突出，企業(yè)偷稅、漏稅比較普遍；加上財(cái)政包干制中地方政府和企業(yè)在博弈上的信息優(yōu)勢(shì)，使中央財(cái)政收入大幅流失，中央在財(cái)政上仍處于被動(dòng)地位，陷入財(cái)政赤字困局。這種格局與國(guó)體政體存在內(nèi)在沖突。

因此，可以說，這一階段的承包制、財(cái)政包干制改革，盡管解決了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和財(cái)政平衡問題，但沒有解決中央財(cái)政的平衡問題和主導(dǎo)權(quán)問題，所以，財(cái)稅制度改革勢(shì)在必行，如何保障中央財(cái)政收入成為核心命題。

2.分稅制后的歷史經(jīng)驗(yàn)分析。

1994年，分稅制改革從收入劃分和組織體制兩個(gè)方面協(xié)同入手解決了中央財(cái)力的保障問題，一是稅種劃分上，中央政府將稅源穩(wěn)、稅基廣、易征收的稅種大部分作為本級(jí)收入，同時(shí)把大型優(yōu)質(zhì)國(guó)有企業(yè)收歸中央政府直管；二是行政管理組織體制上，增設(shè)了中央稅收行政組織系統(tǒng)——國(guó)稅局，保障中央稅收的上繳問題。由此，分稅制實(shí)行后，財(cái)權(quán)重心上移，中央與地方財(cái)政收入之比例從1993年的22∶78變化為1994年的55.7∶44.3，同時(shí)，事權(quán)與支出責(zé)任卻重心下移，財(cái)政格局發(fā)生逆轉(zhuǎn)，從中央依賴地方變?yōu)榈胤揭蕾囍醒氲母窬?。從圖3、圖4可以直觀地看出，分稅制改革后，一是中央與地方財(cái)政收入占比沒有大起大落，振幅在45%～55%之間波動(dòng)，總體趨于均衡；二是中央財(cái)政收入占比遠(yuǎn)大于支出占比，在財(cái)政資源配置上完全處于主導(dǎo)地位。1994年中央財(cái)政收入占比55.7%、本級(jí)支出占比33.6%，中央財(cái)政收支盈余22.1%。2019年中央一般公共預(yù)算收入占比46.91%、本級(jí)支出占比僅14.7%，中央財(cái)政盈余超過32.21%，因此，中央財(cái)政強(qiáng)，向地方撥錢，完全處于主動(dòng)主導(dǎo)的地位。

1997年，黨的十五大又明確提出要“逐步提高財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，并適應(yīng)所有制結(jié)構(gòu)變化和政府職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，建立穩(wěn)固、平衡的國(guó)家財(cái)政”。1999—2010年，中央一般公共預(yù)算收入連續(xù)11年高于50%。這種格局有利于維護(hù)我國(guó)的國(guó)體政體和中央政府的財(cái)政經(jīng)濟(jì)權(quán)威。中央財(cái)政手里有了錢，推動(dòng)改革的力度明顯加強(qiáng)、速度明顯加快，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨健全完善，國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)加快形成，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、信息化不斷提速，國(guó)家教育、科技和文化的整體實(shí)力大幅提升。

但分稅制后，央地政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任不對(duì)稱、不平衡，地方政府財(cái)政壓力較大，需要靠中央轉(zhuǎn)移支出、稅收返還、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和地方化籌資手段等維持財(cái)務(wù)平衡，地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政依存度超過40%，中西部達(dá)到60%以上，其中新疆70%左右，西藏90%左右。這種財(cái)政收支結(jié)構(gòu)使中央政府的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)威得以鞏固和強(qiáng)化，但地方政府財(cái)政收支呈失衡之勢(shì)。2017年全國(guó)有24個(gè)省財(cái)政赤字；2018年地方財(cái)政自給率只有55.53%。與此同時(shí)，中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付占到中央財(cái)政收入的三分之二左右，金額以萬(wàn)億計(jì)，2019年中央財(cái)政向地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付接近7萬(wàn)億，數(shù)額已經(jīng)十分龐大，這就形成了地方政府為了爭(zhēng)取到更多的轉(zhuǎn)移支付，通過拉關(guān)系、甚至受賄式手段等“跑部錢進(jìn)”，十八大之前，各地普遍在北京設(shè)立駐京辦事處，甚至市縣都設(shè)駐京辦。這種財(cái)政局面并不符合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。因?yàn)橹醒胂虻胤睫D(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和數(shù)額過多，機(jī)制設(shè)計(jì)過于復(fù)雜，不僅會(huì)增加制度成本，還會(huì)形成組織系統(tǒng)越大財(cái)政行政耗損越大的不利格局，甚至出現(xiàn)時(shí)空錯(cuò)位。層層轉(zhuǎn)移支付必然出現(xiàn)財(cái)政時(shí)滯，形成經(jīng)濟(jì)效率損失，而且“跑部錢進(jìn)”必然出現(xiàn)“塊塊”機(jī)會(huì)不均等，甚至“貧富不均”、腐敗叢生、行政與政治扭曲變形甚至變態(tài)，背離政策和制度的初衷。此外，還有地方政府越線違規(guī)發(fā)債、籌資等問題。面對(duì)這些問題，中央政府又不得不出臺(tái)政策加以改革、規(guī)范、整頓和約束。

可以說，分稅制后，中央財(cái)政的收入問題和財(cái)政權(quán)威得到了有效的解決和鞏固，但地方政府的收支結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)嚴(yán)重失衡局面。因此，如何平衡地方政府收支失衡就成為近年財(cái)政體制改革和完善的緊迫課題。一方面，地方政府需要通過做大做強(qiáng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模、加強(qiáng)地方稅制與稅種建設(shè)、經(jīng)營(yíng)土地和地方國(guó)有企業(yè)、發(fā)債等手段籌資，緩解財(cái)政壓力；另一方面，地方政府要求中央政府合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任，增加轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，改革現(xiàn)有稅制，為地方稅種立法，調(diào)節(jié)增值稅、所得稅征繳體制機(jī)制下的地方稅收競(jìng)爭(zhēng)與分享不公問題，平衡地方財(cái)政收支，緩解地方財(cái)政壓力。

3.中央財(cái)政收入占比問題的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)小結(jié)。

財(cái)政是政治意志的集中體現(xiàn)。根據(jù)70年的發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)，至少可以總結(jié)歸納出如下幾點(diǎn)：

第一，在我國(guó)，財(cái)政的政治屬性是首位的。維護(hù)中央政治的權(quán)威、保障國(guó)家的重大戰(zhàn)略任務(wù)與重要重點(diǎn)工作是財(cái)政必須首先考慮的因素。在政治上，中央政治權(quán)威需要財(cái)政做基本保障，同時(shí)我國(guó)的國(guó)體和政體要求中央政府掌握足夠的財(cái)權(quán)和財(cái)力，以維護(hù)國(guó)體和政體，保障國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。

第二，歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，中央與地方的財(cái)政占比關(guān)系，要根據(jù)國(guó)家發(fā)展階段、發(fā)展形勢(shì)，進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的改革與調(diào)整，要堅(jiān)持綜合平衡、統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展，防止大起大落。在財(cái)力的分配上，既要能保證中央政府有足夠的財(cái)力保障政治權(quán)威與國(guó)家治理的效能，又能保障地方政府有適度的財(cái)力進(jìn)行建設(shè)，要發(fā)揮好兩個(gè)積極性，以中央為主體。任何一方的財(cái)力過大過小，都將破壞國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合平衡發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)上，中央財(cái)政收入占比不宜大起大落，過高或過低都不利于社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在管理上，中央必須掌握征稅的主導(dǎo)權(quán)，同時(shí)根據(jù)管理的效能，轉(zhuǎn)移支付制度不能鏈條太長(zhǎng)、程序太多、科目太多，這樣會(huì)因管理層次太多、管理幅度超過限度和管理時(shí)滯形成無(wú)效管理、錯(cuò)位管理，甚至滋生腐敗，與制度的初衷相背離。因此，可以說，沒有完美的一成不變的制度，只有與時(shí)俱進(jìn)的適宜制度。

第三，中央和地方財(cái)政收支分配關(guān)系是一對(duì)矛盾，解決這個(gè)矛盾，應(yīng)當(dāng)兼顧中央與地方兩方面的利益，在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，必須發(fā)揮地方的積極性，適當(dāng)擴(kuò)大地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。[11]這樣可以更好地發(fā)揮央地兩方面的發(fā)展積極性，促進(jìn)發(fā)展模式與體制機(jī)制從“車頭帶”向 “動(dòng)車組”轉(zhuǎn)變，加快我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的步伐。這一方面需要用法律法規(guī)明確央地事權(quán)劃分與支出責(zé)任，另一方面需要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制，用計(jì)劃和市場(chǎng)兩種機(jī)制，發(fā)揮好稅收的穩(wěn)定器作用、財(cái)政的放大器作用。

第四，中央財(cái)政收入占比過低，至少也會(huì)出現(xiàn)兩種不良后果。一是中央缺少綜合平衡、統(tǒng)籌全國(guó)發(fā)展的財(cái)力、物力基礎(chǔ)，對(duì)區(qū)域之間、省際之間、城鄉(xiāng)之間、貧富之間的發(fā)展不平衡，缺乏調(diào)節(jié)和平衡的財(cái)力支持，不利于維護(hù)中央政府權(quán)威，也不利于國(guó)家整體均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。二是中央政府無(wú)法有效履行事權(quán)和支出責(zé)任，會(huì)形成“弱中央政府”“諸侯經(jīng)濟(jì)”等格局，不利于鞏固國(guó)體和政體。

第五，根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)中央財(cái)政收入占比強(qiáng)度的依據(jù)可以歸納以下幾個(gè)方面[12]：一是維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一、穩(wěn)定和安全，就必須加強(qiáng)國(guó)防、安全、外交和行政建設(shè)。因此，保障國(guó)防、安全、外交和行政的經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定并隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同步增長(zhǎng)是必要的支出。二是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，要求中央必須掌握足夠數(shù)量的財(cái)政經(jīng)濟(jì)資源，以集中財(cái)力辦大事，解決關(guān)系國(guó)計(jì)民生的全國(guó)性、系統(tǒng)性、整體性、前瞻性的“卡脖子技術(shù)”、統(tǒng)籌發(fā)展交通通訊網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施、保障能源資源安全、優(yōu)先發(fā)展教育和科學(xué)研究等支撐性戰(zhàn)略保障。三是加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，保障全國(guó)糧食安全和供給穩(wěn)定，需要中央提供穩(wěn)定的財(cái)力投入和可持續(xù)的財(cái)政補(bǔ)貼。四是應(yīng)對(duì)全國(guó)性和區(qū)域性自然災(zāi)害，需要中央掌握一定數(shù)量的儲(chǔ)備財(cái)力。尤其是，我國(guó)疆域遼闊、人口眾多，各種水災(zāi)旱災(zāi)蝗災(zāi)、地震臺(tái)風(fēng)海嘯、傳染性疾病、環(huán)境污染治理等，都需要中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通盤防控治理。五是平衡區(qū)域(2)比如東部率先發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、東北振興戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略。、城鄉(xiāng)、不同群體發(fā)展與收入差距，建立健全可持續(xù)的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化和共同富裕等社會(huì)共同需要，要求中央政府掌握足夠數(shù)量的財(cái)力。六是實(shí)施積極的財(cái)政政策與逆周期的財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)現(xiàn)特定規(guī)劃目標(biāo)，需要中央政府有一定規(guī)模強(qiáng)度的財(cái)力儲(chǔ)備。比如：支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快技術(shù)發(fā)展，保障產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全，實(shí)行出口退稅促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；改造老工業(yè)基地和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)；實(shí)施“一帶一路”走出去戰(zhàn)略；扶貧攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)全面小康；等等。

四、新時(shí)期中央財(cái)政收入占比選擇

在我國(guó)，政府間財(cái)政收入比例關(guān)系的核心目標(biāo)是：維護(hù)我國(guó)的國(guó)體和政體，保障中央政府的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)威，調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)方面的積極性，實(shí)現(xiàn)綜合平衡、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展，提高國(guó)家的組織力、凝聚力，建設(shè)民富國(guó)強(qiáng)的現(xiàn)代化國(guó)家。

2011年以來，中央一般公共預(yù)算收入占比已經(jīng)低于50%。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，參照發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，英國(guó)、美國(guó)中央財(cái)政收入占比均高于60%，我國(guó)中央財(cái)政收入占比目前還太低，應(yīng)進(jìn)一步提高。

筆者認(rèn)為，從70年的歷史周期看(見圖3)，1994年分稅制以來，中央與地方一般公共預(yù)算財(cái)力處在均衡區(qū)間的波動(dòng)范圍，圍繞50%波動(dòng)的幅度不到5%，因此處于合理區(qū)間，不需要調(diào)整。主要依據(jù)如下：

一是從財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)、支出責(zé)任相匹配的原則看，中央財(cái)力充裕。目前中央政府財(cái)政收入是財(cái)政支出的三倍以上。中央財(cái)政強(qiáng)，向地方撥錢，不存在向地方伸手“要錢”的問題(圖4)。

二是中央政府牢牢控制國(guó)家財(cái)政支出的主導(dǎo)權(quán)。因?yàn)橹醒胝炯?jí)財(cái)政支出僅占中央財(cái)政收入的三分之一左右，向地方轉(zhuǎn)移支付占到中央財(cái)政收入的三分之二左右。地方公共財(cái)政越來越依賴中央轉(zhuǎn)移支付(見圖4、圖5)，收支缺口越來越大，需要通過財(cái)政體制改革縮小缺口。1994年分稅制改革后，在支出格局上中央財(cái)力充裕，而地方財(cái)力緊張。中央本級(jí)直接支出僅占全國(guó)財(cái)政收入的15%左右。與英美日等國(guó)相比(3)2012年，中央財(cái)政本級(jí)支出，經(jīng)合組織國(guó)家平均為46%，英國(guó)為73%，美國(guó)為54%，日本為42%。[13]，我國(guó)中央政府直接支出比重明顯偏低，下放事權(quán)明顯過多，事權(quán)與支出責(zé)任不夠匹配。2018年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付收入達(dá)到62 207億元。地方公共財(cái)政自給率2018年下降到55.53%。也就是說，2018年地方公共財(cái)政支出中有44% 要靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和發(fā)債來籌資，這是全國(guó)平均數(shù)，中西部普遍高于這個(gè)比例。由于中央與地方的信息不對(duì)稱，中央財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)支付制度不完善、不規(guī)范，科目和項(xiàng)目繁雜、資金分散、配套要求過多，導(dǎo)致管理的難度太大，管理的效率不斷降低，財(cái)政支出績(jī)效呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，而且財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。到2016年5月，盡管中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目減少一半以上[14]，但問題的核心——公共支出和轉(zhuǎn)移支付的公開透明和綜合監(jiān)管還沒有有效跟進(jìn)，地方財(cái)政支出的缺口還沒有彌合。中央財(cái)政和地方財(cái)政履行職能方面還存在缺位、越位、不到位問題，治理能力和治理方式不適應(yīng)、運(yùn)行效率不高問題還很突出，政府層級(jí)之間的職責(zé)和權(quán)力邊界劃分還不清晰。因此，財(cái)政治理體系和治理能力的現(xiàn)代化亟需提速，目前國(guó)家已經(jīng)啟動(dòng)多項(xiàng)公共支出改革，重新劃分央地事權(quán)和支出責(zé)任。

圖5 中央和地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出占全國(guó)財(cái)政一般公共預(yù)算收入比重(%)

三是中央政府有足夠強(qiáng)的財(cái)政組織能力與政策能力，尤其是國(guó)稅局與地稅局合并后實(shí)行垂直管理，中央政府完全控制著稅收征收權(quán)和稅收分配權(quán)。2018年8月，全國(guó)省市縣鄉(xiāng)四級(jí)新稅務(wù)機(jī)構(gòu)完成掛牌，國(guó)稅局與地稅局行政組織合并完成，這進(jìn)一步加強(qiáng)了中央政府在稅收征管上的垂直控制力，不僅有利于提高國(guó)家整體稅政效能，防止稅收信息隱匿，降低行政制度成本、組織成本、協(xié)調(diào)成本、時(shí)間成本等，而且有利于科學(xué)合理籌劃稅收資源，建立良稅善治，為摸清全國(guó)稅源、稅收家底奠定了基礎(chǔ)，也為中央與地方稅種、稅收收入占比科學(xué)劃分奠定了基礎(chǔ)。

四是中央政府財(cái)力調(diào)控空間和余地比較大?？紤]到中央政府所控制的優(yōu)質(zhì)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源以及發(fā)債籌資能力等，財(cái)力調(diào)控余地比較大。下一步，可以通過提高中央政府管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入、利潤(rùn)上繳比例、國(guó)有資產(chǎn)國(guó)有資源的有償使用費(fèi)等，縮小央地財(cái)政收入總量差距。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2019年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，2019年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本權(quán)益(不含金融企業(yè))中中央企業(yè)有17.8萬(wàn)億元；全國(guó)國(guó)有金融企業(yè)中中央金融企業(yè)形成國(guó)有資產(chǎn)14.9萬(wàn)億元。[15]也就是說，中央所屬國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)有37.9萬(wàn)億，可供中央政府調(diào)節(jié)余缺。

五是地方政府財(cái)政收入存在結(jié)構(gòu)性不平衡。首先，客觀看待地方政府性基金收入。地方政府性基金收入，尤其是土地基金收入，盡管數(shù)額很大，增速很快，但主要用于地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)等，是發(fā)揮地方政府發(fā)展積極性的主要財(cái)政手段和重要政策工具。因此，具有合理性和必要性。尤其是土地金融化，是推進(jìn)地方建設(shè)的重要管道，也是地方財(cái)稅開源的重要渠道，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)，需要總結(jié)，也需要防控好風(fēng)險(xiǎn)。其次，2014—2018年全國(guó)地方財(cái)政盈少虧多。只有上海、北京、江蘇、廣東、浙江、天津、福建等七省份和深圳、寧波、青島、大連、廈門五個(gè)計(jì)劃單列市的財(cái)政整體盈余，給中央財(cái)政上繳，其余需要中央轉(zhuǎn)移支付。2014年上述七省五市的財(cái)政盈余規(guī)模為28 278億，到2017年下降為25 912億。2015年之后盈余省份和赤字省份整體平衡后開始出現(xiàn)3 751億元的虧空，2016年虧空額增加到7 497億，2017年虧空額增加到11 571 億。這需要中央政府拿出真金白銀填補(bǔ)，目前主要靠舉債維持，但這不可持續(xù)。2018年開始，北京市等也開始出現(xiàn)財(cái)政收入趨緊。2019年、2020年，全國(guó)財(cái)政收入斷崖式下跌，甚至呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)危機(jī)狀態(tài)。所以，從全國(guó)看，并不存在進(jìn)一步提高中央財(cái)政收入占比的客觀條件。

六是分稅制改革后的歷史遺存問題。1994年分稅制改革后形成的央地基本財(cái)政格局，發(fā)展到目前累積形成一系列的老問題、固化問題、長(zhǎng)期性問題。比如，央地財(cái)力失衡，地方財(cái)力保障不足的問題，轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等改革、調(diào)整、規(guī)范、整理的問題。尤其是，鑒于當(dāng)時(shí)弱財(cái)政、弱中央財(cái)政的格局(4)1993年，國(guó)家一般公共預(yù)算收入僅4 349億元。，財(cái)政本該承擔(dān)、中央財(cái)政本該承擔(dān)的全國(guó)性公共職能，有許多當(dāng)時(shí)沒有能力承擔(dān)，讓地方量力承擔(dān)或者公民自己承擔(dān)。因此，形成了全國(guó)公共服務(wù)的不平衡，省際差距不斷拉大。這違背了事權(quán)與支出責(zé)任的對(duì)稱性原則，也違背了公共服務(wù)均等化的國(guó)民待遇原則。現(xiàn)在中央財(cái)政收入相對(duì)充裕，學(xué)界和業(yè)界的一個(gè)共識(shí)是：把轉(zhuǎn)移支付中符合國(guó)民普遍待遇原則的公共服務(wù)支出改為中央財(cái)政本級(jí)支出，把本應(yīng)該由中央財(cái)政本級(jí)支出的公共職能支出承擔(dān)起來。

綜上分析，本文建議：一是設(shè)立中央財(cái)政收入占比的彈性區(qū)間，在區(qū)間內(nèi)不作調(diào)整。按照綜合平衡、統(tǒng)籌兼顧的理財(cái)原則，可以設(shè)定中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重的合理區(qū)間。這既符合歷史形成的基本經(jīng)驗(yàn)，也有利于國(guó)家財(cái)政政策的穩(wěn)定性、持續(xù)性和可預(yù)期性。從1949—2019年的歷史經(jīng)驗(yàn)看，在和平時(shí)期，中央財(cái)政一般公共預(yù)算收入占全部一般公共預(yù)算收入的比重的合理區(qū)間設(shè)定在45%～55%為宜。在區(qū)間之內(nèi)不做調(diào)整，但可優(yōu)化內(nèi)部的收支結(jié)構(gòu)。比如，調(diào)整和改革現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。再比如，相機(jī)調(diào)整中央政府控制的國(guó)有資本、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源等利潤(rùn)和使用費(fèi)用上繳國(guó)庫(kù)比例，動(dòng)態(tài)調(diào)整國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模。二是把具有國(guó)民普惠待遇的公共服務(wù)職能，比如公務(wù)員、公辦教師、公立醫(yī)院醫(yī)生的工資，由中央政府直接承擔(dān)，減少轉(zhuǎn)移支付的渠道耗損，綜合平衡區(qū)域與省際差距。現(xiàn)代信息技術(shù)已經(jīng)可以提供這種技術(shù)保障。這樣做既可以穩(wěn)定中央與地方的財(cái)政關(guān)系及其預(yù)期，也可以保障中央政府的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)威，統(tǒng)籌管理?xiàng)l條塊塊；既可以維護(hù)我國(guó)憲法規(guī)定的國(guó)體和政體，也可以更好地發(fā)展中央與地方兩個(gè)積極性，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理在央地之間綜合平衡。

五、結(jié)語(yǔ)

集權(quán)與分權(quán)是國(guó)家治理體系和治理能力的核心問題，也都是在國(guó)家特定歷史背景下形成的，但政治集權(quán)的目的有共同的內(nèi)容，那就是提高國(guó)家的組織能力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，獲得政黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。國(guó)家治理現(xiàn)代化要求以“國(guó)家”為主導(dǎo)的治理，根本目的是為了推進(jìn)國(guó)家效能的提高。中央財(cái)政收入占比作為國(guó)家治理體系和治理能力的關(guān)鍵支柱，是形成國(guó)家統(tǒng)一政治意志的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和主要手段，也是國(guó)家宏觀調(diào)控的兩個(gè)主要支柱之一。1994以來，我國(guó)財(cái)政收入占當(dāng)年GDP的比重由15%提高到2019年的19%，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與政府財(cái)力持續(xù)增強(qiáng)的良性循環(huán)，為國(guó)家各項(xiàng)決策的落實(shí)提供了堅(jiān)實(shí)的保障，也為當(dāng)前大規(guī)模減稅降費(fèi)創(chuàng)造了可行條件。中央財(cái)政一般公共預(yù)算收入占全國(guó)財(cái)政收入比重從1993年的22%提高到1994年分稅制改革后的55.7%，經(jīng)過優(yōu)化調(diào)整，目前穩(wěn)定在47%左右，基本保持在合理區(qū)間。縱觀世界各國(guó)的中央財(cái)政收入占比的形成歷史，主要取決于一國(guó)的發(fā)展階段和內(nèi)部的政治經(jīng)濟(jì)體制。具體到我國(guó)，不僅要考慮國(guó)體、政體、財(cái)政收入支出，還應(yīng)該考慮公共服務(wù)行業(yè)的國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所扮演角色的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與未來定位。在定位明確的前提下，實(shí)事求是確定政府需要承擔(dān)的責(zé)任和中央財(cái)政收入占比問題是明智之舉。