大數(shù)據(jù)治理改革的制度邏輯：基于“項目—技術(shù)”互動的視角

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)治理;行政體制改革;項目制;制度變遷

摘 要：在中國，大數(shù)據(jù)治理改革是大數(shù)據(jù)技術(shù)的技術(shù)屬性和行政體制的行政屬性共同作用的結(jié)果。通過“項目—技術(shù)”互動的視角，可以發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)治理改革是一個以項目制為中心的制度變遷過程。項目制在對行政組織進行改造的基礎(chǔ)上約束了大數(shù)據(jù)技術(shù)的技術(shù)屬性，從而使大數(shù)據(jù)技術(shù)由外在壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)在資源。與此同時，針對項目制運轉(zhuǎn)中的非預(yù)期結(jié)果，大數(shù)據(jù)治理改革通過激勵機制、容錯機制與試點機制進行機制調(diào)適，緩解了大數(shù)據(jù)技術(shù)對于行政體制構(gòu)成的挑戰(zhàn)。這一研究結(jié)果有助于進一步解釋中國行政體制的制度再生產(chǎn)能力與“穩(wěn)定之謎”。

中圖分類號：C939 文獻標志碼：A 文章編號：1001-2435（2021）02-0076-09

Institutional Logic in the Process of Big-data Governance Reform：An Approach of “Project-Technology” Interaction

ZHANG Xiang1，2（Fujian Normal University 1.School of Public Administration 2.Political Development and Local Governance Research Center，F(xiàn)uzhou 350007，China）

Key words：big-data governance;administrative institution reform;project system;institutional change

Abstract：In China，the big-data governance reform is the result of the joint effect of big-data technology and administrative reform. It could be found that the big-data governance reform is an institutional change centered on the project system，by which the technological attributes of big-data technology could be constrained so that the big data is transformed from external pressure to internal resources. Meanwhile，the big-data governance reform adjusts some mechanisms，such as incentive mechanism，fault-tolerant mechanism，and pilot mechanism，to responding to the unintended consequence of the project system，thereby alleviating the challenge to the administrative institutions from big-data technology. This conclusion also contributes to interpreting the production of the administrative institutions and explains the puzzle of administrative stability in China.

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一、問題的提出

自人類進入大數(shù)據(jù)時代以來，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用不只意味著一次重大的產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命，還內(nèi)涵著政府治理的巨大變革。在中國，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用在一開始就烙下了“提高政府治理水平”的目標導(dǎo)向。2014年的《政府工作報告》中首先提出了“運用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高地方政府治理水平”的要求。2015年9月，國務(wù)院發(fā)布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》更為明確地“將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段”。由此，將大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入政府治理形態(tài)的方式正在建構(gòu)一種全新的治理形態(tài)——“大數(shù)據(jù)治理”。從概念上看，“大數(shù)據(jù)治理”不是一個簡單的技術(shù)應(yīng)用過程，而是以技術(shù)應(yīng)用為基礎(chǔ)的治理形態(tài)。

中央層面的高度重視，使“大數(shù)據(jù)治理”逐漸由幕后走向了前臺。在現(xiàn)有的理論研究格局中，“大數(shù)據(jù)治理”是掃除傳統(tǒng)政府治理弊端的一次關(guān)鍵機遇?！霸趪抑卫眍I(lǐng)域，陽光政府、責任政府、智慧政府建設(shè)，大數(shù)據(jù)為解決以往的‘頑疾和‘痛點提供了強大支撐”。[1]理論界之所以能夠如此樂觀地賦予大數(shù)據(jù)治理改革深刻的意義，其關(guān)鍵原因是大數(shù)據(jù)技術(shù)內(nèi)涵著一個“去中心化”的改革意圖。大數(shù)據(jù)技術(shù)是推動公民參與決策與強化決策透明度的重要推動力，并能夠為強化政府責任提供新的方式。[2]在這種理解框架中，一個在“大數(shù)據(jù)治理”中重構(gòu)“政府—社會”關(guān)系的時代圖景被建構(gòu)起來。一方面，“大數(shù)據(jù)治理”將造就一個開放民主的政府。“大數(shù)據(jù)治理”改變了傳統(tǒng)政府一家獨大的信息優(yōu)勢地位。[3]這不僅使“原來存在于政府和公眾之間的信息差、文化差、知識差、能力差正在逐步消除”[4]，還將“推動政府從‘權(quán)威治理向‘科學(xué)治理轉(zhuǎn)變，由政府單一治理向社會多元共治轉(zhuǎn)型”[5];另一方面，“大數(shù)據(jù)治理”將構(gòu)成一個科學(xué)決策的政府。“大數(shù)據(jù)治理”將克服“小數(shù)據(jù)時代決策的片面性以及對經(jīng)驗決策的依賴性”[6]，從而使政府能夠以“用戶的實時數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析民眾的需求和情緒變動，能夠準確分析出個人、組織與社群之間的相關(guān)性，以此為依據(jù)制定出‘量身定制的政策”[7]，并能有助于精確判斷公共服務(wù)購買項目的民眾訴求，[8]進而有效地提升公共服務(wù)的精準性?？梢哉f，“基于大數(shù)據(jù)的智慧公共服務(wù)使得公共服務(wù)決策更科學(xué)、公共服務(wù)供給更精細、公共服務(wù)體系更科學(xué)、公共服務(wù)監(jiān)管更有效”[9]。這些研究都指向了一個共同的改革方向，即“去中心化”的技術(shù)取向?qū)⒁龑?dǎo)“政府—社會”關(guān)系從“政府中心主義”轉(zhuǎn)向“雙向互動”，最終實現(xiàn)“提高政府治理水平”的目標。這個改革方向也隱喻著大數(shù)據(jù)治理改革將是一個由技術(shù)創(chuàng)新自然地拉動治理改革的理想范式。在這種范式中，行政體制在大數(shù)據(jù)技術(shù)的沖擊面前，似乎只能被動地適應(yīng)與轉(zhuǎn)型，最終成為大數(shù)據(jù)治理改革的工具與注腳。

但是，大數(shù)據(jù)技術(shù)雖然帶動了行政領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)治理改革，但這種改革并非簡單地適應(yīng)于“去中心化”的技術(shù)取向。從現(xiàn)有的改革成效來看，從“政府中心主義”轉(zhuǎn)向“雙向互動”顯然不是一個自然而然的線性邏輯，簡單地將現(xiàn)有的政府治理體系理解為一種“雙向互動”也是不合時宜的。理論界對技術(shù)的局限性也有了一定的認識。有學(xué)者就指出了技術(shù)的“雙刃劍”效應(yīng)，大數(shù)據(jù)技術(shù)除了帶來制度的改革外，也使現(xiàn)有的權(quán)力體系得以鞏固，[10-11]從而阻礙制度改革的深化。由此可見，在大數(shù)據(jù)技術(shù)面前，行政體制不是一個被動的適應(yīng)者，而且會主動對大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)成影響。事實上，在中國這樣的超大國家中，經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展依賴一個“中心化”的行政體制。而改革開放以來，這個“中心化”的行政體制一直是經(jīng)濟社會改革的核心力量，從而逐漸形成了很強的制度韌性。因此，行政體制在適應(yīng)技術(shù)創(chuàng)新的同時，也具有獨立的行政屬性。從這個角度上看，在大數(shù)據(jù)治理改革的過程中，中國的行政體制在受到技術(shù)屬性影響的同時，也會對技術(shù)屬性產(chǎn)生內(nèi)生的組織抵制與制度約束。但是，理論界對于這種具有抵制特征的制度約束顯然還缺乏深入的理解與認識。那么，中國的行政體制是通過什么樣的方式約束大數(shù)據(jù)技術(shù)，從而保障行政體制在改革進程中的穩(wěn)定性？換言之，由大數(shù)據(jù)技術(shù)拉動的治理改革究竟遵循什么樣的制度變遷邏輯？

二、“項目—技術(shù)”互動機制：一個新的分析框架

（一）理論基礎(chǔ)：關(guān)于“技術(shù)—組織”關(guān)系的經(jīng)典討論

上述研究問題的關(guān)鍵是大數(shù)據(jù)技術(shù)在制度變遷當中所發(fā)揮的功能與作用。因此，西方理論界關(guān)于“技術(shù)—組織”關(guān)系的經(jīng)典討論對回答本文的問題是具有啟示意義的。與國內(nèi)學(xué)界的技術(shù)樂觀主義存在反差，在西方理論界，早在20世紀六七十代，純粹意義的“技術(shù)決定論”已經(jīng)退出歷史舞臺。[12]雖然在信息技術(shù)大發(fā)展的背景下，“技術(shù)決定論”出現(xiàn)了短暫的復(fù)興。[13-14]但隨著研究的深入，“越來越多的學(xué)者發(fā)現(xiàn)，早先的憧憬——信息技術(shù)帶來現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)的根本性重構(gòu)——似乎是一個值得深入推敲的問題”[15]。因此，技術(shù)對于組織的重要性更多是以“技術(shù)緊要性”（technological imperative）[16]的形式表現(xiàn)技術(shù)對于組織的重要性。由此，技術(shù)與組織之間關(guān)系的辯論主要圍繞著“本體論”“建構(gòu)論”“互構(gòu)論”三個維度依次展開。

“技術(shù)本體論”的維度以巴雷（Barley）的經(jīng)典研究為代表，認為技術(shù)具有外在于組織的獨立特征與存在意義，從而將技術(shù)理解為刺激組織適應(yīng)與變化的“觸發(fā)器”（Trigger of Structural Change）[17]?！氨倔w論”解釋了技術(shù)對組織變化的作用，但是，“組織如何變化”卻成為一個具有隨機性特征的趨勢。這個問題將辯論推向了“建構(gòu)論”?！敖?gòu)論”以奧利科沃斯基（Orlikowski）的系列研究為代表。奧利科沃斯基從吉登斯的“結(jié)構(gòu)二重性”中發(fā)展出“技術(shù)二重性”概念，[18]將技術(shù)理解為“既可賦能，也能制約”（enabling and constraining）使用的結(jié)構(gòu)。以此為基礎(chǔ)，奧利科沃斯基將行動者與技術(shù)之間的關(guān)系理解為“日常生活中的一種構(gòu)成性糾纏”[19]。不同于“本體論”，通過模糊行動者與結(jié)構(gòu)的邊界，組織變化的隨機性確實得到了較好的解釋，但奧利科沃斯基的觀點也不可避免走向“建構(gòu)論”。具體而言，由于行動者的能動性沒有結(jié)構(gòu)邊界的約束，突生性結(jié)構(gòu)的相對性和不穩(wěn)定性自然被夸大到極致。[20]顯然，將行動者與技術(shù)“熔為一體”的“建構(gòu)論”難以有效地定位技術(shù)在組織中的作用。

由此可見，“本體論”與“建構(gòu)論”雖然深入地討論技術(shù)與組織之間的互動關(guān)系，但是對這種互動關(guān)系背后的機制邏輯卻難以提出有效的解釋。基于此，“互構(gòu)論”[21]以傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)的信息技術(shù)運用為案例，力圖以技術(shù)實踐性為核心概念，解釋技術(shù)與組織之間的互動機制這一新的問題。首先，“互構(gòu)論”認為技術(shù)與組織存在明確的邊界，各自具有結(jié)構(gòu)剛性。其次，“互構(gòu)論”同時認為這種相互之間的結(jié)構(gòu)剛性并不是一個絕對值，是可以通過技術(shù)提供方和技術(shù)使用方在實踐過程中的相互建構(gòu)實現(xiàn)聯(lián)結(jié)。由此可見，“互構(gòu)論”不僅以實踐為基礎(chǔ)破解了“本體論”的隨機性難題，同時也避免“建構(gòu)論”所引起的邊界模糊問題。

上述經(jīng)典討論為本文的問題提供了寶貴的理論背景，但是，在分析本文問題時，上述討論依然遺留一些問題值得深入研究。第一，上述討論多數(shù)是以企業(yè)組織為研究案例，這與本文所關(guān)注行政組織存在差異。企業(yè)組織為了市場利潤存在運用新技術(shù)的天然動力，但是，行政組織的取向更傾向于“穩(wěn)定”，尤其是中國的市場與社會等外在約束條件尚不充分的情況下，中國各級政府運用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)自我革命的動力就需要進一步解釋。第二，當前的中國各級地方政府還沒有形成嚴格意義的服務(wù)外包機制，技術(shù)的使用者與供應(yīng)者之間的互動還缺乏有效的平臺與保障。從“互構(gòu)論”的論證邏輯來看，這種現(xiàn)象將使技術(shù)與組織之間的結(jié)構(gòu)剛性缺乏聯(lián)結(jié)的基礎(chǔ)。那么，在中國，各級政府的大數(shù)據(jù)治理改革是以何種方式聯(lián)結(jié)行政組織與大數(shù)據(jù)技術(shù)，就需要深入地研究。

（二）“項目—技術(shù)”的互動機制：一個嘗試性的理論回答

基于上述問題，本文嘗試性地提出一個“項目—技術(shù)”互動的分析框架，力圖在彌補現(xiàn)有理論不足的基礎(chǔ)上為分析本文的研究問題提供理論支撐。

項目制一直是國家治理與行政體制運轉(zhuǎn)的一種重要制度形態(tài)。改革開放以來，中國行政體制改革以項目制為基礎(chǔ)，通過項目與技術(shù)互動的機制作用，兼顧了技術(shù)屬性與行政屬性。這一解釋也為中國行政體制改革在技術(shù)運用中的制度變遷邏輯提供一個新的解釋。以下將從兩個方面對“項目—技術(shù)”互動機制進行理論分析。

一方面，項目制通過理性化的命令導(dǎo)向克服地方政府的組織惰性。面對新興的技術(shù)運用，地方政府在本能上是存在組織惰性的。這種組織惰性既來自于主觀上對未知風險的回避，也來自于客觀上技術(shù)改造的能力局限。在這種背景下，當中央意識到新興技術(shù)的運用具有發(fā)展的必然性時，會通過設(shè)立特定項目的形式克服組織惰性，推動技術(shù)在各級政府的整體性運用。這也是項目制的題中之義。相較于傳統(tǒng)意義上的行政命令，項目制在行政體系理性化趨勢[23]的影響下，通過任務(wù)設(shè)定與組織重構(gòu)使命令具有顯著的理性化特點，從而進一步保障了地方政府對中央命令的執(zhí)行。項目制將技術(shù)屬性轉(zhuǎn)化為專項目標，并配備相應(yīng)的治理資源，自上而下地推進治理任務(wù)。[23]而相較于科層制注重于“程序主義”“按步就班”而言，項目制具有更加靈活的權(quán)威運作方式，能夠通過“動員”重組科層結(jié)構(gòu)，[24]并能打通中央與地方的“條線關(guān)系”[25]，使技術(shù)應(yīng)用的決策能夠更加快速、有效地執(zhí)行。[26]

另一方面，項目制通過制度化的組織吸納約束新興技術(shù)的結(jié)構(gòu)剛性。項目制將技術(shù)屬性轉(zhuǎn)化為專項目標的過程，實質(zhì)上也是對技術(shù)進行政治化改造的過程。通過制度化改造，項目制為技術(shù)運用設(shè)定了符合行政體制的規(guī)范與方式，從而使技術(shù)運用能夠適應(yīng)于政治結(jié)構(gòu)與行政組織的需要，這實際上是反向地將行政屬性嵌入技術(shù)結(jié)構(gòu)。在這個過程中，技術(shù)的結(jié)構(gòu)剛性由于受到了政治化改造的約束而能夠被行政組織所吸納。這既可以使行政體制在技術(shù)運用中保持組織穩(wěn)定性，也緩解了行政組織對技術(shù)運用的抵制，從而也加速了技術(shù)屬性嵌入行政組織的過程。

根據(jù)上述分析，項目制在克服組織惰性，推動技術(shù)運用的過程中，也在約束技術(shù)的結(jié)構(gòu)剛性，使之適應(yīng)于行政組織。“項目—技術(shù)”互動的機制，同時約束了技術(shù)與組織的結(jié)構(gòu)剛性，為兩者之間的聯(lián)結(jié)提供了現(xiàn)有研究中未發(fā)現(xiàn)的新條件。

三、以項目制為中心：大數(shù)據(jù)治理改革的制度邏輯

在中國這樣一個超大國家中推動大數(shù)據(jù)治理改革是一個浩大的制度變遷工程，而理解這個浩大工程背后的邏輯，就需要厘清行政組織與技術(shù)運用之間的結(jié)構(gòu)剛性是如何調(diào)控在一個有利于改革的范圍之中的。以“項目—技術(shù)”互動機制為分析框架對中國大數(shù)據(jù)治理改革實踐進行研究，可以發(fā)現(xiàn)，通過項目制，大數(shù)據(jù)治理改革使技術(shù)創(chuàng)新與行政組織的制度化軌道相適應(yīng)，從而為大數(shù)據(jù)治理改革拉開了可能性空間。自從2015年國務(wù)院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》以來，大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用就開始成為一項重要的國家戰(zhàn)略。在這個背景下，國務(wù)院及各部委形成了一系列與大數(shù)據(jù)治理相關(guān)的國家級項目支撐國家戰(zhàn)略的實現(xiàn)。由此，大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用由一種發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為行政體制的改革項目。在這個過程中，大數(shù)據(jù)治理改革既完成了行政組織的改造，也突破了技術(shù)屬性的約束。

（一）大數(shù)據(jù)治理改革中的行政組織改造

為了克服行政組織在大數(shù)據(jù)技術(shù)運用的固有惰性，在大數(shù)據(jù)治理改革中，項目制的運轉(zhuǎn)通過兩種組織形態(tài)來滿足改革的需要。

一是以動員整合為導(dǎo)向的領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組是項目制運轉(zhuǎn)最為常見的組織形態(tài)。為了應(yīng)對一系列社會發(fā)展與政治發(fā)展中的重大問題，在設(shè)立項目的基礎(chǔ)上，各級黨政序列將設(shè)立一系列“領(lǐng)導(dǎo)小組”，動員多個政府部門的資源，以組織跨部門、跨層次的重大改革。這些“領(lǐng)導(dǎo)小組”在政治規(guī)格上較高，“是中國黨政關(guān)系最核心的聯(lián)結(jié)點之一”[27]，從而“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”地動員科層組織內(nèi)部的資源，完成各種具體的政治任務(wù)。而在地方，“地方領(lǐng)導(dǎo)小組成為眾多地方政府推動地方事務(wù)有效運轉(zhuǎn)、進行地方治理不可或缺的手段”[28]。

為了適應(yīng)作為國家重點項目的大數(shù)據(jù)治理改革，各級黨政系統(tǒng)也開始建立各種形式的領(lǐng)導(dǎo)小組。在全國層面，中央就設(shè)立了全國科技領(lǐng)導(dǎo)小組、全國公安大數(shù)據(jù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。在地方層次上，多數(shù)地方都成立了大數(shù)據(jù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組等多元的小組形態(tài)。這些領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，突破了常規(guī)式科層組織的職責分工體系，成為項目動員整合行政資源，推動大數(shù)據(jù)治理改革的重要組織基礎(chǔ)。

二是以職責轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向的新政府機構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組是一種外在于現(xiàn)有行政科層組織的組織形態(tài)，僅依賴這種外在的組織介入是不足以克服科層惰性的。因此，為了大數(shù)據(jù)治理項目的運轉(zhuǎn)，在科層組織內(nèi)部，也出現(xiàn)了以職責轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向的機構(gòu)改革，以配合領(lǐng)導(dǎo)小組的工作。從中國長期改革的經(jīng)驗來看，以政府機構(gòu)改革拉動行政體制改革一直是相對穩(wěn)妥與有效的改革舉措。相較于領(lǐng)導(dǎo)小組而言，成立新的政府機構(gòu)并不旨在通過突破科層組織對資源進行動員與整合，而是在不影響常規(guī)性科層組織運轉(zhuǎn)的前提下，能夠減少科層組織內(nèi)部的摩擦對項目運轉(zhuǎn)的影響。在大數(shù)據(jù)治理改革中，各級政府也成立適應(yīng)大數(shù)據(jù)治理改革的新機構(gòu)。機構(gòu)改革的主要工作是各地方政府積極地成立了以管理大數(shù)據(jù)資源為職責的大數(shù)據(jù)治理機構(gòu)。截止目前，已有16個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）成立了大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。[29]這些大數(shù)據(jù)治理機構(gòu)雖然要求各部門實現(xiàn)“數(shù)據(jù)共享”，但與領(lǐng)導(dǎo)小組的運作有著實質(zhì)區(qū)別。它們在整體上不影響各部門的職責分工體系，而是以現(xiàn)有科層組織為依托而進行的政府職責轉(zhuǎn)變。

各類領(lǐng)導(dǎo)小組與地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的陸續(xù)成立同時意味著，項目制通過對行政組織的改造，使大數(shù)據(jù)技術(shù)運用的任務(wù)目標能夠更加順利地嵌入行政組織內(nèi)部，從而實現(xiàn)克服組織惰性的目的。

（二）大數(shù)據(jù)治理改革中的技術(shù)屬性約束

在大數(shù)據(jù)治理改革的過程中，項目制在改造行政組織的同時，也在約束“去中心化”的技術(shù)屬性。在這個過程中，項目制對于大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用產(chǎn)生了一種內(nèi)在的制度約束，把握這種制度約束有助于豐富項目制的意義維度。

一方面，項目制化約了大數(shù)據(jù)治理改革的目標維度。國家層面的大數(shù)據(jù)項目實質(zhì)上是在回答大數(shù)據(jù)治理改革的兩個關(guān)鍵性問題，即“技術(shù)如何運用”與“改革如何發(fā)展”。通過對這兩個問題的回答，政府能夠從技術(shù)運用與改革發(fā)展兩個維度規(guī)制大數(shù)據(jù)治理改革的目標，從而以項目制為中軸將大數(shù)據(jù)治理改革由一個技術(shù)性問題轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓缘捻椖恳?guī)制問題。在這一背景下，地方各級政府也必須在這些項目規(guī)制的指引下推動大數(shù)據(jù)治理改革?？梢哉f，項目規(guī)制為地方各級政府推進大數(shù)據(jù)治理改革劃定了目標邊界。由此可見，行政體制通過項目制對大數(shù)據(jù)技術(shù)的目標進行化約，從而使大數(shù)據(jù)治理的技術(shù)性目標服從于“中國行政體制保障穩(wěn)定”的政治需要。

另一方面，項目制明確了大數(shù)據(jù)治理改革的政績邊界?，F(xiàn)有的理論研究普遍認為，“政績”是激勵地方政府按中央要求行動的重要因素。[30]在壓力型體制[31]、行政發(fā)包制[32]、控制權(quán)理論[23]等理論發(fā)現(xiàn)中，政績都是中央調(diào)控地方政府行為的重要政策工具。這種政績驅(qū)動的觀點在“政治錦標賽”理論[23]中得到最為充分的歸納。其核心內(nèi)涵是上級政府控制著下級政府的晉升與評比等行政資源，通過“向下級施加更大壓力，迫使下級官員采取措施以確保完成上級交代的任務(wù)”。[23]對于地方政府而言，推動大數(shù)據(jù)治理改革無疑是一次政績生產(chǎn)的重要機會。國家級項目在回答技術(shù)運用與改革發(fā)展兩個關(guān)鍵性問題的同時，也在事實上明確了地方政府在推動大數(shù)據(jù)治理改革中的政績邊界。這意味著，地方政府只有在符合項目規(guī)制的范圍內(nèi)運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，推動大數(shù)據(jù)治理改革才能實現(xiàn)政績生產(chǎn)。這實際上也間接地劃定了地方政府在大數(shù)據(jù)治理改革中的職責范圍。

由上述分析可見，項目制構(gòu)成中國大數(shù)據(jù)治理改革的基本制度結(jié)構(gòu)。它不僅強化了中央與地方之間在改革上的“步調(diào)一致”，而且型塑了地方政府在大數(shù)據(jù)治理改革上的制度變遷路徑。由此，作為一次由技術(shù)引發(fā)的制度變遷，大數(shù)據(jù)治理改革不是一個各級政府對大數(shù)據(jù)技術(shù)進行運用的過程，而是大數(shù)據(jù)技術(shù)政治化的過程。這也是中國與西方典型國家在大數(shù)據(jù)技術(shù)運用的戰(zhàn)略實現(xiàn)方式上的重大差異。

四、大數(shù)據(jù)治理改革對“非預(yù)期結(jié)果”的機制調(diào)適

通過項目制及其組織形態(tài)，行政體制在宏觀基本面上型塑與控制了大數(shù)據(jù)治理改革的路徑與節(jié)奏。但是，大數(shù)據(jù)治理改革要從項目規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楦母飳嵺`并非自然發(fā)生的。大數(shù)據(jù)技術(shù)畢竟是第四工業(yè)革命的核心技術(shù)環(huán)節(jié)，其影響甚至超過了以往任何一次技術(shù)革新。因此，大數(shù)據(jù)治理改革還是在項目制的制度邏輯外產(chǎn)生了一定的非預(yù)期結(jié)果（Unintended Consequence）。有效地約束這種非預(yù)期結(jié)果，是大數(shù)據(jù)治理改革由項目轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵺`的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

項目制有效運轉(zhuǎn)的一個重要前提是，中央的項目設(shè)計與地方的現(xiàn)實能力之間能夠維持適度平衡。一方面，中央能夠根據(jù)項目需要制訂明確的目標責任狀，作為中央的考核標準與地方政府的行為準則。另一方面，地方政府的現(xiàn)實能力能夠與目標責任狀的具體要求基本適應(yīng)，否則項目制的運轉(zhuǎn)結(jié)果將陷入“中央制圖，地方造假”的惡性循環(huán)。而大數(shù)據(jù)治理改革正在挑戰(zhàn)這一重要前提，從而在推動大數(shù)據(jù)治理項目時出現(xiàn)了“非預(yù)期結(jié)果”。中央雖然能從宏觀面上對大數(shù)據(jù)治理改革進行規(guī)范，但是，卻很難預(yù)判地方政府在第四次工業(yè)革命面前的現(xiàn)實能力。地方政府在大數(shù)據(jù)技術(shù)面前，也確實表現(xiàn)出能力不足的特征。這種項目目標與地方能力之間的矛盾使大數(shù)據(jù)治理改革的國家項目面臨著陷入惡性循環(huán)的風險。因此，項目制的有效運轉(zhuǎn)也需要行政體制在“馴化”的過程中通過積極的機制調(diào)適回應(yīng)這些非預(yù)期結(jié)果。事實上，項目制在運轉(zhuǎn)過程中也形成了三種機制，約束上述“非預(yù)期結(jié)果”，以保障大數(shù)據(jù)治理改革項目的有效推進。這種機制調(diào)適實質(zhì)上是“項目—技術(shù)”互動機制的衍生機制。

（一）激勵機制：使“政績”生效

在中央的項目規(guī)制下，地方政府實際上成為推動大數(shù)據(jù)治理改革項目落地的具體實踐方。但是，作為具體的實踐方，地方政府對大數(shù)據(jù)治理改革這一歷史性的技術(shù)變革并不具備天然的適應(yīng)動力，而是在特定的組織激勵中得以推動的。根據(jù)組織學(xué)的假設(shè)，激勵的設(shè)計旨在誘發(fā)和制約相應(yīng)的組織行為。在傳統(tǒng)意義上，項目制的激勵依賴于地方政府的牟利積極。[33]因此，隨著1994年的分稅制改革與“財稅激勵”[34]的退場，“政績”開始成為地方政府推進項目落地的關(guān)鍵性激勵機制。但是，在大數(shù)據(jù)治理改革中，地方政府的政績生產(chǎn)機會并不能自然地轉(zhuǎn)化為地方政府的現(xiàn)實政績，因此，以“政績”為中心的激勵機制正在面臨挑戰(zhàn)。

自從2012年“八項規(guī)定”出臺以來，中央對于干部的行為約束不斷強化，地方政府的政績生產(chǎn)模式也逐漸由“粗放”向“精細”轉(zhuǎn)變。這意味著，地方政府可資利用的政績生產(chǎn)工具日益減少，政績生產(chǎn)空間也逐漸萎縮，地方官員的行為取向也出現(xiàn)了由“邀功”到“避責”的轉(zhuǎn)變。[35]在這種背景下，對于地方政府而言，中央大數(shù)據(jù)治理項目的“雙刃劍”特征日益凸顯。在大數(shù)據(jù)治理改革中，相當數(shù)量的地方政府事實上并不具備適應(yīng)于大數(shù)據(jù)治理改革的數(shù)據(jù)管理能力。[36]對于大數(shù)據(jù)技術(shù)這樣一個對人類歷史構(gòu)成重大影響的技術(shù)變革，地方政府尚未做好充分的準備。換言之，對于地方政府而言，在數(shù)據(jù)管理能力不足的情況下推動大數(shù)據(jù)治理改革是一次具有跨越性特征的改革任務(wù)。因此，對地方政府而言，中央的大數(shù)據(jù)治理項目與其說是一次政績生產(chǎn)的機遇，不如說是一次政績風險。從這個角度上看，在大數(shù)據(jù)治理改革中，地方政府的激勵機制不能只從有利于行動者政績生產(chǎn)的角度上考量，而需要進一步討論使政績在行動者中生效的內(nèi)在機制。那么，如何調(diào)控激勵機制，使其與大數(shù)據(jù)治理改革相適應(yīng)成為項目制機制調(diào)適的首要問題。

從現(xiàn)有的動態(tài)經(jīng)驗出發(fā)，這種激勵機制的調(diào)適是通過“發(fā)包”關(guān)系向“協(xié)作”關(guān)系的轉(zhuǎn)變得以實現(xiàn)的。在一般意義中，項目制的基本形式是中央向地方進行任務(wù)發(fā)包，即中央指定項目要求，并通過目標責任制的方式向地方政府下達行政指令。在這種背景下，一系列監(jiān)督、檢查等過程的監(jiān)管措施由此生成。而在大數(shù)據(jù)治理項目中，中央各部委并沒有簡單地以目標責任制為政策工具向地方政府“發(fā)包”項目，而是在明確項目的總體指標體系的前提下，將項目目標的具體擬訂交給地方政府。例如，在智慧城市項目建設(shè)中，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在發(fā)布《關(guān)于開展國家智慧城市試點工作的通知》的同時，也印發(fā)了《國家智慧城市（區(qū)、鎮(zhèn)）試點指標體系（試行）》，但是，卻并未對指標體系進行權(quán)重配比;地方政府根據(jù)指標體系的方向與自身能力的評估進行權(quán)重配比，并上報中央;中央再負責對地方政府上報的權(quán)重配比進行核準。除此之外，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部還允許地方政府根據(jù)自身的實際情況自設(shè)在地化的發(fā)展項目與指標體系。這意味著，大數(shù)據(jù)治理的項目目標開始由中央單方面控制轉(zhuǎn)向“中央—地方”協(xié)作擬訂。這種協(xié)作關(guān)系事實上擴大了地方政府在項目制中的自主權(quán)，從而在中央的項目圖景中能夠呈現(xiàn)地方政府的意志與能力。地方政府也依賴這種協(xié)作關(guān)系將中央項目轉(zhuǎn)化為地方政府的創(chuàng)新實踐，從而將政績風險轉(zhuǎn)化為政績生產(chǎn)的現(xiàn)實機遇，拓寬地方政府在大數(shù)據(jù)治理項目中的政績生產(chǎn)空間。

綜上所述，在大數(shù)據(jù)治理改革的制度變遷過程中，隨著“發(fā)包”關(guān)系向“協(xié)作”關(guān)系的轉(zhuǎn)變，中央雖然通過項目規(guī)制的方式型塑改革路徑，但卻為地方政府的主體性與“因地制宜”預(yù)留了空間，從而使地方政府在推動大數(shù)據(jù)治理項目的過程中具有顯而易見的政績生產(chǎn)空間，完成了使政績生效的機制調(diào)適。

（二）容錯機制：“軟化問責”的嘗試

雖然，通過激勵機制的調(diào)適，地方政府的政績生產(chǎn)空間明顯拓寬，但對于地方政府而言，大數(shù)據(jù)治理改革的“風險”依然客觀存在。具體而言，雖然地方政府參與項目的目標設(shè)定，但由于地方政府在數(shù)據(jù)管理能力不足的條件下推進大數(shù)據(jù)治理，因此，難以達成項目目標依然是可能存在的結(jié)果。一般而言，項目制通過目標管理責任制保障項目執(zhí)行結(jié)果，即將上級黨政組織所確立的行政總目標逐次進行分解和細化，形成一套目標和指標體系，“以此作為各級組織進行‘管理（如考評、獎懲等）的依據(jù)，并以書面形式的‘責任狀/書在上下級黨政部門之間進行層層簽訂”[37]，反而使激勵機制調(diào)適中形成的政績生產(chǎn)空間又一次面臨萎縮，影響了地方政府的改革積極性。因此，在上下級政府的互動過程中，一種以“軟化問責”為嘗試的容錯機制開始逐漸成型。

一方面，下級政府對非預(yù)期結(jié)果的“政績定位”。對于相當數(shù)量的地方政府而言，全面實現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理改革的目標存在現(xiàn)實難度，但是局部實現(xiàn)卻是完全可能的。對于未能達成項目規(guī)劃目標的非預(yù)期結(jié)果，地方政府并非消極地接受目標責任制的問責，而是會積極地對已經(jīng)取得的局部成果在大數(shù)據(jù)治理改革的項目規(guī)劃目標中予以“政績定位”。“政績定位”主要包括兩種具體的方式。一是階段定位，即將現(xiàn)有改革成果明確為項目規(guī)劃目標的階段性成果。二是宣傳定位，即通過擴大現(xiàn)有改革成果的宣傳，包括媒體宣傳、承辦會議、接待視察等多種具體手段，來爭取各方面對于改革成果的認可。

另一方面，上級政府對下級定位的“容納”。對于中國行政體制改革的大局而言，大數(shù)據(jù)治理改革無疑是一個長期性的工程，因此，對于下級對局部成果的“政績定位”，上級在一般情況下不會否決，而是采取“局部認可”的方式容納下級的“政績定位”。通過這種“容納”，既能夠保持下級政府推動大數(shù)據(jù)治理改革的積極性，避免改革倦怠，又能夠避免下級的非預(yù)期結(jié)果影響到自身的“政績定位”。

在下級“定位”與上級“容納”的互動中形成的容錯機制，通過“軟化問責”的方式保障了地方政府推動大數(shù)據(jù)治理項目落地的改革積極性，從而通過“局部減速”的方式維系換取行政體制的整體平衡與穩(wěn)定。在這種背景下，前文提及的容錯機制正是對當前目標責任制的一種調(diào)整。問責的“軟化”事實上緩解了地方政府在大數(shù)據(jù)治理改革中的責任壓力，從而為大數(shù)據(jù)治理改革自上而下的平衡推動預(yù)留了空間。

（三）試點機制：作為政績生產(chǎn)工具的政策試驗

通過激勵機制與容錯機制，地方政府在大數(shù)據(jù)治理改革中獲取政績具有了合法性意義。

于是，在中央項目的目標前提下，許多地方政府在政務(wù)大數(shù)據(jù)技術(shù)上進行了試點性的改革，并取得了一系列改革的突破。對于宏觀改革邏輯而言，這種試點性的突破不像政府流程再造與政府機構(gòu)改革那樣涉及宏觀基本面，而是根據(jù)局部特色而進行的點狀式的創(chuàng)新與嘗試，具有明顯的地域特征與領(lǐng)域特征。但是，勿庸質(zhì)疑的是，這種試點突破也是大數(shù)據(jù)治理改革的重要組成部分，在一定程度上符合“中央選擇性”政策試驗[38]的特征。它有助于通過漸近式的試點改革[39]，分散改革風險，減少“盲目”執(zhí)行，從而保證改革的穩(wěn)步推進。[40]這種試點多數(shù)是地方政府在宏觀改革邏輯的基本框架下，嘗試性地運用政務(wù)大數(shù)據(jù)的結(jié)果。例如，在浙江經(jīng)驗基礎(chǔ)上形成的“最多跑一次”改革，北京西城區(qū)為商圈管理需要而建立大數(shù)據(jù)平臺，河北廊坊利用大數(shù)據(jù)進行監(jiān)控，福建在環(huán)保領(lǐng)域推動的“生態(tài)云平臺建設(shè)”等等。這些試點都以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基本工具有效地提升了具體公共服務(wù)產(chǎn)品供給的“精準性”。

通過大數(shù)據(jù)治理改革的試點，大數(shù)據(jù)技術(shù)成為地方政府有效治理的重要政策工具。長期以來，公共服務(wù)的精確性是服務(wù)型政府建設(shè)的癥結(jié)之一。正如澤國鎮(zhèn)原黨委書記蔣招華通過民主懇談會指出，“沒想到?jīng)Q策層對民意的估計和真實的民意之間會有那么大的偏差”。這種“偏離”現(xiàn)象造成了當前的政府決策模式的一個尷尬，即“由于衡量標準非常不精確，政策制定者就很難確定問題的重要程度，也不知采取何種措施比較有效”[41]100。大數(shù)據(jù)技術(shù)則為“精確服務(wù)”提供了有效的技術(shù)支持?？梢哉f，大數(shù)據(jù)治理改革的試點實質(zhì)上是大數(shù)據(jù)技術(shù)與服務(wù)型政府改革的一次合流。

從大數(shù)據(jù)治理項目運作的角度看，試點機制的運用意味著，各級政府是根據(jù)自身改革的需要來判斷大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用范圍的。由此，大數(shù)據(jù)治理改革背后的技術(shù)屬性被約束在行政體制的制度理性范疇內(nèi)。

根據(jù)上述分析，在激勵機制、容錯機制、試點機制的“三重調(diào)適”之下，大數(shù)據(jù)治理改革由項目規(guī)劃轉(zhuǎn)化為改革實踐。在這個過程中，大數(shù)據(jù)治理改革為政府職責轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府建設(shè)提供了新的歷史契機，使中國的政府在有效治理的意義上能夠?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展。但是，從機制調(diào)適與大數(shù)據(jù)技術(shù)的互動來看，大數(shù)據(jù)治理改革不是一個單純的技術(shù)問題，而是一個現(xiàn)有行政體制通過機制調(diào)適約束技術(shù)屬性的過程。這個過程既使大數(shù)據(jù)治理技術(shù)得到有效的運用，也保障了行政體制對大數(shù)據(jù)技術(shù)的“馴化”。由此可見，通過機制調(diào)適，大數(shù)據(jù)治理改革納入行政體制改革的有序軌道，從而使大數(shù)據(jù)技術(shù)從挑戰(zhàn)行政體制的外在壓力轉(zhuǎn)化為鞏固行政體制的內(nèi)在資源。

因此，簡單地從“技術(shù)革命—治理改革”的線性邏緝理解政府的大數(shù)據(jù)治理改革顯然是不充分的。大數(shù)據(jù)治理改革是一個在通過“馴化”將技術(shù)革命轉(zhuǎn)化為內(nèi)在資源的基礎(chǔ)上，運用技術(shù)革命成果鞏固行政體制的過程。當然，在這個過程中，大數(shù)據(jù)治理改革也推動了中國的政府發(fā)展與治理水平的提升。

五、結(jié)論與討論

根據(jù)上述分析，大數(shù)據(jù)治理改革的制度變遷過程并非遵循“技術(shù)革命拉動治理改革”的線性邏輯，也就自然不是行政體制對技術(shù)革命的應(yīng)激反應(yīng)，而是一個復(fù)雜的技術(shù)政治化過程，并呈現(xiàn)出深刻的政治邏輯。本文旨在對這種“線性邏輯”觀進行理論反思，并得出一個基本結(jié)論：作為一次制度變遷，大數(shù)據(jù)治理改革包涵兩個過程的內(nèi)容，一方面，大數(shù)據(jù)治理改革是以項目制為基礎(chǔ)將大數(shù)據(jù)技術(shù)由外部壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)部資源后而形成的制度變遷過程;另一方面，大數(shù)據(jù)治理改革是行政體制對大數(shù)據(jù)技術(shù)產(chǎn)生機制調(diào)適的過程。從這個角度看，大數(shù)據(jù)技術(shù)中的“去中心化”意圖實質(zhì)上并不是大數(shù)據(jù)治理的自然屬性，而是學(xué)者將自身對政府改革的期待建構(gòu)性地投射于大數(shù)據(jù)技術(shù)的結(jié)果。在這一結(jié)論的基礎(chǔ)上，可以延伸性地討論以下兩個重要問題。

第一，中國的行政體制具有較強的制度再生產(chǎn)能力。自改革開放以來，“改革”已經(jīng)成為中國行政體制的一種常態(tài)。這對理論界與實務(wù)界產(chǎn)生了一個重要的影響，即實務(wù)界強調(diào)“體制改革”，理論界關(guān)注“制度變遷”。而對行政體制改革的理論敘事也沒有跳出經(jīng)典制度主義理論的分析范式，因而被簡化為制度的“均衡狀態(tài)”與外在壓力的“否決點”之間的互動?！埃ㄖ贫龋┳冞w的動力來自外部，如果組織不能適應(yīng)環(huán)境的變化，它也會像生物機體一樣死去?！盵42]118但事實上，中國的行政體制正在不斷地通過制度再生產(chǎn)積極地對技術(shù)創(chuàng)新進行約束。項目制就是這種制度再生產(chǎn)的一種重要形態(tài)，而大數(shù)據(jù)治理改革正是在項目制的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對大數(shù)據(jù)技術(shù)的約束，從而為推進改革奠定基礎(chǔ)。由此可見，分析中國的行政體制改革不應(yīng)將制度理解為一種“消極系統(tǒng)”，而應(yīng)建構(gòu)一種“積極”的制度分析視角。

第二，中國改革進程中的“穩(wěn)定之謎”。改革開放以來，中國持續(xù)四十年的經(jīng)濟增長造就了困擾西方理論界的“中國經(jīng)濟增長之謎”（China's Puzzle）。[43]這種持續(xù)地經(jīng)濟增長背后還包含著另一個西方理論難以解釋的困惑，即中國的政府治理體系如何為中國的經(jīng)濟增長供給一個穩(wěn)定的政治社會環(huán)境。本文的結(jié)論在一定程度上可以為解釋“穩(wěn)定之謎”提供一定的理論支持。大數(shù)據(jù)技術(shù)是現(xiàn)代社會以來最大的技術(shù)創(chuàng)新，是被喻為“第四次工業(yè)革命”的人工智能的技術(shù)基礎(chǔ)。中國行政體制在這樣一個重大歷史科技發(fā)展節(jié)點上所作出的反應(yīng)，無論是以項目制為特征的制度再生產(chǎn)，還是對“非預(yù)期結(jié)果”的機制調(diào)適，都是通過自我調(diào)整對大數(shù)據(jù)治理改革的節(jié)奏與過程進行調(diào)控，使之能夠與穩(wěn)定的行政體制相適應(yīng)，從而確保改革進程中政治社會環(huán)境的整體穩(wěn)定。因此，不能像西方理論界那樣，片面地將中國的行政體制對于技術(shù)創(chuàng)新的約束理解為一種對新技術(shù)的“內(nèi)卷”作用，相反，在這種制度約束中蘊含著巨大的改革動力與潛能。

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