農(nóng)地轉(zhuǎn)用領(lǐng)域土地要素市場(chǎng)化配置的制度邏輯

李蕊

關(guān)鍵詞：土地要素市場(chǎng)化配置;土地用途管制;土地開(kāi)發(fā)權(quán);農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)

摘 要：農(nóng)地轉(zhuǎn)用領(lǐng)域土地要素的配置不僅關(guān)涉城市建設(shè)用地的有效供給、農(nóng)地?cái)?shù)量和質(zhì)量的穩(wěn)定，而且關(guān)涉生態(tài)環(huán)境保護(hù)乃至糧食安全，具有鮮明的公共性、公益性和社會(huì)性。土地要素市場(chǎng)化配置改革的要旨絕不是去管制、脫離管制，而是如何將管制與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，改進(jìn)政府管制能力、提升管制質(zhì)量。著眼于土地管理的憲法秩序，土地要素市場(chǎng)化配置不是土地本身的市場(chǎng)化，只能是諸種土地使用權(quán)的市場(chǎng)化配置。配置的關(guān)鍵在于農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)交易的市場(chǎng)化。

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1001-2345（2021）02-0117-06

The Institutional Logic of Market-Oriented Allocation of Land Elements in the Field of Farmland Conversion

LI Rui （School of Civil，Commercial and Economic Law，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Key words：market-oriented allocation of land elements;land usage regulation;land development rights;farmland conversion index

Abstract：The allocation of land elements in the field of farmland conversion is not only related to the effective supply of urban construction land，the stability of the quantity and quality of farmland，but also related to the protection of the ecological environment and even food security，with a distinct public and social nature. The key point of market-oriented allocation reform of the land elements is not to get rid of the control，but to combine the regulation with the market mechanism，and improve the governments regulation capacity and the quality of control. Focusing on the constitutional order of land management，the marketized allocation of land elements is not that of the land itself，but that of various land use rights. The key to allocation lies in the marketization of farmland conversion index transactions.

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一、研究的緣起

不可否認(rèn)，改革開(kāi)放四十多年來(lái)我國(guó)產(chǎn)品市場(chǎng)改革持續(xù)推進(jìn)，但是要素市場(chǎng)領(lǐng)域改革推進(jìn)則相對(duì)滯后。黨的十九大報(bào)告指出，經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)。2020年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布我國(guó)第一個(gè)關(guān)于生產(chǎn)要素市場(chǎng)化配置改革的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，指出要“破除阻礙要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，擴(kuò)大要素市場(chǎng)化配置范圍”，并將土地要素列為諸種市場(chǎng)要素之首。毋庸諱言，土地作為重要的基礎(chǔ)性資源和最基本的生產(chǎn)要素，其市場(chǎng)化配置的有效實(shí)現(xiàn)是當(dāng)下優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的前置要件。

推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)改革，要暢通土地要素流動(dòng)渠道，保障不同市場(chǎng)主體有機(jī)會(huì)平等獲取土地資源，尤其是建設(shè)用地資源。但是，囿于城市存量土地有限，在確保糧食安全和生態(tài)安全的前提下，通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)用（農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地）適度將部分農(nóng)地資源依法有序轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就成為保障城市建設(shè)用地可持續(xù)性供給、增加土地要素投入的關(guān)鍵舉措。1當(dāng)下聯(lián)通城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的一個(gè)制度樞紐就在于農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度，在域外也稱“建筑許可”“非都市土地使用管制”，其目標(biāo)在于約束農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，落實(shí)土地用途管制制度。該制度內(nèi)質(zhì)是有效協(xié)同保護(hù)資源與保障發(fā)展的雙重旨意，統(tǒng)合農(nóng)地轉(zhuǎn)用領(lǐng)域管制與市場(chǎng)關(guān)系。

毋庸置疑，土地是最基本的生產(chǎn)要素，建設(shè)用地市場(chǎng)供給的總量控制乃是國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的基本手段。[1]農(nóng)地轉(zhuǎn)用領(lǐng)域土地要素的配置不僅關(guān)涉城市建設(shè)用地的有效供給，關(guān)涉農(nóng)地?cái)?shù)量和質(zhì)量的穩(wěn)定，而且關(guān)涉生態(tài)環(huán)境保護(hù)乃至糧食安全，具有鮮明的公共性和社會(huì)性，其絕不能單純依靠一般民事財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)交易規(guī)則來(lái)規(guī)范。

目下我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用領(lǐng)域土地要素的配置，還主要是基于政府指標(biāo)管制，并不是主要基于市場(chǎng)運(yùn)行實(shí)現(xiàn)。這不僅引致土地利用效率的下降，而且窒礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程。農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)土地要素配置改革的要旨絕不是去管制、脫離管制，而是將管制與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，改進(jìn)政府管制能力，提升管制質(zhì)量。易言之，農(nóng)地轉(zhuǎn)用不僅關(guān)乎政府土地管理權(quán)的行使，也關(guān)涉集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人土地經(jīng)營(yíng)權(quán)乃至建設(shè)用地使用權(quán)人使用權(quán)的保障。如何通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)安排，協(xié)同公權(quán)與私權(quán)、公益與私益，既保障產(chǎn)權(quán)主體土地權(quán)利，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)效率，又兼顧土地管理秩序和公共安全，進(jìn)而協(xié)同社會(huì)安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)？如何在市場(chǎng)化取向的要素自由流動(dòng)和國(guó)家規(guī)劃管制間求得平衡？如何既滿足城市發(fā)展空間延展需要，又能實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)耕地的目標(biāo)，從而為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供新的動(dòng)力源？這就成為當(dāng)前土地要素市場(chǎng)化配置改革中亟待求解的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。[2]

二、邏輯起點(diǎn)：土地法權(quán)與土地管制的二元結(jié)構(gòu)

土地兼具財(cái)產(chǎn)和資源雙重屬性，其所承載的不僅有私益，更涵括糧食安全、生態(tài)保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸種公益。迥異于一般物上之權(quán)利，土地上的權(quán)利（力）天然具有復(fù)合交融性，必然呈現(xiàn)兼具公權(quán)與私權(quán)的雙重法權(quán)結(jié)構(gòu)。“沒(méi)有任何東西能夠如財(cái)產(chǎn)所有權(quán)那般普遍地激發(fā)人類(lèi)的想象力與激情?！盵3]而“社會(huì)性愈強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)，其受到限制和干預(yù)則可能愈嚴(yán)格，土地權(quán)利便是典型”。[4]檢視各國(guó)土地權(quán)譜系，除卻含蘊(yùn)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的土地所有權(quán)、土地使用權(quán)，亦涵蓋土地規(guī)劃?rùn)?quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權(quán)、土地征收權(quán)等所構(gòu)造形成的土地管制權(quán)。土地管制歸根到底是國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力干預(yù)土地資源配置的一項(xiàng)制度安排。[5]斯蒂格利茨有言，管制乃是對(duì)于要素市場(chǎng)的公共干預(yù)。[6]73-77在要素配置中固然要充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，但是受土地資源的稀缺及土地利用的強(qiáng)外部性所決定，完全依靠市場(chǎng)來(lái)配置土地資源主導(dǎo)土地資源的流向與使用并不能保障土地資源配置的最優(yōu)化。尤其是著眼于農(nóng)地利用的強(qiáng)外部性，市場(chǎng)機(jī)制作用可能導(dǎo)致農(nóng)地資源配置比例陡降，從而戕害糧食安全和生態(tài)保護(hù)。[7]

正如布坎南所說(shuō)，當(dāng)我們關(guān)注到某種現(xiàn)存的狀態(tài)存在缺陷或失靈的時(shí)候，就意味著存在一種理想的、成功的狀態(tài)。[8]作為人類(lèi)解決稀缺性的另一種制度安排，管制通常是對(duì)經(jīng)濟(jì)事件或市場(chǎng)失靈的特殊回應(yīng)。[9]美國(guó)學(xué)者指出，管制乃是一種不完美現(xiàn)實(shí)和人類(lèi)局限性的衍生品。[10]當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制依靠本身的調(diào)節(jié)能力無(wú)法恢復(fù)正常秩序之時(shí)，要發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用就要借助于一張制度之網(wǎng)，而這些制度又必然與國(guó)家、政府相互糾葛纏繞。[11]管制乃是基于法律授權(quán)，由具有相對(duì)獨(dú)立性的管制主體（政府機(jī)構(gòu)及其授權(quán)的組織），依據(jù)一定制度對(duì)被管制對(duì)象實(shí)施的特殊的管理和監(jiān)督行為，以實(shí)現(xiàn)控制或激勵(lì)其利益決策和利益行為的過(guò)程。[12]質(zhì)言之，管制權(quán)是基于維護(hù)和促進(jìn)民眾的健康、安全、道德以及一般福利等目標(biāo)，通過(guò)立法范圍擴(kuò)大進(jìn)而干預(yù)個(gè)體的權(quán)力。[13]管制一般是一種動(dòng)態(tài)的調(diào)控機(jī)制而非靜態(tài)的規(guī)則體系，具有持續(xù)性。政府基于立法行為設(shè)定規(guī)則，依托行政機(jī)關(guān)及授權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。為最終確保規(guī)則得以執(zhí)行，政府會(huì)直接施加處罰或針對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行訴訟。[14]

土地管制本質(zhì)上是一種政府行政權(quán)的實(shí)施，其目的在于促就土地利用外部性的有效內(nèi)化。[15]從土地規(guī)劃、分區(qū)控制到用途管制等，這都屬于國(guó)家在土地利用方面行使管制權(quán)的具象表達(dá)。[16]土地管制衍生的基礎(chǔ)在于土地所天然具有的資源、資產(chǎn)復(fù)合之特異屬性而非土地所有制度。著眼于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展、糧食安全、環(huán)境保護(hù)等愿景，域外發(fā)達(dá)國(guó)家不約而合，普遍選擇將土地管制制度作為本國(guó)基本的土地制度。為有效防范土地投機(jī)行為，一般會(huì)嚴(yán)格規(guī)定土地的使用用途、土地交易處分等。同時(shí)，政府對(duì)于公法中土地管理規(guī)劃?rùn)?quán)、分區(qū)控制權(quán)、土地征用權(quán)、土地征稅權(quán)等予以保留。[17]此類(lèi)權(quán)力一般隸屬于國(guó)家主權(quán)，屬于警察權(quán)范疇。

對(duì)于私人土地所有權(quán)行使予以限制，實(shí)然屬于當(dāng)代權(quán)利哲學(xué)發(fā)展變遷的產(chǎn)物。其依據(jù)在于在近現(xiàn)代民法上所有權(quán)負(fù)有義務(wù)和所有權(quán)濫用的禁止。此種限制往往被視為財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，是私人財(cái)產(chǎn)為了社會(huì)公共福祉所應(yīng)承受的正常負(fù)擔(dān)。[18]如前所述，由于土地不僅是資產(chǎn)還是珍貴的自然資源，土地所有人對(duì)于土地所有權(quán)的行使往往涉及糧食安全保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等諸多公共利益，使得所有權(quán)內(nèi)涵由絕對(duì)性向相對(duì)性轉(zhuǎn)換。著眼于此，各國(guó)法律不約而合對(duì)于土地所有權(quán)行使予以一定的限制。[1]德國(guó)早在1919年《魏瑪憲法》第一百五十三條第三款就規(guī)定，“所有權(quán)須負(fù)有義務(wù)，要以公共福祉作為行使財(cái)產(chǎn)權(quán)之目的。”這不僅突顯了德國(guó)民法典第九百零三條所規(guī)定的“不違反法律的規(guī)定或者妨礙第三人的權(quán)利”的重大價(jià)值，而且實(shí)現(xiàn)了其在特別強(qiáng)調(diào)下被擴(kuò)張解釋。[18]這一規(guī)定也為后續(xù)許多國(guó)家憲法所效仿，例如日本憲法第二十九條也有“財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容應(yīng)符合于公共福利”的表述。在日本，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)要受到土地征收、都市計(jì)劃、國(guó)土使用計(jì)劃、自然環(huán)境保護(hù)等諸多層面立法的掣肘。[19]在德國(guó)，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受限于建設(shè)規(guī)劃、自然保護(hù)等維度立法。[20]在美國(guó)，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)亦要受到分區(qū)規(guī)劃、公共信托等領(lǐng)域的判例和成文法之約束。[21]我國(guó)《土地管理法》第四條明文規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第十八條亦規(guī)定：“承包方承擔(dān)維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)的義務(wù)?！眹?guó)家在土地利用層面的管制權(quán)，不僅涵括對(duì)于土地用途的厘定、用地規(guī)劃的編制，也包括開(kāi)發(fā)管理控制等多方面。[16]無(wú)可置喙，當(dāng)下中國(guó)的土地管制制度以土地公有制為基礎(chǔ)，以土地規(guī)劃為龍頭，以用途分類(lèi)為核心，以指標(biāo)控制為手段，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地管理的分野。

三、實(shí)然場(chǎng)域：城鄉(xiāng)異化的土地開(kāi)發(fā)權(quán)構(gòu)造

博登海默有言，“法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)從它們所植根的物質(zhì)的生活狀況加以解釋”。[22]研判中國(guó)土地問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)必然在于城鄉(xiāng)二元的體系化權(quán)利結(jié)構(gòu)?；趹椃ㄋ纬傻囊?guī)范秩序表達(dá)，“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”中國(guó)土地的基礎(chǔ)權(quán)利被厘定為國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，在此之上，才相應(yīng)地衍生出國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)等國(guó)有土地使用權(quán)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等諸種集體土地使用權(quán)，從而形成了城鄉(xiāng)二元化的用益物權(quán)體系構(gòu)造?！稇椃ā返谑畻l已然明定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！币虼?，著眼于土地管理的憲法秩序，土地要素市場(chǎng)化配置不是土地本身的市場(chǎng)化，只能是諸種土地使用權(quán)的市場(chǎng)化配置。這實(shí)然構(gòu)成了土地要素市場(chǎng)化配置的制度場(chǎng)域。

著眼于農(nóng)地轉(zhuǎn)用領(lǐng)域，土地管制權(quán)實(shí)質(zhì)是對(duì)改變土地用途或提高土地利用程度的土地開(kāi)發(fā)權(quán)進(jìn)行管理拘束的規(guī)范表達(dá)。[23]這一權(quán)力是為嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地而設(shè)置的一項(xiàng)實(shí)定法權(quán)力，其本質(zhì)是對(duì)農(nóng)用地開(kāi)發(fā)權(quán)的限制。[24]在城鄉(xiāng)中國(guó)的二元場(chǎng)域下，政府土地管制權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)及其下衍生的諸種土地使用權(quán)的嚙合交融，無(wú)可避免地對(duì)于土地權(quán)利邊界尤其是權(quán)能內(nèi)涵產(chǎn)生了深刻影響。

“問(wèn)題不是我們做什么，不是我們應(yīng)當(dāng)做什么，而是什么超越了我們的愿意和行動(dòng)，并與我們一起發(fā)生?！盵25]土地規(guī)劃、用途管制、轉(zhuǎn)用審批、開(kāi)發(fā)管理控制等土地管制權(quán)的生發(fā)延展，使得我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利體系——集體土地所有權(quán)及其下的諸種土地使用權(quán)的處分、收益權(quán)能受到約束限制。申言之，集體所有的土地除卻法律明定的用于宅基地、公益性用地等幾種集體建設(shè)用地使用外，不得用于建設(shè)，只能用于農(nóng)業(yè)。一般不得在集體所有的土地上為建設(shè)用地單位和個(gè)人設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)。[1]這實(shí)際上是對(duì)于農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)權(quán)的限制，必然引致農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的減損。一言以蔽之，土地開(kāi)發(fā)權(quán)乃是對(duì)土地用途變更和開(kāi)發(fā)容量進(jìn)行排他支配與控制的權(quán)利。[26]若著眼于平面和立體空間兩個(gè)層面劃分土地權(quán)利，土地所有權(quán)是界定其歸屬的法律工具，而土地開(kāi)發(fā)權(quán)則是界定不同所有權(quán)人支配土地開(kāi)發(fā)容量的法律工具。[27]易言之，作為土地所有權(quán)人的農(nóng)村集體及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人等農(nóng)地權(quán)利人，所擁有的只是農(nóng)地農(nóng)用和對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的有限開(kāi)發(fā)權(quán)，缺乏將農(nóng)地用于城市建設(shè)的用途變更權(quán)以及后續(xù)土地開(kāi)發(fā)權(quán)，亦缺少直接獲取由于農(nóng)地轉(zhuǎn)用所形成的土地增值利益的期待財(cái)產(chǎn)權(quán)利。國(guó)家則通過(guò)嚴(yán)格控制壟斷土地使用權(quán)出讓?zhuān)诠苤婆懦w土地直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，達(dá)到了控制土地資源供給和有效宏觀調(diào)控的目的。2019年修訂的《土地管理法》允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，方才使得這種局面在一定程度上有所改觀。

前已述及，引致農(nóng)地權(quán)利權(quán)能受損的根源在于財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)的負(fù)擔(dān)以及土地管制權(quán)的存在，而非土地所有制度。即使是在土地私有制的國(guó)家，其農(nóng)地的所有權(quán)及相關(guān)使用權(quán)權(quán)能亦要受到土地管制的拘束和框限，權(quán)利人的土地開(kāi)發(fā)權(quán)也會(huì)呈現(xiàn)一種不完滿性。以德國(guó)為例，德國(guó)的《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》將其農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)劃分為優(yōu)先地區(qū)和儲(chǔ)備地區(qū)，前者嚴(yán)禁變更使用，后者則是有條件地允許變更用途，土地權(quán)利人亦無(wú)權(quán)自行變更土地用途實(shí)施土地開(kāi)發(fā)。這實(shí)然意味著基本農(nóng)田的土地使用權(quán)人被褫奪了基于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而獲得土地增值收益的機(jī)會(huì)，亦可視為在農(nóng)地上設(shè)定了消極地役權(quán)。當(dāng)然，某種意義上，政府所提供的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可視為國(guó)家在一定程度上給土地使用權(quán)人所受損失的補(bǔ)償。

由于管制權(quán)本身屬于公權(quán)力范疇，其與國(guó)有土地所有權(quán)之間天然具有耦合交融性，不會(huì)戕害國(guó)有土地所有權(quán)權(quán)能，故而迥異于集體土地所有權(quán)。我國(guó)城市土地的基礎(chǔ)性權(quán)利——國(guó)有土地所有權(quán)則是完滿的，其權(quán)能基本不會(huì)因土地管制而受損，這就使得國(guó)家具有完整的土地開(kāi)發(fā)權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了對(duì)于土地開(kāi)發(fā)一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。1除基于《土地管理法》的修改，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以依法入市外，只有從國(guó)家取得土地使用權(quán)后方可對(duì)土地進(jìn)行建設(shè)開(kāi)發(fā)。易言之，國(guó)家實(shí)然控制了建設(shè)用地使用權(quán)配置的源頭。當(dāng)然，使用權(quán)人即使是在二級(jí)市場(chǎng)上獲得建設(shè)用地使用權(quán)，也要在土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等層面受到國(guó)家管制約束。一言以蔽之，國(guó)家通過(guò)土地劃撥、出讓將土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移給具體建設(shè)單位，建設(shè)單位在開(kāi)發(fā)權(quán)所設(shè)定的開(kāi)發(fā)容量范圍內(nèi)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。前述國(guó)有土地所有權(quán)與農(nóng)村集體土地所有權(quán)在開(kāi)發(fā)權(quán)能層面的異化發(fā)育，是農(nóng)地轉(zhuǎn)用領(lǐng)域土地要素市場(chǎng)化配置中必須直面的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

四、關(guān)鍵問(wèn)題：農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)交易

迥異于農(nóng)村土地要素在土地開(kāi)發(fā)權(quán)離散場(chǎng)域下所實(shí)施的市場(chǎng)化配置，以及城市土地要素在國(guó)有土地開(kāi)發(fā)權(quán)完滿場(chǎng)域下所實(shí)施的市場(chǎng)化配置，農(nóng)地轉(zhuǎn)用領(lǐng)域土地要素市場(chǎng)化配置的過(guò)程是基于國(guó)家管制授權(quán)促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)權(quán)由缺損到完滿的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。此中，決定農(nóng)地轉(zhuǎn)用順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于取得農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。

作為控制中國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)管理的“閥門(mén)”，農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批實(shí)質(zhì)是農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)實(shí)現(xiàn)的程序性表達(dá)。審批的要旨在于是否持有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，唯有持有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)方可獲得審批，進(jìn)而有權(quán)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地從事非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)。進(jìn)言之，數(shù)量化的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)成為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的前置要件。農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)本質(zhì)上就是土地用途轉(zhuǎn)變的控制工具。具有農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)就意味著獲得將土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)型為非農(nóng)用地的資格，而指標(biāo)背后所附著的土地開(kāi)發(fā)權(quán)則恰好彌補(bǔ)了土地管制所造成的農(nóng)村集體土地在開(kāi)發(fā)權(quán)能層面的缺損。在土地用途管制的基礎(chǔ)上，取得指標(biāo)實(shí)質(zhì)上就意味著獲得了土地開(kāi)發(fā)權(quán)，這是對(duì)土地用途管制的一種突破。無(wú)論是大陸法系還是英美法系都對(duì)土地開(kāi)發(fā)權(quán)予以承認(rèn)和保護(hù)，盡管保護(hù)的方式、方法各異。大陸法系主要將土地開(kāi)發(fā)權(quán)內(nèi)含于所有權(quán)當(dāng)中施以保護(hù);而美國(guó)則將土地開(kāi)發(fā)權(quán)從所有權(quán)分離出來(lái)，單獨(dú)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，并可以在市場(chǎng)上進(jìn)行交易。[28]

根據(jù)指標(biāo)來(lái)源，基于計(jì)劃分配的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，其權(quán)利基礎(chǔ)在于政府土地規(guī)劃?rùn)?quán)，實(shí)質(zhì)是政府基于土地管制權(quán)對(duì)于私主體的一種土地開(kāi)發(fā)權(quán)授予;而按照建設(shè)占用耕地“占一補(bǔ)一”和“先補(bǔ)后占”的要求，基于占補(bǔ)平衡所形成的用地指標(biāo)，則是基于政府管制權(quán)對(duì)于農(nóng)地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)置換的一種許可。申言之，在某種意義上，農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)配置強(qiáng)化了具有突出管控色彩的指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)管理模式。[29]中央政府正是通過(guò)對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的總量控制實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權(quán)的量的約束，進(jìn)而可以適機(jī)確定新增建設(shè)用地投入之速度、結(jié)構(gòu)及時(shí)序等，以實(shí)現(xiàn)特定的宏觀調(diào)控目標(biāo)。取得的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)實(shí)際上就意味著取得了農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)的資格。[30]

在當(dāng)下以管制為核心特質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用領(lǐng)域，土地要素市場(chǎng)化配置的關(guān)鍵就在于農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的市場(chǎng)化。在現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)的中央集權(quán)制管理框架內(nèi)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)已成為一個(gè)極具彈性、適應(yīng)性和兼容性的政策工具。只有持有指標(biāo)，才有資格將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。所以，作為一種稀缺資源，農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)顯然具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)屬性，當(dāng)然具有可交易性和轉(zhuǎn)讓性。同任何配額制相近，具有可轉(zhuǎn)讓性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)自然可以從收益低的權(quán)利人處流向高收益者，指標(biāo)交易隨之出現(xiàn)。[32]前已述及，由于農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)背后所附著的實(shí)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)，受讓方基于指標(biāo)交易獲得了土地開(kāi)發(fā)權(quán)，這就彌補(bǔ)了土地用途管制下農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)權(quán)能的缺損，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的前置要件。申言之，農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)交易在本質(zhì)上是土地開(kāi)發(fā)權(quán)的交易。

如前所述，著眼于土地的資源、資產(chǎn)雙重屬性，在土地要素市場(chǎng)化配置過(guò)程中必須完善土地管制，實(shí)現(xiàn)更好的管制，而非去除管制。但是，囿于土地用途管制，不同區(qū)位土地用途差異無(wú)可避免，農(nóng)地權(quán)利人土地開(kāi)發(fā)權(quán)能受限，引致其經(jīng)濟(jì)利益受損。這實(shí)然是為了拱衛(wèi)農(nóng)地的公共和公益屬性，進(jìn)而保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障糧食安全而對(duì)農(nóng)地權(quán)利人私益的損害。農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)及其承載的土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易，為農(nóng)地權(quán)利人與非農(nóng)土地權(quán)利人利益平衡協(xié)調(diào)創(chuàng)設(shè)了制度路徑。

羅爾夫·克里佩爾有言，“只有在風(fēng)險(xiǎn)公平的劃分和利益合理的均衡基礎(chǔ)上建立法律體系時(shí)，才能達(dá)至法律制度和結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定”。[31]既有農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的計(jì)劃分配模式不能充分反映各地建設(shè)用地邊際產(chǎn)出差異，無(wú)法有效率匹配各地用地需求，亦無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)于土地開(kāi)發(fā)權(quán)被褫奪的農(nóng)地權(quán)利人的補(bǔ)償。著眼于公平與效率的統(tǒng)合，建議建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)與耕地保有量掛鉤機(jī)制，即按照各地的耕地保有數(shù)量分配指標(biāo)，這就使得承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任的糧食主產(chǎn)區(qū)可以獲得相對(duì)較多的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，進(jìn)而基于指標(biāo)交易獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益;而保有耕地?cái)?shù)量較少的地區(qū)，基于分配所獲的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)較為有限，唯有通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)交易才能取得相應(yīng)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)。

五、余 論

農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)之本質(zhì)是中央政府對(duì)地方政府農(nóng)地轉(zhuǎn)用數(shù)量控制的工具，而指標(biāo)交易則是地方政府基于中央管制權(quán)的主動(dòng)應(yīng)對(duì)與調(diào)試。[33]質(zhì)言之，作為理性經(jīng)濟(jì)人，地方政府基于自身獨(dú)立利益訴求，具有對(duì)單一的公法管制模式所暴露出來(lái)的弊病進(jìn)行自發(fā)調(diào)節(jié)的內(nèi)生動(dòng)力。[34]指標(biāo)交易本質(zhì)上是依托市場(chǎng)機(jī)制來(lái)回應(yīng)前述利益訴求的行為模式。當(dāng)下我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)交易的實(shí)踐主要靠地方政府推動(dòng)。雖然交易在某種程度上具有市場(chǎng)化的特點(diǎn)，但是，由于指標(biāo)主要來(lái)源于作為公權(quán)的規(guī)劃管制權(quán)，具有鮮明的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，因而，其所承載的土地開(kāi)發(fā)權(quán)必然顯著迥異于域外在政府規(guī)劃管控的前提下所形成的歸屬于土地所有權(quán)人或使用權(quán)人的具有私權(quán)性質(zhì)的土地發(fā)展權(quán)。[29]近年來(lái)，在既有管制框架下，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用領(lǐng)域從“兩分兩換”到城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”再到“地票”交易，圍繞農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)及其承載的土地開(kāi)發(fā)權(quán)，我國(guó)土地要素市場(chǎng)化配置改革實(shí)踐正在持續(xù)推進(jìn)。未來(lái)對(duì)于如何通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)，兼顧公平和效率，妥善處理糧食安全、生態(tài)保護(hù)與城市建設(shè)發(fā)展之間的矛盾，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)、公益與私益的統(tǒng)合平衡，還有待進(jìn)一步思考。

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責(zé)任編輯：張昌輝