省級(jí)地區(qū)新一輪人才引進(jìn)政策與落實(shí)機(jī)制分析及改進(jìn)研究

張艷 楊康

摘要：以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶9省2市新一輪的人才引進(jìn)政策和組織落實(shí)機(jī)制為研究對(duì)象，剖析各省市人才引進(jìn)政策和人才引進(jìn)組織落實(shí)現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題。研究表明，各地方政府人才引進(jìn)政策的同質(zhì)化情況較為嚴(yán)重，一些共性問(wèn)題較為突出，人才引進(jìn)工作落實(shí)過(guò)程中存在多頭管理。因此，應(yīng)提高人才政策與地方實(shí)際的匹配性，搭建系統(tǒng)化的人才管理政策體系，特設(shè)人才政策的統(tǒng)一化管理部門(mén)。

關(guān)鍵詞：人才政策;組織落實(shí)機(jī)制;長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶;省級(jí)地區(qū);文本分析

人才歷來(lái)是國(guó)家發(fā)展的核心要素，黨的“十九大”報(bào)告明確指出“人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)的戰(zhàn)略資源”。黨的“十九大”以來(lái)，國(guó)內(nèi)數(shù)十個(gè)大中城市出臺(tái)人才引進(jìn)新政，爭(zhēng)相引進(jìn)人才，新一輪“搶人大戰(zhàn)”在全國(guó)輪番上演。自2017年下半年開(kāi)始，以杭州、西安、武漢、成都、南京為代表的15個(gè)“新一線”城市陸續(xù)出臺(tái)了人才引進(jìn)政策。截至2020年底，已有超過(guò)180個(gè)城市發(fā)布人才新政。

不僅地方政府積極推進(jìn)人才引進(jìn)政策的制定頒布，而且學(xué)術(shù)界也開(kāi)始對(duì)特定區(qū)域中不同城市的人才引進(jìn)政策進(jìn)行比較研究。例如劉媛（2012）、鞠煒（2013）、劉玉雅（2016）、劉曉光等人（2018）分別對(duì)江蘇省、京滬浙粵蘇、四川省的人才政策進(jìn)行了比較研究，分析了各地人才引進(jìn)政策的共性和差異，提出了相應(yīng)的人才政策優(yōu)化建議。[1-4]也有部分學(xué)者將研究聚焦于某個(gè)特定人才類(lèi)型的引進(jìn)問(wèn)題。如李國(guó)君（2013）、陳文（2018）、呂旭寧（2018）等人分別針對(duì)高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型人才、科技領(lǐng)軍型人才、科技智庫(kù)型人才進(jìn)行了人才政策的比較分析，提出了改進(jìn)的思路建議。[5-7]

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有研究成果的梳理分析不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的研究主要針對(duì)某個(gè)區(qū)域展開(kāi)，研究方法以文本分析為主，研究?jī)?nèi)容主要聚焦于人才引進(jìn)政策的比較。目前針對(duì)江蘇地區(qū)、京滬粵蘇浙地區(qū)、東西部地區(qū)、滬港地區(qū)的人才引進(jìn)政策研究都曾見(jiàn)諸于刊[8]，然而并未檢索到對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各大城市人才引進(jìn)政策的研究。此外，雖然已有針對(duì)我國(guó)“十二五”以來(lái)省級(jí)引才政策的研究，但2017年以后的最近一輪“搶人大戰(zhàn)”下的引才政策并未納入分析的樣本中。鑒于此，本文以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶9省2市為研究對(duì)象，分析2017年以后該區(qū)域省級(jí)人才引進(jìn)政策的屬性信息和文本內(nèi)容特性，挖掘人才引進(jìn)政策和組織落實(shí)過(guò)程中普遍存在的問(wèn)題，并提出改進(jìn)建議，以期為各地的人才引進(jìn)提供改進(jìn)思路。

一、研究設(shè)計(jì)及樣本選擇

本研究以文本內(nèi)容分析法為核心，結(jié)合文獻(xiàn)研究結(jié)果，解構(gòu)樣本中的政策內(nèi)容，通過(guò)政策屬性信息的統(tǒng)計(jì)分析來(lái)提煉反映政策本質(zhì)的計(jì)量性特征，最終發(fā)現(xiàn)新規(guī)律、獲取新觀點(diǎn)。此方法有助于降低定性研究的主觀性和不確定性，以便全面、精確和深刻地理解政策文件的統(tǒng)計(jì)特征。

在樣本選擇上，無(wú)論是從政策頒布的時(shí)間前后性上還是從主流媒體的口徑上來(lái)看， 武漢市2017 年頒布的人才引進(jìn)政策都可以作為新一輪城市人才競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)。[9]因此，本文以2017 年作為樣本采集時(shí)間起點(diǎn)，按照人才引進(jìn)政策得出臺(tái)順序，通過(guò)政府官網(wǎng)信息搜集和整理了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶9省2市所公開(kāi)的具有典型性、代表性的人才引進(jìn)政策文件。其中，典型性和代表性主要通過(guò)政策發(fā)布機(jī)構(gòu)的層次和內(nèi)容的覆蓋面進(jìn)行衡量。政策文件的統(tǒng)計(jì)信息見(jiàn)表1。

為便于對(duì)各省人才政策的進(jìn)一步分析，本文從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的角度，以人均GDP為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)9省2市采用K-Means算法進(jìn)行聚類(lèi)，K值取3，分成了高、中、低三個(gè)類(lèi)型。然后按照宜昌為長(zhǎng)江上游和中游分界點(diǎn)，湖口為長(zhǎng)江中游和下游分界點(diǎn)的常規(guī)做法，從各省市所處的長(zhǎng)江區(qū)位角度，將9省2市進(jìn)行歸類(lèi)。具體結(jié)果見(jiàn)表2。

二、人才引進(jìn)政策特性及問(wèn)題分析

各地人才引進(jìn)政策的陸續(xù)出臺(tái)顯著促進(jìn)了當(dāng)?shù)厝瞬诺牧魅肓?。以武漢為例，2017年人才引進(jìn)政策頒布后，留武漢就業(yè)創(chuàng)業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生已達(dá)28.29萬(wàn)人，是頒布前2016年的2倍。雖然各地人才引進(jìn)政策取得了一定效果，但通過(guò)上述對(duì)政策文件的量化分析，不難發(fā)現(xiàn)人才引進(jìn)政策呈現(xiàn)以下幾個(gè)方面的特性和問(wèn)題。

（一）人才引進(jìn)力度的差異較大

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異和對(duì)人才引進(jìn)觀念的不同，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上的各個(gè)省市對(duì)人才引進(jìn)的力度差異性較大。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的角度看，呈現(xiàn)“中間強(qiáng)、兩頭弱”的橄欖型特點(diǎn)（詳見(jiàn)圖1）。

具體而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很高和很低的省市的人才引進(jìn)實(shí)施較晚、力度較小，而處于中間位置省市的人才引進(jìn)工作實(shí)施較早、力度較大。例如，作為一線城市的上海在新一輪人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，人才政策的數(shù)量和力度較小，而諸如武漢、長(zhǎng)沙、重慶則快速制定并頒布極具吸引力的人才引進(jìn)政策，在這些城市政策的刺激下，經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較高的浙江、江蘇等省才開(kāi)始加強(qiáng)人才引進(jìn)的工作。因此，某種程度上而言，東西部地區(qū)人才引進(jìn)政策的制定更多源于中部地區(qū)的刺激而為之。

（二）過(guò)于偏重高層次人才引進(jìn)

通過(guò)對(duì)樣本統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)（詳見(jiàn)表3），所有省份地區(qū)的引才政策都涉及高層次的人才類(lèi)型，甚至部分地區(qū)的政策文件標(biāo)題就含有“高層次”這一關(guān)鍵詞，如上海、浙江、江蘇等。此外，引才政策涉及海外人才的省份地區(qū)占72.73%，涉及技能人才的地區(qū)占54.54%，惠及高校普通畢業(yè)生的地區(qū)僅占27.27%。不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)更注重高層次人才的引進(jìn)，對(duì)于普通畢業(yè)生的“引、留、用”問(wèn)題，除地處長(zhǎng)江中游的江西、湖北和湖南較為關(guān)注，大多數(shù)地區(qū)都未能重視起來(lái)。

對(duì)于一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，高端人才固然能起到引領(lǐng)作用，但相對(duì)基礎(chǔ)的人力資本才是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐性力量，尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)不高的省份來(lái)說(shuō)，在普通人力資本已經(jīng)大量外流的情況下，一味地高價(jià)引進(jìn)高端人才并不能對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生顯著效應(yīng)。

（三）獎(jiǎng)勵(lì)性政策偏多，發(fā)展性政策不足

從人力資源管理的角度來(lái)說(shuō)，員工管理包括選、用、育、留四個(gè)方面，其中“育”和“留”是重中之重。對(duì)于一個(gè)地區(qū)而言，吸引人才僅僅是人才管理的第一步，如何留住、用好人才才是核心問(wèn)題。通過(guò)對(duì)樣本統(tǒng)計(jì)不難發(fā)現(xiàn)（詳見(jiàn)圖2），幾乎所有地區(qū)的人才政策中都包含了諸如補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)支持、科研經(jīng)費(fèi)等方面的獎(jiǎng)勵(lì)措施，而在諸如個(gè)人發(fā)展路徑、職稱(chēng)榮譽(yù)等方面的發(fā)展性政策嚴(yán)重不足。這說(shuō)明目前絕大多數(shù)省級(jí)地區(qū)的人才政策往往更側(cè)重于吸引人才，忽略了留住人才和用好人才的問(wèn)題。

這將導(dǎo)致兩種后果，一是人才對(duì)于地方缺乏“粘性”，在面對(duì)更有誘惑力的條件時(shí)，大都會(huì)遠(yuǎn)走高飛，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。二是由于缺乏發(fā)展性政策的激勵(lì)，人才在流入后往往安于現(xiàn)狀，進(jìn)而退化成為普通人力資本，不能發(fā)揮出人才應(yīng)有的價(jià)值。

（四）發(fā)文機(jī)構(gòu)眾多，不利于政策宣傳

各地的引才政策大多由2個(gè)及以上部門(mén)聯(lián)合發(fā)布，四川省制定的《四川省“天府萬(wàn)人計(jì)劃”實(shí)施辦法》涉及的部門(mén)最多，由13個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)。從機(jī)構(gòu)參與的情況看（詳見(jiàn)表4），省委的參與度最高，其次為省政府、省人社廳、省人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組。該結(jié)果說(shuō)明省委、省政府是省級(jí)地區(qū)人才引進(jìn)工作的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，省人社廳、省財(cái)政廳、省教育廳、省科技廳等機(jī)構(gòu)則從各自的業(yè)務(wù)方向提供支持。當(dāng)引才政策主要針對(duì)某一特定領(lǐng)域的人才時(shí)，一般該領(lǐng)域的對(duì)口機(jī)構(gòu)都會(huì)參與政策的制定發(fā)布。

雖然很多地區(qū)制定人才引進(jìn)政策的初衷是為了吸引更多優(yōu)秀人才到該地工作和生活。但現(xiàn)實(shí)往往是某人因?yàn)閭€(gè)人原因到該地工作和生活，然后才了解并享受到一些零散的人才政策，引才政策中“引”的價(jià)值作用沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)。出現(xiàn)該問(wèn)題的主要原因在于人才引進(jìn)政策的宣傳不到位，一方面，各地區(qū)的人才政策習(xí)慣性的對(duì)內(nèi)傳達(dá)，忽略了對(duì)外宣傳，導(dǎo)致政策只有內(nèi)部人知曉，自然無(wú)法發(fā)揮政策“引才”的作用。另一方面，各省級(jí)區(qū)域人才引進(jìn)政策的來(lái)源較多，政策文件分布零散，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的政策歸口部門(mén)。雖然部分地區(qū)特設(shè)省級(jí)人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但該小組缺少實(shí)體屬性，不能發(fā)揮政策宣傳和政策咨詢(xún)的實(shí)際職能。

三、人才引進(jìn)政策改進(jìn)及組織實(shí)施建議

科學(xué)合理的人才政策對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有顯著的推動(dòng)作用。本文圍繞上述分析結(jié)果，提出如下幾個(gè)方面的改進(jìn)建議：

（一）提高人才政策與地方實(shí)際的匹配性

通過(guò)上述內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，各地人才政策缺乏地區(qū)特色，跟風(fēng)和同質(zhì)化的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。對(duì)人才的引進(jìn)和管理不能采用簡(jiǎn)單地照搬主義，而應(yīng)結(jié)合地方的經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活環(huán)境等各方面因素，制定與地區(qū)特點(diǎn)相匹配的人才政策。在我國(guó)，城市所處發(fā)展水平對(duì)于人才聚集起到顯著的影響作用，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶中的省市地理上呈現(xiàn)從東至西分布，東西部地區(qū)發(fā)展的不平衡造成了區(qū)域人才分布的不均衡。因此，在人才引進(jìn)上，東西部地區(qū)的政策應(yīng)該有所差異，否則相似的政策實(shí)施后必然對(duì)處于地域劣勢(shì)的省市造成不利影響。例如，上海作為超一線城市和國(guó)際化大都市有著得天獨(dú)厚的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，不需要通過(guò)資金補(bǔ)貼和福利待遇吸引人才，僅憑其戶(hù)籍、住房、教育、醫(yī)療等社會(huì)保障類(lèi)政策就足以招到符合要求的高層次人才。相比之下，西部地區(qū)城市競(jìng)爭(zhēng)力略顯不足，吸引力處于劣勢(shì)，其人才政策提供的不能只是資金補(bǔ)貼，還要配套高規(guī)格的發(fā)展性政策，以期吸引到所需人才。此外，對(duì)于西部地區(qū)而言，高層次人才固然重要，基礎(chǔ)的人力資本同樣不可忽略，因此政策的目標(biāo)群體應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大，制定普惠性的人才政策，使普通高校畢業(yè)生也能享受政策紅利。

（二）搭建系統(tǒng)化的人才管理政策體系

人才管理是一個(gè)系統(tǒng)化的工作，人才政策制定應(yīng)該滿(mǎn)足系統(tǒng)化的要求。首先，人才的管理要系統(tǒng)化。人才政策內(nèi)容應(yīng)涵蓋從引人、育人、留人到用人的各個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)雙因素理論，個(gè)人成長(zhǎng)和成就方面的因素能給員工帶來(lái)滿(mǎn)意感。從某種程度上說(shuō)，育人、留人和用人比“引人”更加重要。圍繞人才引進(jìn)政策，還應(yīng)配套建立人才培養(yǎng)機(jī)制，制定有助于提升人才對(duì)城市地區(qū)“黏性”的發(fā)展性政策措施，分層分類(lèi)評(píng)價(jià)不同人才群體的績(jī)效產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)對(duì)人才績(jī)效的精準(zhǔn)化管理，進(jìn)而提升人才隊(duì)伍的整體效能。其次，政策的目標(biāo)群體要系統(tǒng)化。每個(gè)地方都有自己的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，相應(yīng)地也要有對(duì)應(yīng)的人才結(jié)構(gòu)。制定政策的目標(biāo)群體應(yīng)結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，高層次人才固然不可少，中低層次的人才也應(yīng)受到關(guān)注。最后，政策的管理要系統(tǒng)化。對(duì)于人才政策，不能一發(fā)了之，后續(xù)政策的有效落地、政策的效果評(píng)價(jià)、政策的動(dòng)態(tài)優(yōu)化等環(huán)節(jié)都不可或缺，完整的政策管理閉環(huán)可以顯著提高人才政策的合理性。需要強(qiáng)調(diào)的是，系統(tǒng)化不是平均化，不論是政策內(nèi)容的制定，還是政策目標(biāo)群體的選擇，都應(yīng)該結(jié)合地方的實(shí)際情況有所側(cè)重。

（三）特設(shè)人才政策的統(tǒng)一化管理部門(mén)

目前，我國(guó)各級(jí)政府均設(shè)有相應(yīng)的人力資源和社會(huì)保障部門(mén)。通過(guò)上文的政策發(fā)文機(jī)構(gòu)分析不難看出，各地人社部門(mén)對(duì)人才政策方面管理的參與度并不相同。有的地區(qū)雖設(shè)有省級(jí)人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但該小組更多的是從事人才政策的審批事務(wù)，沒(méi)有真正履行對(duì)人才政策的全面管理。正是由于一些地區(qū)的人才政策管理部門(mén)的工作缺失，其人才政策往往只停留在發(fā)文的階段。因此，各地政府有必要特設(shè)人才政策的統(tǒng)一化管理部門(mén)，推進(jìn)政策向縱深發(fā)展。所設(shè)部門(mén)將負(fù)責(zé)地方人才政策的歸集、宣傳和咨詢(xún)，建立政策效果評(píng)價(jià)和改進(jìn)機(jī)制，跟蹤分析人才政策的實(shí)施效果，協(xié)助政策發(fā)文機(jī)構(gòu)不斷修改和完善政策內(nèi)容。

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