新時(shí)代農(nóng)村基層黨建長效機(jī)制的構(gòu)建路徑

張利濤

黨的十九大報(bào)告明確提出新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進(jìn)反腐敗斗爭〔1〕。在黨建體系中，制度建設(shè)與反腐敗斗爭一起，貫穿于政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)的始終，并且制度建設(shè)是搞好其他五大建設(shè)的前提和關(guān)鍵，做好黨建中的任何一項(xiàng)工作，都離不開制度的健全與完善。在新時(shí)代黨的建設(shè)體系中，“把制度建設(shè)貫穿其中”是以習(xí)近平同志為核心的黨中央圍繞黨的建設(shè)總體布局所作的一個(gè)重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新，對新時(shí)代全面加強(qiáng)黨的建設(shè)具有重要意義。因此，為了更好地發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，必須把健全規(guī)章制度作為推動(dòng)新時(shí)代農(nóng)村基層黨建創(chuàng)新的基礎(chǔ)性工作抓好，將完善規(guī)章制度貫穿農(nóng)村基層黨建的全過程。

一、規(guī)范村級(jí)權(quán)力授受機(jī)制，抓住農(nóng)村基層黨建“關(guān)鍵少數(shù)”

新中國成立之后，黨和政府經(jīng)過推進(jìn)“政黨下鄉(xiāng)”〔2〕“政權(quán)下鄉(xiāng)”〔3〕以及“行政下鄉(xiāng)”〔4〕，完成了“權(quán)力下鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力構(gòu)建的過程，既深受各種傳統(tǒng)因素的影響，也受一些現(xiàn)代政治因素的影響。作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨，其在農(nóng)村基層的權(quán)力實(shí)現(xiàn)方式主要包括垂直授權(quán)和民主授權(quán)。權(quán)力授予的縱橫兩種向度首先體現(xiàn)在對一級(jí)黨委的人事安排上，垂直授權(quán)和民主授權(quán)分別體現(xiàn)為上級(jí)黨組織的科層委任和本級(jí)黨組織的民主選舉，即上級(jí)黨組織對下級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)干部的提名、推薦和任命，以及黨員或黨員代表公推公選本級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)干部〔5〕。兩種不同的權(quán)力授受機(jī)制，在農(nóng)村基層權(quán)力結(jié)構(gòu)中都有體現(xiàn)，“第一書記”以及由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出的駐村干部屬于“垂直授權(quán)”，而村兩委則屬于“民主授權(quán)”。

1.垂直嵌入農(nóng)村的“第一書記”

2015年，我國開始較大規(guī)模選派第一書記駐村，中共中央組織部等部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》明確了第一書記的責(zé)任與義務(wù)，即“建強(qiáng)基層組織、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平”。第一書記扶貧是我國新一輪扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要舉措，意在通過向貧困村莊和基層黨組織軟弱渙散村注入領(lǐng)導(dǎo)力資源，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧〔6〕。“第一書記”一般由縣級(jí)以上各部門派出，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，依靠村黨組織帶領(lǐng)村民委員會(huì)開展工作。這一制度不僅被寫入國家《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，而且多次被寫入近年來的“中央一號(hào)”文件，是被黨中央、國務(wù)院力推的一項(xiàng)重要制度。實(shí)踐充分證明，“第一書記”在強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)、帶領(lǐng)農(nóng)民脫貧攻堅(jiān)方面發(fā)揮了重大作用，有效地增加了農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)力供給，進(jìn)一步夯實(shí)了基層黨組織在統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的核心地位。

“第一書記”制度在具體實(shí)施過程中，其行動(dòng)邏輯傾向于重過程干預(yù)，輕彌補(bǔ)指導(dǎo)；重資金爭取，輕運(yùn)營管理；重走讀下沉，輕服務(wù)下移；重晉升條件，輕村莊發(fā)展〔7〕。這些錯(cuò)誤傾向，在很大程度上制約了“第一書記”積極作用的發(fā)揮。如何抓住農(nóng)村“第一書記”這一“關(guān)鍵少數(shù)”，需要采取以下措施：一是強(qiáng)化“外嵌”干部的內(nèi)生化意識(shí)。雖然“第一書記”的工作地點(diǎn)在農(nóng)村，但由于他們的人事和工資關(guān)系都在原單位，并且大多數(shù)“第一書記”只有兩年任期，因此少數(shù)“第一書記”覺得自己只是“過客”，缺少工作的主動(dòng)性和積極性。為此，需要健全激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)“第一書記”的能動(dòng)性。二是實(shí)現(xiàn)由“政治嵌入”向“關(guān)系嵌入”的轉(zhuǎn)變。少數(shù)“第一書記”始終把自己當(dāng)作派駐村的“外人”，難以有效融入村級(jí)組織之中，導(dǎo)致工作效率低下。針對這一現(xiàn)象，村級(jí)黨組織需要進(jìn)一步健全考核體系，除開展上級(jí)和同級(jí)考核之外，應(yīng)將更多的考核評價(jià)權(quán)賦予所駐村的村民。三是“垂直嵌入”貴在精準(zhǔn)。在“第一書記”選派過程中，選派單位應(yīng)充分考慮選派對象與工作地方的實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)選派對象自身優(yōu)勢與工作地方需求之間的精準(zhǔn)對接，充分發(fā)揮“第一書記”的主觀能動(dòng)性。

2.肩負(fù)特殊使命的駐村干部

駐村干部制度是新中國成立以來鄉(xiāng)村治理的一大傳統(tǒng)，這一制度通過“國家在場”的方式實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民的有效動(dòng)員，在不同的歷史時(shí)期都發(fā)揮了重要作用。2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》(中辦發(fā)〔2013〕25號(hào))要求各省(自治區(qū)、直轄市)普遍建立駐村工作隊(duì)(組)制度，實(shí)現(xiàn)駐村幫扶長期化、制度化〔8〕。駐村干部不同于“第一書記”，不僅派出機(jī)構(gòu)不同(1)駐村干部一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)派出，基本上都是兼職；“第一書記”一般由縣級(jí)以上各部門(包含縣級(jí))派出，在任期內(nèi)是全職。，而且在工作職責(zé)上也有區(qū)別。就角色定位而言，駐村干部是黨和國家方針政策的宣傳者、掌握實(shí)情的調(diào)查者、黨群關(guān)系的聯(lián)絡(luò)者、良好作風(fēng)的帶動(dòng)者，主要職責(zé)在于協(xié)助村兩委更好地貫徹黨和國家的意志。在不同的歷史時(shí)期，駐村干部肩負(fù)著不同的特殊任務(wù)。近年來，駐村干部肩負(fù)著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，而“第一書記”的職責(zé)卻十分明確，即建強(qiáng)基層組織、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平〔9〕。

在與基層組織的關(guān)系上，“第一書記”要真正實(shí)現(xiàn)身份“嵌入”，成為村級(jí)組織中的一員。駐村干部更傾向于“懸浮”，不能過分干預(yù)村民自治，即使駐村干部“懸浮”于農(nóng)村基層黨組織之上，能夠帶給村莊的資源一般也不如“第一書記”那么多，但由于他們由村兩委的直管部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府工作人員兼任，所以村兩委一般都會(huì)積極地配合駐村干部的工作。在駐村日常工作中，駐村干部在一定程度上作為“具身的國家”〔10〕，以走村串戶的形式實(shí)現(xiàn)對村情的有效掌握。通過干部駐村制度，農(nóng)村基層社會(huì)更容易地“看見”了國家，國家也順利“看見”了農(nóng)村基層社會(huì)，國家與農(nóng)村基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)了“互見”。如果駐村干部表現(xiàn)良好，廣大農(nóng)民群眾會(huì)增強(qiáng)對黨和國家的認(rèn)同感；反之，不僅會(huì)降低廣大農(nóng)民群眾對黨和國家的認(rèn)同感，也會(huì)導(dǎo)致黨和國家公信力的降低，從而削弱我們黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。毫無疑問，駐村干部在推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興過程中發(fā)揮了重大作用，但對這一群體的管理也應(yīng)加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要教育引導(dǎo)他們把握好自身角色定位，通過健全日常管理和考核評價(jià)機(jī)制，激發(fā)他們干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力。同時(shí)，駐村干部自身也要?jiǎng)?chuàng)新工作方式方法，踐行群眾路線，落實(shí)群眾工作方法，莫讓“駐村”變?yōu)椤皵_村”，而是要使“駐村”成為“助村”。

3.多角色“一肩挑”的村黨組織書記

20世紀(jì)90年代，我國一些地方開始探索實(shí)施村兩委負(fù)責(zé)人交叉任職的模式，并逐漸演化為村兩委負(fù)責(zé)人“一肩挑”，再到后來明確由黨組織書記“一肩挑”。村兩委負(fù)責(zé)人之所以要全面推行“一肩挑”，主要是基于三個(gè)現(xiàn)實(shí)邏輯的考量：一是消除村兩委矛盾，提升治理績效；二是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)；三是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化〔11〕。2019年9月，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》明確規(guī)定，村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，推行村兩委班子成員交叉任職〔12〕。2019年1月，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第十九條也有上述類似的規(guī)定。農(nóng)村基層黨組織書記要實(shí)現(xiàn)黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)“一肩挑”，通過 “一肩三任”強(qiáng)化基層黨組織對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)?！耙患缣簟钡膬?yōu)勢顯而易見，但不可否認(rèn)“一肩挑”也容易導(dǎo)致權(quán)力濫用、監(jiān)督困難、滋生腐敗等問題。

不得不說，農(nóng)村基層黨組織書記“一肩挑”在現(xiàn)實(shí)操作中存在一定的難度。一是在選舉程序上具有排他性。應(yīng)先選舉產(chǎn)生村黨組織書記，然后動(dòng)員、組織村黨組織書記參與競選村民委員會(huì)主任，再通過股東代表大會(huì)競選村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。上述任何一項(xiàng)選舉，都有可能產(chǎn)生意料之外的結(jié)果，這就需要健全選舉機(jī)制，保證在程序合法的前提下，讓“一肩挑”的候選人脫穎而出。二是符合條件的“一肩挑”候選人較少。根據(jù)“一肩挑”的任職崗位可知，要求候選人既要有黨員的身份，也要懂經(jīng)濟(jì)善經(jīng)營；既要有良好的群眾基礎(chǔ)，也要得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的認(rèn)可。在村級(jí)人才資源相對短缺的情況下，符合這些條件的候選人少之又少，這就需要健全后備人才培育機(jī)制，建立后備人才“蓄水池”。三是難以發(fā)揮好“村民當(dāng)家人”的作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委指導(dǎo)下選舉產(chǎn)生的“一肩挑”負(fù)責(zé)人，習(xí)慣于把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府交給的任務(wù)作為第一要?jiǎng)?wù)，再加上農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村干群關(guān)系的疏離也在一定程度上弱化了村干部“村民當(dāng)家人”的身份〔13〕。黨的利益和人民群眾的利益是完全一致的，黨的立場和人民群眾的立場也是完全統(tǒng)一的，在具體工作中需要黨員干部堅(jiān)持把維護(hù)人民群眾的根本利益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

二、完善村級(jí)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，確保權(quán)力用來維護(hù)農(nóng)民的根本利益

改革開放以來，隨著“權(quán)力下鄉(xiāng)”進(jìn)程的加快，“權(quán)利下鄉(xiāng)”方興未艾，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)逐漸增強(qiáng)，他們越來越重視爭取和維護(hù)自身的合法權(quán)益。村干部雖然不是國家公務(wù)員，但是卻掌握著鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力資源，尤其是“一肩挑”的村干部更是集多種權(quán)力于一身。事實(shí)上，權(quán)力是把“雙刃劍”，用得好可以為民造福，用得不好或?yàn)E用就會(huì)滋生腐敗，危害黨和人民的事業(yè)。不受監(jiān)督和約束的權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致腐敗。為順利實(shí)現(xiàn)黨的權(quán)力功能，必須健全黨的權(quán)力規(guī)則體系〔14〕。農(nóng)村基層黨組織要通過健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行，同時(shí)也要教育引導(dǎo)黨員干部努力做到權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系，把為民造福作為最大的政績。

1.完善村級(jí)權(quán)力設(shè)置機(jī)制，堅(jiān)持黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位

目前，我國農(nóng)村主要存在“內(nèi)生型”與“外嵌型”兩種類型的干部?！皟?nèi)生型”干部主要是村兩委班子成員、“一肩挑”的村黨組織書記等村干部，“外嵌型”干部主要是“第一書記”、駐村干部等上級(jí)部門下派的干部。事實(shí)上，即使是村民選舉產(chǎn)生的村兩委負(fù)責(zé)人或“一肩挑”的村黨組織書記，也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的任命以及縣級(jí)組織部門備案管理，所以他們的權(quán)力也不是完全的“內(nèi)生”。如何通過健全機(jī)制使“內(nèi)生型”干部與“外嵌型”干部協(xié)同發(fā)力，而不是在摩擦與博弈中導(dǎo)致權(quán)威喪失和權(quán)力消解，這是推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題。建立健全激勵(lì)保障機(jī)制既要充分調(diào)動(dòng)“內(nèi)生型”干部的積極性和主動(dòng)性，不至于因?yàn)橥獠繖?quán)力的嵌入而當(dāng)“甩手掌柜”，也要激發(fā)“第一書記”、駐村干部等下派干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情，引導(dǎo)他們快速實(shí)現(xiàn)角色的轉(zhuǎn)換，在“國家代理人”與“村民當(dāng)家人”中找到平衡點(diǎn)，在具體工作中實(shí)現(xiàn)對上級(jí)負(fù)責(zé)與為民造福的統(tǒng)一。

村級(jí)組織是村級(jí)權(quán)力實(shí)現(xiàn)的重要載體，要完善村級(jí)權(quán)力設(shè)置機(jī)制，就要在健全村級(jí)組織權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上下功夫。當(dāng)前，村級(jí)組織主要包括村黨組織、村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作社，與之對應(yīng)的分別是黨務(wù)、政務(wù)和財(cái)務(wù)。關(guān)于村黨組織的設(shè)置情況，2019年1月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》在第二章“組織設(shè)置”部分明確規(guī)定了以村為基本單元設(shè)置黨組織〔15〕，2019年9月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》進(jìn)一步明確了黨中央全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的原則。對于村級(jí)政權(quán)建設(shè)，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督〔16〕。黨務(wù)與村務(wù)代表著兩種不同的權(quán)力，在具體的實(shí)踐中要求以黨務(wù)統(tǒng)領(lǐng)村務(wù)。黨組織書記“一肩挑”的制度設(shè)計(jì)，不僅實(shí)現(xiàn)了黨務(wù)與村務(wù)的結(jié)合，而且強(qiáng)化了基層黨組織在鄉(xiāng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。村級(jí)財(cái)務(wù)要進(jìn)一步健全“黨支部+公司(合作社)+農(nóng)戶”運(yùn)行機(jī)制，堅(jiān)持以基層黨建引領(lǐng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

2.完善黨內(nèi)權(quán)力實(shí)施機(jī)制，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)基層民主

沒有民主就沒有社會(huì)主義，人民民主是社會(huì)主義的生命。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦〔17〕。在村級(jí)協(xié)商中，找到廣大人民群眾意愿與要求的最大公約數(shù)，才能最大程度地代表人民的意志。在民主政治條件下，官員要通過公民的選舉產(chǎn)生，要得到多數(shù)人的擁護(hù)與支持，其權(quán)力要受到公民的制約，基層干部不能為所欲為，要與老百姓平起平坐、討價(jià)還價(jià)〔18〕。尤其是個(gè)別習(xí)慣于獨(dú)斷專行的領(lǐng)導(dǎo)干部，很難認(rèn)同“民主是個(gè)好東西”。隨著中國特色社會(huì)主義民主政治的深入發(fā)展，農(nóng)民的權(quán)利和民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，少數(shù)村干部不講民主、獨(dú)斷專行的做法越來越難以得到村民的認(rèn)可。

黨內(nèi)民主是黨的生命。堅(jiān)持以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，要將人民民主貫穿于村級(jí)議事、決策執(zhí)行以及考核評價(jià)的全過程，堅(jiān)決杜絕“一言堂”的家長制作風(fēng)，努力營造良好的村級(jí)政治生態(tài)。一是進(jìn)一步完善議事決策機(jī)制。在進(jìn)一步健全完善村民議事會(huì)和一事一議制度的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化村黨組織書記職責(zé)。村黨組織書記作為議事會(huì)的召集人，既要從整體上把握議事決策的方向，也要充分聽取議事會(huì)成員的意見建議，健全議事決策前村黨組織書記調(diào)研的工作機(jī)制，提高議事決策的效率。二是完善決策執(zhí)行機(jī)制。村黨組織書記“一肩挑”在一定程度上提高了決策執(zhí)行的效率，但也增加了“一言堂”“一幫親”“一支筆”等廉政風(fēng)險(xiǎn)。因此，要建立健全村級(jí)小微權(quán)力清單制度，逐一明確每項(xiàng)村級(jí)權(quán)力事項(xiàng)的名稱、責(zé)任主體、操作流程、辦理時(shí)限等，給小微權(quán)力套上“緊箍咒”，減少“一肩挑”干部權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。三是完善考核評價(jià)機(jī)制。村黨組織書記實(shí)現(xiàn)了多個(gè)角色的“一肩挑”，但并不意味著黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)工作都由村黨組織書記“一人干”。因此，要通過健全村兩委班子成員考核評價(jià)機(jī)制，激發(fā)他們配合村黨組織書記干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)村級(jí)黨組織的黨員干部協(xié)同配合，以風(fēng)清氣正的黨內(nèi)政治生態(tài)引領(lǐng)鄉(xiāng)村社會(huì)風(fēng)氣改善。

3.健全權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行

習(xí)近平總書記指出，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律〔19〕。村干部手中的權(quán)力是人民賦予的，只能用來為人民謀利益，必須接受黨和人民監(jiān)督。中共中央國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》明確提出，到2020年全國村黨組織書記、主任“一肩挑”要達(dá)到35%、到2022年達(dá)到50%的預(yù)期目標(biāo)〔20〕?？梢姡妩h組織書記“一肩挑”已是大勢所趨。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施，村黨組織書記“一肩挑”的覆蓋面必然也會(huì)越來越大。由于缺乏有效監(jiān)督，一些素質(zhì)不夠過硬的“一肩挑”村黨組織書記更容易出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況，如侵占或違規(guī)使用村集體資金，在村集體土地發(fā)包中謀取私利等，這些都造成了人們對其制度優(yōu)勢的懷疑〔21〕。好的制度，如果缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，在實(shí)施的過程中也有可能產(chǎn)生壞的結(jié)果。因此，健全村級(jí)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，特別是加強(qiáng)對農(nóng)村基層“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督制約已勢在必行。

整合各方監(jiān)督力量，構(gòu)建村級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”監(jiān)督體系，把監(jiān)督之網(wǎng)覆蓋到農(nóng)村基層公權(quán)力運(yùn)行的各環(huán)節(jié)，是健全村級(jí)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的必然舉措。此過程既要保證村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對村干部的集中統(tǒng)一管理。一是嚴(yán)格落實(shí)村級(jí)“三務(wù)公開”制度(2)“三務(wù)公開”指定期對黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)進(jìn)行公開，主要涉及公開的內(nèi)容和范圍。，確保廣大群眾享有對村級(jí)黨務(wù)、村務(wù)和財(cái)務(wù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！叭齽?wù)公開”要求對組織設(shè)置、任期目標(biāo)、后備村干部基本情況等穩(wěn)定性較強(qiáng)的內(nèi)容實(shí)行一年一公開；對黨員黨費(fèi)繳納、財(cái)務(wù)報(bào)表、村務(wù)完成情況等內(nèi)容實(shí)行一季度一公開；對關(guān)乎群眾切身利益的重大事項(xiàng)，要及時(shí)公開。同時(shí)，成立村級(jí)“三務(wù)公開”監(jiān)督小組，小組成員的任期與村民委員會(huì)的任期相同，確?！叭齽?wù)公開”的嚴(yán)肅性。二是充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)民主監(jiān)督作用。加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)， 不斷調(diào)整并充實(shí)年富力強(qiáng)、關(guān)心村莊發(fā)展、熱心村務(wù)管理的“中堅(jiān)農(nóng)民”進(jìn)入村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)〔22〕，變事后監(jiān)督為事前、事中、事后全過程監(jiān)督。三是進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的監(jiān)督責(zé)任。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對村級(jí)事務(wù)小微權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督管理力度。加大對村級(jí)財(cái)務(wù)管控力度，對村集體財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)管理與使用情況定期進(jìn)行全面審計(jì)。

三、健全黨員干部激勵(lì)關(guān)懷機(jī)制，激發(fā)農(nóng)村基層黨組織活力

農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，激發(fā)基層黨組織活力是發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用的關(guān)鍵?，F(xiàn)實(shí)中，我們往往過于強(qiáng)調(diào)共產(chǎn)黨員要發(fā)揮先鋒模范帶頭作用，但忽視了共產(chǎn)黨員也是普通勞動(dòng)群眾中的一員，他們的合法權(quán)益也需要被關(guān)注。如果黨組織對黨員一味要求付出而不予以足夠的關(guān)懷，這種負(fù)面示范帶動(dòng)作用會(huì)使黨組織出現(xiàn)后繼乏人和一盤散沙的現(xiàn)象〔23〕。為了更好地維護(hù)農(nóng)村基層黨員的合法權(quán)益，進(jìn)一步激發(fā)基層黨組織活力，要對農(nóng)村基層黨員實(shí)施有針對性的激勵(lì)幫扶措施，增強(qiáng)廣大黨員對基層黨組織的感情，使農(nóng)村基層黨組織能夠充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。

1.強(qiáng)化激勵(lì)保障，提高黨組織凝聚力

我國鄉(xiāng)村社會(huì)雖然有很大的相似性，但是具體到不同的區(qū)域，也表現(xiàn)出明顯的差異性。這種差異性不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度不同，而且表現(xiàn)在村級(jí)組織的發(fā)展以及村干部的表現(xiàn)等方面。強(qiáng)化激勵(lì)保障，首先要搞清楚村干部面臨的主要困境，注重激勵(lì)措施的針對性和有效性。當(dāng)前，村干部激勵(lì)保障工作中存在的共性問題主要有：薪酬待遇偏低，崗位缺乏吸引力；無法獲得晉升機(jī)會(huì)；社會(huì)保障措施不到位，面臨養(yǎng)老、醫(yī)療的困境；辦公經(jīng)費(fèi)不足，工作難以開展等。上述共性問題在不同地區(qū)對村干部的影響是不同的，比如，浙江是典型的“富人治村”〔24〕，村干部一般都有自己的企業(yè)，競選村干部的目的并不是為了薪酬待遇；在中西部地區(qū)，多數(shù)由“中堅(jiān)農(nóng)民”擔(dān)任村干部，薪酬待遇、晉升機(jī)會(huì)、社會(huì)保障情況則會(huì)嚴(yán)重影響他們工作的能動(dòng)性。即使是同一類型的村干部，年輕的與即將離任的需求也會(huì)有所不同。因此，只有針對不同類型、不同年齡段村干部的不同需求，分別采取差異性的激勵(lì)機(jī)制，才能達(dá)到激發(fā)動(dòng)力、提高凝聚力的預(yù)期效果。

解決村級(jí)黨組織的實(shí)際困境，應(yīng)在強(qiáng)化激勵(lì)保障方面下功夫。一是健全工資福利待遇機(jī)制。健全完善村干部基本工資、補(bǔ)(津)貼、績效獎(jiǎng)金、社會(huì)保險(xiǎn)繳納等方面的機(jī)制，確保村干部基本報(bào)酬不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力平均收入水平，并逐年提高財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。將村兩委主要干部納入城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助體系，并為村兩委干部購買人身意外傷害保險(xiǎn)。二是健全農(nóng)村黨組織書記“選、育、用、管”機(jī)制。通過合法程序?qū)?yōu)秀人才吸納到農(nóng)村基層黨組織，防止其班子隊(duì)伍斷層。對于業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的青壯年村黨組織書記，有針對性地制定培養(yǎng)計(jì)劃，組織動(dòng)員他們參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員選拔考試，努力破除村干部職務(wù)晉升的“天花板”。三是制定科學(xué)的考核評價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用。以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，完善村級(jí)組織目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系，推動(dòng)村級(jí)組織高質(zhì)量發(fā)展。堅(jiān)持平時(shí)考核和年終考核相結(jié)合，對于考核等級(jí)“優(yōu)秀”的村級(jí)黨組織，在村級(jí)組織辦公經(jīng)費(fèi)、班子成員績效獎(jiǎng)金、評優(yōu)評先等方面予以傾斜。

2.實(shí)施關(guān)懷幫扶，增強(qiáng)黨組織向心力

黨的十九大明確提出，加強(qiáng)黨內(nèi)激勵(lì)關(guān)懷幫扶。2021年1月，中共中央印發(fā)了修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，細(xì)化了黨章規(guī)定的黨員權(quán)利，完善了保障措施，為維護(hù)黨員的合法權(quán)益提供了制度保障。根據(jù)農(nóng)村黨員干部的實(shí)際情況，黨組織對黨員的關(guān)愛應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)在以下方面：一是制定完善村干部發(fā)展方案，關(guān)愛黨員干部個(gè)人發(fā)展?？h級(jí)組織部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要將村干部的培養(yǎng)、使用納入干部隊(duì)伍建設(shè)、后備干部培養(yǎng)、人才發(fā)展的總體規(guī)劃。二是健全糾錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制，加強(qiáng)對村干部工作支持力度?！吧厦媲l線，下面一根針”，農(nóng)村基層干部就是穿針引線之人，需要練就過硬的“繡花”功夫。在實(shí)際工作中，村干部難免會(huì)出現(xiàn)一些工作失誤，只要不是政治性、原則性、方向性的錯(cuò)誤，上級(jí)主管部門應(yīng)給予改正的機(jī)會(huì)。三是健全獎(jiǎng)勵(lì)表彰體系，給予村干部一定的政治榮譽(yù)。通過吸納一定數(shù)量的優(yōu)秀村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)黨代表、人大代表、政協(xié)委員等舉措，發(fā)揮村干部了解村情民意的優(yōu)勢，鼓勵(lì)他們以建言獻(xiàn)策的形式更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》明確提出，要在政治上激勵(lì)、工作上支持、待遇上保障、心理上關(guān)懷等方面給予黨員一定的關(guān)懷幫扶〔25〕。因此，黨內(nèi)關(guān)懷幫扶要做到堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，量力而行、盡力而為，從以下幾方面予以加強(qiáng)：一是提高離任村干部生活補(bǔ)助保障標(biāo)準(zhǔn)及保障，在提高整體標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)工作年限的不同設(shè)置不同的生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。二是健全困難黨員關(guān)懷幫扶專項(xiàng)資金管理使用制度?？h級(jí)組織部門應(yīng)設(shè)置困難黨員關(guān)懷幫扶專項(xiàng)資金，完善針對本地區(qū)的關(guān)懷幫扶專項(xiàng)資金使用管理辦法，提高專項(xiàng)資金的使用效率。三是針對老黨員建立健全“五有”機(jī)制(3)“五有”即生日有祝福、節(jié)日有慰問、困難有幫扶、定期有體檢、去世有吊唁。，盡可能解決農(nóng)村老黨員老干部面臨的實(shí)際困難，努力讓每一名老黨員老干部感受到組織的溫暖。

3.嚴(yán)管厚愛并重，提升黨組織戰(zhàn)斗力

農(nóng)村基層黨組織的活力就是戰(zhàn)斗力。在全面從嚴(yán)治黨的背景下，激發(fā)基層黨組織的活力，增強(qiáng)基層黨組織的戰(zhàn)斗力，關(guān)鍵是要妥善處理好對黨員干部嚴(yán)管與厚愛的辯證關(guān)系。嚴(yán)管是反向約束，厚愛是正向激勵(lì)，在一定條件下，嚴(yán)管就是厚愛，厚愛要通過嚴(yán)管來實(shí)現(xiàn)。前文中論述的“激勵(lì)保障”和“關(guān)懷幫扶”都是厚愛的范疇，在此重點(diǎn)論述如何通過嚴(yán)管的形式激發(fā)村干部擔(dān)當(dāng)作為。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打，既堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件，又切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。微腐敗的危害并不小，由于農(nóng)村基層干部直接面對人民群眾，他們的腐敗行為會(huì)讓群眾有更直觀的感受，直接影響黨在群眾心目中的形象，削弱黨的公信力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年1月至12月，全國查處群眾身邊腐敗和作風(fēng)問題12.21萬個(gè)，處理15.91萬人；黨的十八大以來的5年間，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共處分村黨支部書記、村委會(huì)主任27.8萬人〔26〕。隨著全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，形形色色的“蠅貪”被嚴(yán)肅處理。

村干部作為村民的“當(dāng)家人”，何以會(huì)走上違背初心使命、破壞黨和國家形象、嚴(yán)重?fù)p害村民利益的違法犯罪道路？除了自身意志不堅(jiān)定、思想道德修養(yǎng)不夠之外，很重要的一點(diǎn)就是地方黨組織對他們嚴(yán)管不夠、厚愛不足，監(jiān)督部門沒有盡到及時(shí)提醒、教育警示的職責(zé)。如果基層黨組織做到了讓紅臉出汗、咬耳扯袖成為常態(tài)〔27〕，相信很大一部分有犯錯(cuò)誤苗頭的黨員干部會(huì)及時(shí)收手，不至于走上違法犯罪的不歸路。因此，農(nóng)村基層黨組織要嚴(yán)格落實(shí)“三會(huì)一課”制度(4)“三會(huì)”指定期召開支部黨員大會(huì)、支委會(huì)、黨小組會(huì)；“一課”指按時(shí)上好黨課。，村兩委班子成員要經(jīng)常開展批評與自我批評，要通過健康的互相批評，讓有犯錯(cuò)誤苗頭的黨員干部紅紅臉、出出汗，達(dá)到相互提醒、相互監(jiān)督的目的，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)紅臉出汗、咬耳扯袖常態(tài)化，及時(shí)清洗基層組織中的政治灰塵，營造良好的村級(jí)政治生態(tài)。對一些已經(jīng)犯錯(cuò)誤的同志，要本著“懲前毖后，治病救人”的原則，抓早抓小，及時(shí)談話提醒、批評教育，并將問題線索移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。嚴(yán)管就是厚愛，嚴(yán)管的出發(fā)點(diǎn)是為了讓犯錯(cuò)誤的同志及時(shí)收手。通過對黨員干部的嚴(yán)管厚愛，純潔村級(jí)組織班子隊(duì)伍，整頓軟弱渙散村級(jí)黨組織，提升農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗力。

總之，健全規(guī)章制度是推動(dòng)新時(shí)代農(nóng)村基層黨建創(chuàng)新發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，沒有健全的規(guī)章制度，就不可能提高農(nóng)村基層黨建的質(zhì)量和成效。新時(shí)代農(nóng)村基層黨建要圍繞村級(jí)權(quán)力設(shè)置、權(quán)力運(yùn)行、權(quán)力監(jiān)督等環(huán)節(jié)，規(guī)范權(quán)力授受機(jī)制，抓住農(nóng)村基層黨建的“關(guān)鍵少數(shù)”。完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，確保權(quán)力為民所用、為民造福。健全激勵(lì)保障機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村基層黨組織的活力。通過建立健全農(nóng)村基層黨建的長效機(jī)制，確保涉及村級(jí)黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)的各項(xiàng)權(quán)力規(guī)范、平穩(wěn)、健康運(yùn)行，推動(dòng)構(gòu)建風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，進(jìn)一步夯實(shí)我們黨長期執(zhí)政的農(nóng)村根基。