完善公務(wù)員獎(jiǎng)懲制度的思考
——以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)為背景

□ 徐 維 劉志剛 張 偉

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及基于技術(shù)的決策機(jī)制使得原本具有風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域相對(duì)安全，比如疫苗的推廣降低了某種瘟疫爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。但是，“與過去社會(huì)相比，我們的不同又體現(xiàn)在所面臨的更大的風(fēng)險(xiǎn)”。[1]科學(xué)技術(shù)的發(fā)展同時(shí)帶來(lái)了新領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，比如殺蟲劑的運(yùn)用增加了環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)面臨的更大風(fēng)險(xiǎn)之一，就是突發(fā)事件發(fā)生的頻率可能更高，涉及的關(guān)系可能更加復(fù)雜。在這樣的背景下，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)政府治理能力提出了重大挑戰(zhàn)。公務(wù)員是政府風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策的主要執(zhí)行者、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的先行者，公務(wù)員的行為選擇是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)是否有效的重要因素。獎(jiǎng)懲制度是引導(dǎo)和規(guī)范公務(wù)員行為的重要制度。

在制定公務(wù)員獎(jiǎng)懲制度的過程中，要想充分發(fā)揮獎(jiǎng)懲制度功效、引導(dǎo)公務(wù)員行為與風(fēng)險(xiǎn)決策目標(biāo)方向保持一致，需要在科學(xué)的人性假設(shè)基礎(chǔ)上進(jìn)行獎(jiǎng)懲制度設(shè)計(jì)。公務(wù)員“經(jīng)濟(jì)人”“社會(huì)人”“公共人”的不同假設(shè)影響?yīng)剳椭贫仍O(shè)計(jì)的不同方面。而在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，獎(jiǎng)懲制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)可能有別于平時(shí)。

一、“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)影響?yīng)剳鸵刂薪?jīng)濟(jì)利益的比重

制定政策時(shí)能否正確認(rèn)識(shí)公務(wù)員群體的利益需求、行為動(dòng)機(jī)都直接關(guān)系到制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)。按照公共選擇理論，公務(wù)員在政治市場(chǎng)上扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色，會(huì)基于自利的動(dòng)機(jī)謀求自身利益最大化，這種自利的動(dòng)機(jī)甚至?xí)椒傻囊?guī)制，帶來(lái)不利的法律后果。作為“經(jīng)濟(jì)人”的公務(wù)員，在作出行為選擇時(shí)會(huì)理性權(quán)衡自身行為的成本收益。簡(jiǎn)言之，一般情況下，作為“經(jīng)濟(jì)人”的公務(wù)員可能會(huì)權(quán)衡的因素包括薪水、職位、權(quán)力等?！凹热还倭藕推髽I(yè)主管都是人，那么我們就有理由假設(shè)他們都會(huì)傾向于所愛之物多多益善。”[2]

（一）我國(guó)公務(wù)員獎(jiǎng)懲制度中的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)的公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)分為年度考核獎(jiǎng)勵(lì)、綜合性獎(jiǎng)勵(lì)、專項(xiàng)重要工作獎(jiǎng)勵(lì)和突發(fā)事件工作獎(jiǎng)勵(lì)等。國(guó)家對(duì)專項(xiàng)重要工作獎(jiǎng)勵(lì)和突發(fā)事件工作①獎(jiǎng)勵(lì)的獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)并未作統(tǒng)一的規(guī)定，通常是各地區(qū)、各部門設(shè)立專門獎(jiǎng)勵(lì)基金，設(shè)定相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，或是對(duì)照綜合性獎(jiǎng)勵(lì)獎(jiǎng)金的種類及標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。近年來(lái)，各地加大公務(wù)員及時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)的工作力度，尤其是明確應(yīng)當(dāng)及時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)那些在處理突發(fā)事件和承擔(dān)專項(xiàng)重要工作中表現(xiàn)突出的公務(wù)員。

按照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的規(guī)定，“年度考核獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象是定期考核等次為優(yōu)秀、稱職的公務(wù)員。獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)為本人當(dāng)年12月份的基本工資，兌現(xiàn)時(shí)間為下一年的1月”。[3]

綜合性獎(jiǎng)勵(lì)分為嘉獎(jiǎng)、記功、授予稱號(hào)三大類，其中記功分為三等功、二等功、一等功。2008年《公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定（試行）》確定了具體的獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)，2018年將獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)②調(diào)整為從1 500元到20 000 元不等。

（二）“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)下應(yīng)適當(dāng)提高獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)

從激勵(lì)理論的視角來(lái)看，“激勵(lì)是激勵(lì)主體通過運(yùn)用一定手段和方式，讓激勵(lì)客體產(chǎn)生積極行動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)激勵(lì)主體所期望的目標(biāo)”。[4]激勵(lì)主體的手段和方式必須達(dá)到讓激勵(lì)客體產(chǎn)生積極行動(dòng)的程度，只有這樣才能產(chǎn)生激勵(lì)的效果。

我國(guó)公務(wù)員年度考核獎(jiǎng)勵(lì)獎(jiǎng)金為當(dāng)年12月份本人的基本工資，能獲得年度考核獎(jiǎng)勵(lì)獎(jiǎng)金的為年度考核為優(yōu)秀和稱職等次的公務(wù)員。盡管對(duì)被評(píng)為優(yōu)秀等次公務(wù)員的比例有具體的限額，但對(duì)稱職等次并無(wú)限制?？梢钥闯?，年度考核獎(jiǎng)勵(lì)獎(jiǎng)金覆蓋范圍過廣、獎(jiǎng)金金額不大，難以發(fā)揮制度設(shè)計(jì)初衷的激勵(lì)作用。

綜合性獎(jiǎng)勵(lì)獎(jiǎng)金的標(biāo)準(zhǔn)較2008年有較大幅度的提升，但與其他行政獎(jiǎng)勵(lì)相比，這一獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)還存在提升的空間。以舉報(bào)食品藥品違法行為為例，2017年新修訂的《食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》對(duì)單次舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的限額進(jìn)行了調(diào)整，由原先的30 萬(wàn)元調(diào)整為50 萬(wàn)元。具體獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)分為三個(gè)等級(jí)，對(duì)一級(jí)舉報(bào)③獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定為“一般按涉案貨值金額或者罰沒款金額的4%～6%（含）給予獎(jiǎng)勵(lì)。按此計(jì)算不足2 000元的，給予2 000 元獎(jiǎng)勵(lì)”[5]。不管罰沒款金額是多少，只要屬于一級(jí)舉報(bào)，舉報(bào)人最少可獲得2 000 元的獎(jiǎng)金，涉案貨值金額很大或是罰沒款金額很大的案件，舉報(bào)人獲得的獎(jiǎng)金更為可觀。相比之下，公務(wù)員獲得嘉獎(jiǎng)的獎(jiǎng)金為1 500 元，獲得嘉獎(jiǎng)的條件是表現(xiàn)突出。一般來(lái)說，嘉獎(jiǎng)是與年度考核結(jié)合的，對(duì)年度考核優(yōu)秀的可以予以嘉獎(jiǎng)。但年度考核優(yōu)秀的比例限制在總?cè)藬?shù)的20%以內(nèi)。④相比之下，公務(wù)員獲得獎(jiǎng)金的難度更大，金額卻更小。盡管公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)秉承著“精神獎(jiǎng)勵(lì)為主、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為輔” 的基本原則，但要達(dá)到激勵(lì)的效果，需要重視公務(wù)員作為“經(jīng)濟(jì)人”的前提假設(shè)，同時(shí)也不能忽視手段與目的的匹配程度，基于此可適當(dāng)提高公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)的獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)。

（三）“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)下應(yīng)加大追償力度

與增加獎(jiǎng)勵(lì)獎(jiǎng)金相對(duì)應(yīng)的是現(xiàn)金罰。盡管從國(guó)際比較的角度來(lái)看，德國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員⑤的懲戒措施當(dāng)中包括罰款、降低薪金。[6]但由于我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員懲戒制度中的處分舉措，會(huì)間接影響公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)利益，因此不建議再增設(shè)現(xiàn)金罰。⑥

需要注意的是，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)公務(wù)員違法行為造成損失的追償力度。對(duì)因公務(wù)員的行為造成行政相對(duì)人損失，引發(fā)行政訴訟，行政機(jī)關(guān)敗訴并賠償?shù)?，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向承擔(dān)責(zé)任的公務(wù)員進(jìn)行追償。對(duì)于沒有受害人，但給國(guó)家和社會(huì)造成損失的，同樣應(yīng)當(dāng)加大追償力度，以促使公務(wù)員緊繃責(zé)任之弦，不斷規(guī)范自身行為。

二、“社會(huì)人”假設(shè)影響?yīng)剳头绞街械募w獎(jiǎng)懲的力度

顯然，用“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)不能完全解釋公務(wù)員的行為動(dòng)機(jī)，公務(wù)員并非簡(jiǎn)單地權(quán)衡經(jīng)濟(jì)利益得失而作出各種行為?！拔覒岩善渲械脑蛑皇?，官僚們擁有多種偏好；只有部分行為可以通過假設(shè)他們?yōu)榈玫礁咝剿?、更高的職位或更多的?cái)政預(yù)算而拼搏來(lái)解釋。”[7]公務(wù)員的部分行為可以用“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)來(lái)解釋，還有些行為可以用“社會(huì)人”假設(shè)來(lái)解釋?；凇吧鐣?huì)人”假設(shè)的公務(wù)員更加重視社會(huì)需求，如良好的合作關(guān)系等。同時(shí)，對(duì)公務(wù)員個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)可能會(huì)帶來(lái)不良競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)椤盁o(wú)論在什么組織里面，只要個(gè)人或者團(tuán)隊(duì)存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而且只有最優(yōu)秀的才能得到獎(jiǎng)勵(lì)，那么每個(gè)人或者團(tuán)隊(duì)都會(huì)把信息藏起來(lái)”。[8]基于此，從“社會(huì)人”的角度出發(fā)，在重視公務(wù)員社會(huì)需求的同時(shí),應(yīng)避免公務(wù)員因個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益追求形成不良競(jìng)爭(zhēng)，這是在進(jìn)行公務(wù)員獎(jiǎng)懲制度設(shè)計(jì)時(shí)要重點(diǎn)考慮。直面這一難點(diǎn)，集體獎(jiǎng)懲或許可以作為提升獎(jiǎng)懲制度功效的一種有益嘗試。

（一）我國(guó)公務(wù)員獎(jiǎng)懲制度中的集體獎(jiǎng)懲

從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，2008年《公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定（試行）》明確可以酌情給予受獎(jiǎng)勵(lì)的公務(wù)員集體一次性獎(jiǎng)金，但獎(jiǎng)金原則上不能發(fā)放給個(gè)人，只能作為集體的工作經(jīng)費(fèi)使用。從制度實(shí)踐來(lái)看，2019年第九屆全國(guó)“人民滿意的公務(wù)員”和“人民滿意的公務(wù)員集體”共表彰了192 名公務(wù)員和98 個(gè)公務(wù)員集體。我國(guó)公務(wù)員懲戒的處分措施只針對(duì)公務(wù)員本身，并無(wú)集體懲戒的相關(guān)規(guī)定。在實(shí)踐中，有“集體免職”⑦的組織處理形式，但不屬于行政處分。

（二）“社會(huì)人”假設(shè)下應(yīng)當(dāng)加大集體獎(jiǎng)勵(lì)力度

根據(jù)霍桑實(shí)驗(yàn)的結(jié)論，員工的成功來(lái)自于集體的協(xié)作，應(yīng)當(dāng)提倡對(duì)團(tuán)隊(duì)整體的獎(jiǎng)勵(lì)，而非對(duì)個(gè)人的獎(jiǎng)勵(lì)。運(yùn)用到公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度上，就是要加大集體獎(jiǎng)勵(lì)力度，激發(fā)公務(wù)員群體為集體目標(biāo)而努力。這種嘗試在某種程度上可能會(huì)帶來(lái)更優(yōu)的內(nèi)部治理，因?yàn)楣珓?wù)員對(duì)一個(gè)合作體系的服從也是基于這樣一種確信：別人也要盡他們的一份職責(zé)，“當(dāng)公民相信或者合理地懷疑其他人不會(huì)盡職時(shí)，他們就會(huì)想法躲避做出自己的一份貢獻(xiàn)”。[9]

（三）“社會(huì)人”假設(shè)下應(yīng)當(dāng)完善公務(wù)員誠(chéng)信檔案

作為“社會(huì)人”的公務(wù)員，良好的人際關(guān)系、良好的社會(huì)形象等是他們的普遍需求。但同時(shí)，作為“經(jīng)濟(jì)人”的公務(wù)員會(huì)在經(jīng)濟(jì)理性和公共理性之間搖擺，需要構(gòu)建權(quán)力行使的制度約束，方能有效控制搖擺?！肮珓?wù)員誠(chéng)信檔案就是現(xiàn)代權(quán)力規(guī)制的制度創(chuàng)制。它通過對(duì)公務(wù)員自我職權(quán)范圍內(nèi)的行政事項(xiàng)、服務(wù)質(zhì)量、期限、保障等作出承諾及兌現(xiàn)‘記錄在案’……從而倒逼公務(wù)員踐承行政承諾，提升信用等級(jí)，避免政務(wù)失信。”[10]建立健全公務(wù)員誠(chéng)信檔案制度，在某種程度上可以提升公務(wù)員的“敬畏”心，使公務(wù)員“敬畏”規(guī)則、法律制度。完善公務(wù)員誠(chéng)信檔案可有效提升公務(wù)員誠(chéng)信履職的意識(shí)，形成誠(chéng)信的政務(wù)環(huán)境，約束和監(jiān)督公務(wù)員的個(gè)人行為。

三、“公共人”假設(shè)影響突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中公務(wù)員獎(jiǎng)懲制度的設(shè)計(jì)

與一般情況相比，突發(fā)事件往往不確定且風(fēng)險(xiǎn)較大，危險(xiǎn)明顯。處在突發(fā)事件中的公務(wù)員，其行為動(dòng)機(jī)應(yīng)更多體現(xiàn)“公共人”假設(shè)的特點(diǎn)。對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的公務(wù)員進(jìn)行獎(jiǎng)懲，要及時(shí)、準(zhǔn)確、合理。

（一）基于“公共人”假設(shè)的公務(wù)員行為有利他傾向

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，作為“經(jīng)濟(jì)人”的公務(wù)員，基于對(duì)行為的成本收益作一下衡量，可能會(huì)作出與組織目標(biāo)相反的決定。以疫情防控為例，“敢于擔(dān)當(dāng)”的風(fēng)險(xiǎn)是易被感染甚至喪生。與生命相比，其他的收益都不足以讓“經(jīng)濟(jì)人”去冒險(xiǎn)。但作為“社會(huì)人”的公務(wù)員可能會(huì)基于聲譽(yù)、合作等考慮而直面生命危險(xiǎn)去履職，但他們可能積極履職，也可能被動(dòng)消極履職，效果差異明顯。那么，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，為什么會(huì)有那么多勇于擔(dān)當(dāng)、不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、不計(jì)報(bào)酬的公務(wù)員？“對(duì)很多公務(wù)員來(lái)講，到公共部門任職并不像市場(chǎng)方法所指的那樣是基于經(jīng)濟(jì)上的考慮，而是希望通過其在政府中的職位來(lái)實(shí)現(xiàn)其對(duì)某些政策價(jià)值所承擔(dān)的責(zé)任。”[11]

基于“公共人”的假設(shè)，公務(wù)員的行為動(dòng)機(jī)呈現(xiàn)出利他主義色彩。這種利他主義，是基于公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)，也是基于個(gè)人的道義責(zé)任?！昂ｋy中船長(zhǎng)對(duì)其船員應(yīng)盡的義務(wù)；船員對(duì)旅客應(yīng)盡的義務(wù)；戰(zhàn)爭(zhēng)中戰(zhàn)士對(duì)婦女兒童應(yīng)盡的義務(wù)；這些義務(wù)賦予相關(guān)行為人道義責(zé)任，不是保全自己的生命，而是為他人作出犧牲?！盵12]

（二）突發(fā)事件中公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)工作更應(yīng)及時(shí)

及時(shí)開展公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)是我國(guó)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度的要求，在應(yīng)急狀態(tài)下更應(yīng)如此?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》明確規(guī)定，對(duì)在搶險(xiǎn)、救災(zāi)等特定環(huán)境中做出突出貢獻(xiàn)的，給予獎(jiǎng)勵(lì)?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》⑧明確對(duì)參加應(yīng)急救援工作表現(xiàn)突出的公民給予表彰或者獎(jiǎng)勵(lì)，公務(wù)員參加應(yīng)急救援工作同樣適用。

在2020年應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情造成的突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，我國(guó)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)工作充分落實(shí)了國(guó)家對(duì)突發(fā)事件獎(jiǎng)勵(lì)要及時(shí)的要求。疫情爆發(fā)之初，人力資源社會(huì)保障部在第一時(shí)間提出對(duì)疫情防控突出貢獻(xiàn)者給予及時(shí)表彰獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)提出對(duì)于獲得嘉獎(jiǎng)、記功、記大功獎(jiǎng)勵(lì)的事業(yè)單位工作人員給予一次性獎(jiǎng)金，規(guī)定獲獎(jiǎng)人員所在地區(qū)或者單位經(jīng)批準(zhǔn)可以追加其他物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。各地相繼發(fā)布通知，對(duì)在一線有突出貢獻(xiàn)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位個(gè)人和集體進(jìn)行重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)。2020年9月，全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)召開，之后各地各行業(yè)相繼召開表彰大會(huì)，強(qiáng)化及時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)，及時(shí)立標(biāo)桿、樹典型，為公務(wù)員提供行為指引。

（三）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中應(yīng)重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)能力、貢獻(xiàn)而非努力

不同情況下獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)有差異。比如一般情況下，公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度的重點(diǎn)在于勤勉，而在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，可能會(huì)將重點(diǎn)放在應(yīng)急能力上。同時(shí)，不同的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)之間本身也可能存在沖突，比如把事情做對(duì)和把事情做好?！耙环N基于正確性，另外一種則基于實(shí)踐性……改革者想要參照完美的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范各種職務(wù)行為，但這和基于內(nèi)化實(shí)踐的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之間有著不可調(diào)和的矛盾?！盵13]

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)建立在具體的考核要求和行為能力判斷基礎(chǔ)上。按照2003年人事部發(fā)布的《國(guó)家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》的要求，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。在疫情初發(fā)階段，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)“有效掌握工作相關(guān)信息，及時(shí)捕捉帶有傾向性、潛在性問題，制定可行預(yù)案，并爭(zhēng)取把問題解決于萌芽之中”“面對(duì)突發(fā)事件，頭腦清醒，科學(xué)分析，敏銳把握事件潛在影響，密切掌握事態(tài)發(fā)展情況”。[14]

具體到應(yīng)對(duì)2020年新冠肺炎疫情造成的公共衛(wèi)生突發(fā)事件中，我國(guó)的公務(wù)員獎(jiǎng)懲工作體現(xiàn)了重能力、重貢獻(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)?！笆裁此阕鲐暙I(xiàn)，這取決于一個(gè)特定社會(huì)所恰好看重的各種才能?！盵15]在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，公務(wù)員獎(jiǎng)懲制度突出體現(xiàn)了這個(gè)特定社會(huì)所看重的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。能者上，不能者下。從根本上說，這是因?yàn)槲覈?guó)的獎(jiǎng)懲制度建立在績(jī)效基礎(chǔ)上，績(jī)效指向的是結(jié)果而非過程。公眾不關(guān)注政府想了什么、做了什么，只關(guān)注政府提供的公共服務(wù)是否保質(zhì)保量。同理，在公務(wù)員獎(jiǎng)懲方面，尤其是在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)當(dāng)中，關(guān)注的是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的效果。

（四）懲戒措施要實(shí)現(xiàn)與容錯(cuò)機(jī)制的平衡發(fā)展

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策本身就是一場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。以新冠肺炎疫情初發(fā)階段為例，專家介入可以在一定程度上加快決策的速度、提高決策的質(zhì)量。但風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策絕不僅僅只需要考慮技術(shù)層面，社會(huì)生活、政治生態(tài)、國(guó)際影響等多重因素均影響著風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策。即便只需要考慮技術(shù)層面，僅是判斷風(fēng)險(xiǎn)在多大范圍內(nèi)存在、規(guī)制手段可以將風(fēng)險(xiǎn)控制到何種程度，就存在誤判的風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論是“經(jīng)濟(jì)人”“社會(huì)人”，還是“公共人”，公務(wù)員首先只是普通人，對(duì)于公務(wù)員而言，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策同樣是一場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)意味著有可能出錯(cuò)。因此，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下更需要建立健全公務(wù)員的容錯(cuò)機(jī)制。

懲戒措施與容錯(cuò)機(jī)制的平衡發(fā)展包含兩方面的內(nèi)容：一是寬容公務(wù)員在改革創(chuàng)新中的錯(cuò)誤，明確目的正當(dāng)、禁止排除、程序合規(guī)、行為合法、結(jié)果合理但存在一定瑕疵的改革創(chuàng)新行為，與應(yīng)當(dāng)懲戒的違法違規(guī)行為的區(qū)別?；诖?，按照習(xí)近平總書記“三個(gè)區(qū)分開來(lái)”的重要指示精神，應(yīng)當(dāng)明辨“為公”還是“為私”，分清“無(wú)心”還是“有意”，判定“無(wú)禁”還是“嚴(yán)禁”⑨，以平衡突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中公務(wù)員的懲戒與容錯(cuò)。二是對(duì)犯錯(cuò)受到懲戒的公務(wù)員要有寬容幫扶的具體舉措，將對(duì)受處理或者處分人員的幫扶回訪作為落實(shí)懲前毖后、治病救人方針的重要抓手。比如，2019年6月，天津市出臺(tái)《受到處理或者處分黨員幫扶回訪工作辦法》，加強(qiáng)對(duì)受處分黨員的激勵(lì)，使受處分的黨員積極改進(jìn)錯(cuò)誤并得到合理使用。

四、完善我國(guó)公務(wù)員獎(jiǎng)懲制度的路徑思考

基于人性假設(shè)的思考和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的特殊情況考量，完善我國(guó)公務(wù)員獎(jiǎng)懲制度，應(yīng)既注重公務(wù)員群體的內(nèi)在動(dòng)力需求，也要從制度本身出發(fā)完善科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還需避免步入因人性假設(shè)的認(rèn)知局限造成的獎(jiǎng)懲誤區(qū)。

（一）獎(jiǎng)懲需直面公務(wù)員群體的內(nèi)在動(dòng)力

公務(wù)員“經(jīng)濟(jì)人”“社會(huì)人”“公共人”的假設(shè)，最終都要回歸到對(duì)公務(wù)員群體合理需求的回應(yīng)，只有這樣才能形成公務(wù)員群體積極行為的內(nèi)在動(dòng)力。這些合理需求是復(fù)雜的、變化的，回應(yīng)的方式也是多樣的、動(dòng)態(tài)調(diào)整的。

“現(xiàn)代世界有兩種秘方可以激起人們產(chǎn)生努力做好工作的欲望。一種是道德命令，就是用道德強(qiáng)迫人們?yōu)榱斯餐w利益而工作。另外一種秘方則是引發(fā)競(jìng)爭(zhēng)：它假定彼此競(jìng)爭(zhēng)能夠讓人們產(chǎn)生把事情做好的欲望，它許諾的并非共同體的利益，而是個(gè)人的回報(bào)?！盵16]無(wú)論道德命令，還是引發(fā)競(jìng)爭(zhēng)，最終都必須回歸到公務(wù)員群體的內(nèi)在動(dòng)力上。具體舉措包括：保障公務(wù)員維持體面生活的工資待遇水平，給予其足夠的人文關(guān)懷，提升其承擔(dān)公共服務(wù)的職業(yè)榮譽(yù)感，強(qiáng)化其職業(yè)道德建設(shè)等。

（二）獎(jiǎng)懲需要科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)

盡管我們強(qiáng)調(diào)處于一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)當(dāng)中，但絕大多數(shù)的公務(wù)員并不具備風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策權(quán)，或者說僅在有限的范圍內(nèi)具備進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策的權(quán)力，但所有公務(wù)員都有面臨風(fēng)險(xiǎn)的可能。

公務(wù)員獎(jiǎng)懲制度中規(guī)定的獎(jiǎng)懲條件是公務(wù)員面臨風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行行為選擇時(shí)的風(fēng)向標(biāo)。評(píng)判公務(wù)員是否符合獎(jiǎng)懲制度中要求的條件，需要建立科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)?！懊鎸?duì)巨大而復(fù)雜的組織與政策傳送系統(tǒng)，要想從中測(cè)量個(gè)人的貢獻(xiàn)和工作成績(jī)，看起來(lái)簡(jiǎn)單，實(shí)際上卻相當(dāng)困難。”[17]

加大集體獎(jiǎng)勵(lì)力度、明確集體獎(jiǎng)懲的條件，同樣需要建立科學(xué)的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。集體績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)同樣需要清晰明確且具有可操作性，只有這樣才能真正發(fā)揮獎(jiǎng)優(yōu)懲庸的制度效果。當(dāng)前，可以充分運(yùn)用政府績(jī)效考核的結(jié)果來(lái)開展集體獎(jiǎng)懲，將組織績(jī)效與個(gè)人績(jī)效有機(jī)結(jié)合。2020年《公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》體現(xiàn)了更好發(fā)揮集體獎(jiǎng)勵(lì)作用的思路。比如，取消了對(duì)公務(wù)員集體的一次性獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)，增加了提高年度考核優(yōu)秀等次比例的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定?！豆珓?wù)員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》明確，“獲得記三等功以上獎(jiǎng)勵(lì)的公務(wù)員集體，按照有關(guān)規(guī)定可以適當(dāng)提高當(dāng)年年度考核優(yōu)秀等次比例?！薄翱h級(jí)以上公務(wù)員主管部門對(duì)綜合表現(xiàn)突出或者問題較多的機(jī)關(guān)，可以適當(dāng)提高或降低其優(yōu)秀等次比例。”[18]

（三）獎(jiǎng)懲需避免步入貨幣方面重獎(jiǎng)重罰的誤區(qū)

我國(guó)公務(wù)員獎(jiǎng)懲工作實(shí)踐中，公務(wù)員的重獎(jiǎng)引發(fā)過質(zhì)疑⑩，主要的質(zhì)疑是：用公共財(cái)政的資金去獎(jiǎng)勵(lì)屬于公務(wù)員職責(zé)范圍內(nèi)的行為，將正常的履職行為上升為值得褒獎(jiǎng)的行為會(huì)在一定程度上逼退社會(huì)生活的底線。如果重獎(jiǎng)用在專項(xiàng)工作上，則會(huì)帶來(lái)有獎(jiǎng)勵(lì)的工作有人做、無(wú)獎(jiǎng)勵(lì)的工作無(wú)人做的不良后果。因此，重獎(jiǎng)需謹(jǐn)慎。

重獎(jiǎng)引發(fā)質(zhì)疑，對(duì)公務(wù)員的罰款因?yàn)檫^少也引發(fā)過質(zhì)疑?，主要的質(zhì)疑是扣罰力度過小，難以起到懲戒的作用。應(yīng)當(dāng)明確的是，重罰同樣需謹(jǐn)慎。一是因?yàn)楣珓?wù)員的不良行為會(huì)帶來(lái)降級(jí)、撤職等不利后果，這些不利后果包含工資下降的經(jīng)濟(jì)懲罰，若懲罰過重，則可能影響到公務(wù)員本身的基本權(quán)利；二是因?yàn)楝F(xiàn)金罰本身不是目的，只是手段，通過懲罰影響其聲譽(yù)等，從而促使其糾正不良行為；三是重罰可能會(huì)影響公務(wù)員的行為選擇，導(dǎo)致產(chǎn)生因避免行為不當(dāng)被罰而不擔(dān)當(dāng)不作為的現(xiàn)象。

五、結(jié)語(yǔ)

有效開展公務(wù)員獎(jiǎng)懲工作能最大限度調(diào)動(dòng)公務(wù)員的工作積極性，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。人性假設(shè)是公務(wù)員獎(jiǎng)懲制度設(shè)計(jì)的理論前提，但人性恰恰是最為復(fù)雜的存在，公務(wù)員既是普通人，也是公共權(quán)力行使者。因此，基于人性假設(shè)的復(fù)雜和公務(wù)員身份的復(fù)雜性，制度設(shè)計(jì)本身無(wú)法承載公務(wù)員的所有需求，加之制度實(shí)施過程中的復(fù)雜因素影響，公務(wù)員獎(jiǎng)懲制度的完善仍是一個(gè)需要不斷研究探索的課題。

注釋：

①對(duì)在處理突發(fā)事件或承擔(dān)專項(xiàng)重要工作中作出顯著成績(jī)和貢獻(xiàn)的，給予及時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)。突發(fā)事件一般是指搶險(xiǎn)、救災(zāi)、戰(zhàn)亂等突發(fā)的事件；專項(xiàng)重要工作一般是指在國(guó)內(nèi)國(guó)際具有重大影響，且黨中央、國(guó)務(wù)院明確要求予以獎(jiǎng)勵(lì)的專項(xiàng)重要工作。

②根據(jù)中組部辦公廳、人社部辦公廳、財(cái)政部辦公廳、國(guó)家公務(wù)員局綜合司聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于調(diào)整公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)的通知》（人社廳發(fā)〔2018〕1 號(hào)），公務(wù)員嘉獎(jiǎng)獎(jiǎng)金1500 元，記三等功獎(jiǎng)金3000 元，記二等功獎(jiǎng)金6000 元，記一等功獎(jiǎng)金12000 元，授予“人民滿意的公務(wù)員”稱號(hào)20000 元。

③一級(jí)舉報(bào)指的是：提供被舉報(bào)方的詳細(xì)違法事實(shí)、線索及直接證據(jù)，舉報(bào)內(nèi)容與違法事實(shí)完全相符。

④2020年新修訂的《公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定》對(duì)年度考核優(yōu)秀等次人數(shù)的比例進(jìn)行了修改，具體改動(dòng)為：由“總?cè)藬?shù)的15%以內(nèi)，最多不超過20%”改為“總?cè)藬?shù)的20%以內(nèi)；經(jīng)同級(jí)公務(wù)員主管部門審核同意，可以掌握在25%以內(nèi)”。同時(shí)，還增加了優(yōu)秀等次名額向獲得表彰獎(jiǎng)勵(lì)以及基層一線、艱苦崗位公務(wù)員傾斜。

⑤根據(jù)2010年《德國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員懲戒法》第五條的規(guī)定，針對(duì)公務(wù)員的懲戒措施包括警告、罰款、降低薪金、降級(jí)和解除公務(wù)員關(guān)系。針對(duì)退休公務(wù)員的懲戒措施包括降低退休金和剝奪退休金。該法第七條規(guī)定，罰款最高以公務(wù)員月薪金或者候補(bǔ)者月薪金為限。公務(wù)員沒有薪金或者候補(bǔ)者薪金的，罰款額最高為伍百歐元。該法第八條第一款規(guī)定，降低薪金是指部分降低公務(wù)員的月薪金，降低幅度最高為月薪金的1/5，降低時(shí)限最長(zhǎng)為三年。

⑥我國(guó)公務(wù)員處分的種類分為：警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除。公務(wù)員在受處分期間，不得晉升職務(wù)、職級(jí)、銜級(jí)和級(jí)別。受到警告處分的公務(wù)員，當(dāng)年考核不得確定為優(yōu)秀等次，進(jìn)而影響年度考核獎(jiǎng)金。記過、記大過、降級(jí)處分期間參加年度考核，只寫評(píng)語(yǔ)，不確定等次；在解除處分的當(dāng)年及以后，其年度考核不受原處分影響。

⑦比如：2018年12月，北海市委宣布對(duì)市行政審批局班子集體免職的決定。

⑧公民參加應(yīng)急救援工作或者協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序期間，其在本單位的工資待遇和福利不變；表現(xiàn)突出、成績(jī)顯著的，由縣級(jí)以上人民政府給予表彰或者獎(jiǎng)勵(lì)。

⑨《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》明確，把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來(lái)；把尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤錯(cuò)誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來(lái)。

⑩2007年，山西省環(huán)保局和省財(cái)政廳聯(lián)合制定出一項(xiàng)具體的獎(jiǎng)勵(lì)辦法：針對(duì)重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量改善工作，對(duì)考核排名前移城市的一把手給予重獎(jiǎng)，獎(jiǎng)金最高額度達(dá)到200 萬(wàn)元，引發(fā)爭(zhēng)議。這是專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)方面引發(fā)的爭(zhēng)議，在年終考核獎(jiǎng)勵(lì)方面，也出現(xiàn)過爭(zhēng)議。2009年央視《新聞1+1》欄目討論過“齊齊哈爾重獎(jiǎng)43 名官員引質(zhì)疑”。齊齊哈爾組織年度綜合考核，對(duì)約占1/3 的43 個(gè)單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，每人5 000元到10 000 元不等的獎(jiǎng)勵(lì)。

?2015年8月，衡陽(yáng)市3名公職人員因?yàn)樯习噙t到，被扣5 元績(jī)效工資;其中一名公職人員還因?yàn)闀绻ぐ胩?，另被?0 元績(jī)效工資，引發(fā)爭(zhēng)議。