互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)反壟斷規(guī)制

李建偉　李鑫澳

壟斷與反壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果與經(jīng)濟(jì)法治的必然要求。21世紀(jì)以來，PayPal、支付寶、微信支付等互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)迅猛發(fā)展，在支付與相關(guān)領(lǐng)域具有多方面重大影響。根據(jù)CNNIC于2020年9月29日發(fā)布的《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2020年6月，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)支付用戶規(guī)模達(dá)8.05億，占網(wǎng)民整體的85.7%;移動(dòng)支付用戶規(guī)模達(dá)8.02億人，占手機(jī)用戶的86.0%。市場(chǎng)份額方面，2020年一季度支付寶、微信支付分別以48.44%和33.59%的占比位居前兩位，兩者市場(chǎng)份額總和達(dá)到82.03%，行業(yè)集中度較高?；ヂ?lián)網(wǎng)支付市場(chǎng)逐步形成壟斷格局，對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新發(fā)展、消費(fèi)者權(quán)益和社會(huì)公共利益等將構(gòu)成重大影響。加之支付及其市場(chǎng)作為金融業(yè)務(wù)、金融行業(yè)的特殊性和外部性，互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)的反壟斷規(guī)制，亟待提高法治化保障水平。

厘清“互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)壟斷”概念

現(xiàn)實(shí)生活中，“壟斷”往往是競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的反面，意味著高價(jià)、低效、暴利、霸王條款。在法律上則包含一系列非常復(fù)雜的問題。作為基礎(chǔ)法律制度，我國(guó)2008年8月1日起實(shí)施至今的《反壟斷法》，以列舉方式對(duì)壟斷行為進(jìn)行了明確：一是經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議，二是經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位，三是具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中。

結(jié)合經(jīng)濟(jì)實(shí)際，互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)壟斷定性角度可以界定為：互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者存在濫用市場(chǎng)支配地位、達(dá)成壟斷協(xié)議、具有或者可能具有排除或限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中的行為，影響公平競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益的，即構(gòu)成互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)壟斷。具體而言，“濫用市場(chǎng)支配地位”行為包括：具有市場(chǎng)支配地位的互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者從事以不公平的高價(jià)銷售商品或服務(wù)，或者以不公平的低價(jià)購(gòu)買商品或服務(wù)，沒有正當(dāng)理由限定交易相對(duì)人只能與其進(jìn)行交易或者只能與其指定的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行交易，以及對(duì)條件相同的交易相對(duì)人在交易價(jià)格等交易條件上實(shí)行差別待遇等行為?！敖?jīng)營(yíng)者集中”是指互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者通過合并、取得股權(quán)或者資產(chǎn)的方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)，或者通過合同等方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)抑或能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響?！皦艛鄥f(xié)議”是指有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者，達(dá)成固定或者變更商品、服務(wù)價(jià)格等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議、決定及其他協(xié)同行為。

明確互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)反壟斷價(jià)值

傳統(tǒng)反壟斷的法治價(jià)值，主要是維護(hù)相關(guān)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展、保護(hù)消費(fèi)者利益以及社會(huì)公共利益。對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)反壟斷而言，除了保護(hù)和促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)支付市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新發(fā)展、保障消費(fèi)者利益及公共利益外，還具有以下三方面重要意義和價(jià)值：

一是維護(hù)金融安全?；ヂ?lián)網(wǎng)支付是互聯(lián)網(wǎng)金融的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性業(yè)務(wù)。巨量資金寄存在互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)支付平臺(tái)，如果國(guó)家對(duì)這些不同投資人控股的金融平臺(tái)資金使用缺乏有效嚴(yán)格的監(jiān)管措施，容易形成沉淀資金、洗錢、套現(xiàn)，以及數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)、個(gè)人信息等金融風(fēng)險(xiǎn)、侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)甚至國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。假設(shè)允許某互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)進(jìn)入工資結(jié)算、對(duì)公賬戶結(jié)算領(lǐng)域，則很可能成為捆綁社會(huì)和政府大而不能倒的金融集團(tuán)，隨之而來的就是中國(guó)整個(gè)金融市場(chǎng)集中程度和風(fēng)險(xiǎn)集中程度的躍升。

二是規(guī)制關(guān)聯(lián)不公平競(jìng)爭(zhēng)。支付是一種金融交易工具，也是重要的黏合用戶的免費(fèi)流量工具，由此互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)可以掌控形成以支付為基礎(chǔ)的不公平競(jìng)爭(zhēng)。比如某一購(gòu)物平臺(tái)把只能使用某一支付工具作為顯性或者隱形規(guī)則，則很容易導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)。目前互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)的反壟斷，一方面是其在互聯(lián)網(wǎng)支付市場(chǎng)占據(jù)支配地位，排斥了其他支付機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng);更在于其背后的企業(yè)，存在以支付為基石的打壓、抑制其他相關(guān)領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展的行為。

三是規(guī)制誘導(dǎo)消費(fèi)、誘導(dǎo)借款等負(fù)外部性。部分支付平臺(tái)在建立運(yùn)行、獲取大量用戶之后，往往爭(zhēng)先恐后地開發(fā)大量金融衍生產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，容易形成對(duì)消費(fèi)者，尤其是學(xué)生等不具備相應(yīng)消費(fèi)能力、借貸能力的未成年人、青年人的誘導(dǎo)消費(fèi)、誘導(dǎo)借款，負(fù)外部性影響廣泛而巨大，易形成社會(huì)性問題。

促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)反壟斷實(shí)施

從我國(guó)目前行業(yè)狀態(tài)來看，互聯(lián)網(wǎng)支付領(lǐng)域已經(jīng)形成了寡頭壟斷的局面，且互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)與傳統(tǒng)銀行業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)矛盾也日趨激烈，互聯(lián)網(wǎng)支付行業(yè)亟須反壟斷等經(jīng)濟(jì)法規(guī)制。

我國(guó)目前已有的可適用于互聯(lián)網(wǎng)支付行業(yè)的法律規(guī)制主要是金融行業(yè)監(jiān)管，反壟斷等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管還幾乎空白?，F(xiàn)有的反壟斷法及其相關(guān)配套措施，可以適用于互聯(lián)網(wǎng)支付行業(yè)的一般性競(jìng)爭(zhēng)問題，但由于互聯(lián)網(wǎng)支付行業(yè)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的屬性，用傳統(tǒng)的反壟斷法理論分析存在不足，對(duì)其行業(yè)內(nèi)的一些競(jìng)爭(zhēng)問題現(xiàn)有反壟斷法規(guī)則難于適用?；谏鲜銮闆r和互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)發(fā)展實(shí)際，我們提出以下法律規(guī)制建議——

作為互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)反壟斷規(guī)制基礎(chǔ)，建議明確有關(guān)反壟斷概念、原則界定。建議將互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)定義為：“利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)手段連接收付雙方銀行賬戶，從而提供資金結(jié)算、轉(zhuǎn)移及其延伸服務(wù)的非銀行中介企業(yè)?！标P(guān)于相關(guān)市場(chǎng)，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)，收費(fèi)主要是采取征收交易傭金的方式，因而建議將平臺(tái)兩側(cè)用戶界定為同一個(gè)“相關(guān)市場(chǎng)”。在相關(guān)地域市場(chǎng)的界定上，建議根據(jù)平臺(tái)特點(diǎn)，將之界定為中國(guó)市場(chǎng)或特定區(qū)域市場(chǎng)，根據(jù)個(gè)案情況也可以界定為全球市場(chǎng)。關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)反壟斷目標(biāo)原則，建議包括以下方面：維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)各方合法利益、加強(qiáng)科學(xué)專業(yè)監(jiān)管、促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

作為互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)反壟斷規(guī)制重點(diǎn)，建議明確互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)反壟斷主要內(nèi)容。根據(jù)《反壟斷法》等有關(guān)法律規(guī)定和互聯(lián)網(wǎng)支付行業(yè)實(shí)際，互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)反壟斷的主要內(nèi)容應(yīng)包括“濫用市場(chǎng)支配地位”“違法達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議”“經(jīng)營(yíng)者集中”“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”等。

截至2020年6月，我國(guó)移動(dòng)支付用戶規(guī)模達(dá)8.02億人

結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)支付行業(yè)發(fā)展實(shí)際，以規(guī)制“濫用市場(chǎng)支配地位”為例，建議在以下方面重點(diǎn)加快立法完善和執(zhí)法落實(shí)：

第一，在對(duì)互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)份額及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況、經(jīng)營(yíng)者控制市場(chǎng)能力財(cái)力和技術(shù)條件、其他經(jīng)營(yíng)者對(duì)該經(jīng)營(yíng)者在交易上依賴程度、其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)難易程度等進(jìn)行指標(biāo)化，明確認(rèn)定或推定經(jīng)營(yíng)者具有“市場(chǎng)支配地位”的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

第二，重點(diǎn)考察平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者是否以低于成本價(jià)格排擠具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的其他經(jīng)營(yíng)者，以及是否在將其他平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者排擠出市場(chǎng)后，提高價(jià)格不當(dāng)獲利等情況，明確“低于成本銷售”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

第三，重點(diǎn)對(duì)要求交易相對(duì)人在競(jìng)爭(zhēng)性平臺(tái)間“二選一”或者其他具有相同效果的行為、限定交易相對(duì)人與其進(jìn)行獨(dú)家交易或只能與其指定經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行交易、限定交易相對(duì)人不得與特定經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行交易等情況進(jìn)行考察，明確“限定交易”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

第四，建議對(duì)停止、拖延、中斷與交易相對(duì)人現(xiàn)有交易，拒絕與交易相對(duì)人開展新的交易，在平臺(tái)規(guī)則、算法、技術(shù)、流量分配等方面設(shè)置限制和障礙使交易相對(duì)人難以開展交易等情況進(jìn)行考察，明確“禁止交易”的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

第五，對(duì)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者利用格式條款、操作必經(jīng)步驟等交易相對(duì)人無法選擇、更改、拒絕的方式，將不同商品進(jìn)行捆綁銷售，以搜索降權(quán)、流量限制、技術(shù)障礙等懲罰性措施，強(qiáng)制交易相對(duì)人接受其他商品等情況進(jìn)行考察，明確“搭售或者附加不合理交易條件”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

第六，對(duì)基于大數(shù)據(jù)和算法，根據(jù)交易相對(duì)人支付能力、消費(fèi)偏好等，實(shí)行差異定價(jià)，或?qū)π吕辖灰紫鄬?duì)人實(shí)行差異定價(jià)等情況進(jìn)行考察，明確“差別待遇”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。在對(duì)上述關(guān)鍵事項(xiàng)進(jìn)行明確的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)反壟斷依法認(rèn)定、法律責(zé)任、執(zhí)法和司法手段措施等進(jìn)行明確、細(xì)化、深化，為相關(guān)執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)賦權(quán)，提供執(zhí)法、司法法律依據(jù)，多措并舉，系統(tǒng)推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)支付平臺(tái)反壟斷法治化水平不斷提高，保障互聯(lián)網(wǎng)支付行業(yè)和市場(chǎng)健康發(fā)展。