山東省旅游政策演進(jìn)及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析

韓 璐, 王 慧

(南寧師范大學(xué) 旅游與文化學(xué)院，廣西 南寧 530100)

一、相關(guān)研究綜述

旅游政策指一系列由國家和地方旅游主管部門和相關(guān)部門為促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展、規(guī)范旅游市場(chǎng)而制定的法律、規(guī)章、文件、辦法和措施等的總稱。國外學(xué)者旅游政策研究時(shí)間相對(duì)早，以實(shí)證研究為主，從財(cái)政、交通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特定角度切入研究專項(xiàng)旅游政策的制定或?qū)嵤┬Чl(fā)展旅游以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主，同時(shí)注重社會(huì)效益和文化效益，現(xiàn)階段研究熱點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展。國內(nèi)對(duì)旅游政策的研究較多關(guān)注行政權(quán)力下對(duì)旅游資源市場(chǎng)化配置，研究旅游政策演化方向、效果評(píng)估。唐曉云[1]從政策演化、目標(biāo)、政策工具方面對(duì)新中國成立至2013年的旅游政策予以分析，發(fā)現(xiàn)宏觀調(diào)控和公共服務(wù)仍然是中國旅游政策的主要內(nèi)容。夏杰長、裴文靖[2]定量分析政府主導(dǎo)下的中國旅游政策時(shí)效與旅游產(chǎn)業(yè)損失的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)二者存在顯著負(fù)向相關(guān)關(guān)系，政府主導(dǎo)的政策時(shí)效還需進(jìn)一步探究。舒伯陽和馬靜[3]運(yùn)用大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)對(duì)鄉(xiāng)村旅游主題板塊政策體系的演進(jìn)歷程及趨勢(shì)作實(shí)證研究，提出鄉(xiāng)村旅游政策系統(tǒng)化、反饋雙向化的建議。

山東省旅游業(yè)起步相對(duì)較早，關(guān)于山東旅游業(yè)的相關(guān)研究主要集中在旅游資源類型、旅游業(yè)態(tài)發(fā)展、區(qū)域差異方面。近幾年主要是生態(tài)位理論、時(shí)空分異和時(shí)空特征、耦合協(xié)調(diào)度研究，對(duì)山東旅游政策的研究相對(duì)較少。王衍用[4]對(duì)山東現(xiàn)有“兩區(qū)一線”格局全面的研究，提出希望能夠重建山東旅游格局的設(shè)想，對(duì)山東省未來政策規(guī)劃提出一個(gè)發(fā)展方向。吳必虎和張偉[5]通過對(duì)2001年出臺(tái)的代表性政策文件《山東省旅游發(fā)展總體規(guī)劃》的研究發(fā)現(xiàn)，該規(guī)劃對(duì)山東旅游中的中國文化和國內(nèi)旅游市場(chǎng)理解不深。魏長晶[6]從山東鄉(xiāng)村旅游實(shí)證研究入手，指出相關(guān)旅游政府主導(dǎo)部門存在管理體制混亂和干擾過度的問題，提出山東旅游發(fā)展應(yīng)適當(dāng)放寬政策，讓居民和企業(yè)參與其中的對(duì)策。整體來看，已有研究對(duì)于近年來山東省旅游政策的分析研究相對(duì)缺乏，難以了解山東省旅游政策的全貌及演化歷程，無法判斷山東省旅游政策的演變特征及實(shí)施效果。因此，本文借鑒其他學(xué)者對(duì)各省旅游政策和專項(xiàng)旅游政策的研究分類，從支持政策、引導(dǎo)政策、保障政策三方面研究山東省旅游政策文本特征和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以期彌補(bǔ)既有山東省旅游政策研究的不足。

二、不同時(shí)期山東省旅游政策描述性統(tǒng)計(jì)分析

(一)山東省旅游業(yè)發(fā)展概況

1997年山東省財(cái)政廳、物價(jià)局、旅游局、地稅局發(fā)布《山東省發(fā)展旅游事業(yè)費(fèi)征收管理辦法》，標(biāo)志著山東省將旅游業(yè)作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自此以后山東省整體上旅游業(yè)取得較大發(fā)展。但將歷年旅游統(tǒng)計(jì)指標(biāo)增長率作圖，如圖1對(duì)比發(fā)現(xiàn)：自1997年以來，山東省旅游業(yè)發(fā)展水平經(jīng)歷了2003年及2013年兩個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，因此分析政策文本時(shí)以這兩個(gè)變化節(jié)點(diǎn)將其分為3個(gè)階段概述。

圖1 歷年山東省主要指標(biāo)變化情況

(二)旅游政策描述性分析

1.政策文本數(shù)據(jù)來源

本文搜集到的政策文本數(shù)據(jù)來源于山東省人民政府官網(wǎng)、山東省文化和旅游廳官網(wǎng)、山東統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)、《山東旅游統(tǒng)計(jì)年鑒》中“特載”部分以及《山東統(tǒng)計(jì)年鑒》。按政策文件類型劃分為8類，整體上山東省旅游政策以發(fā)布總體性規(guī)劃、指導(dǎo)意見為主，規(guī)劃、意見兩項(xiàng)規(guī)范性文件占比相同，共占總量的44%，以辦法、通知形式發(fā)布的非立法性規(guī)范性文件分別列居第二、第三，分別占總量的16%、9%；以條例、規(guī)范、守則、條約等形式頒布的非立法性規(guī)范性文件7個(gè)，占總量的22%，綱要、方案和標(biāo)準(zhǔn)類文件各占3%，3類共占9%。

2.政策培育期(1997—2003年)

此階段政策呈現(xiàn)的特征是將旅游產(chǎn)業(yè)做大，培育成山東省國民經(jīng)濟(jì)重要主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一。發(fā)文機(jī)構(gòu)以省委、省政府為主，省旅游局與其他部門為輔。主要政策文件的發(fā)布是為發(fā)展旅游營造良好的政策環(huán)境。1997年開始征收旅游事業(yè)費(fèi)，是山東省旅游產(chǎn)業(yè)從外事接待、探親訪友接待活動(dòng)轉(zhuǎn)型為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的開端。2001年世界旅游組織著手開始對(duì)山東省旅游作整體規(guī)劃時(shí)，希望山東省在五年時(shí)間內(nèi)培育旅游企業(yè)，將山東旅游推向國際化，但由于“非典”影響，山東旅游業(yè)遭遇重創(chuàng)，同年7月山東旅游也迎來轉(zhuǎn)折，入境旅游全面開放，開始全面的入境旅游時(shí)代。2002年，旅游管理部門設(shè)立義務(wù)監(jiān)督員，幫助部門整治旅游市場(chǎng)，規(guī)范市場(chǎng)秩序。2003年國家旅游局下發(fā)《關(guān)于恢復(fù)跨省區(qū)市旅游和出境旅游經(jīng)營活動(dòng)的通知》，山東全省1042家旅行社旅游全部解禁，跨省游、出境游全面展開，山東旅游信息網(wǎng)與韓國旅游專業(yè)網(wǎng)站合作建立中國第一家海外旅游網(wǎng)站，開通山東旅游網(wǎng)，為旅游產(chǎn)業(yè)提供便捷信息傳遞的技術(shù)保障。同年打造出精品旅游路線，“中國齊魯文化旅游線”在某種意義上是山東旅游格局變化發(fā)展的重要通道。

3.政策規(guī)范期(2004—2013年)

2005年山東省接待國內(nèi)游客人次排名居全國第三，標(biāo)志著山東省成為旅游大省。這階段多是部門獨(dú)立發(fā)文，省委省政府與省人大常委會(huì)成為主力，相關(guān)部門聯(lián)合行動(dòng)減少。2004—2013年這十年銜接山東省旅游業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃綱要至“十二五”規(guī)劃綱要三個(gè)重要階段，這階段無論是國內(nèi)旅游人次增長還是入境旅游消費(fèi)增長均保持在20%以上的增長率，2009年開始實(shí)施符合國際標(biāo)準(zhǔn)的“旅游衛(wèi)星賬戶”統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，是維持現(xiàn)有旅游市場(chǎng)，進(jìn)一步做強(qiáng)旅游業(yè)的前提。這階段政策文件重點(diǎn)規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各項(xiàng)規(guī)劃的制定。2004年，省政府、省旅游局試行《旅游服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)》《2004年全省整頓規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序工作方案》，出臺(tái)文件指導(dǎo)劉公島景區(qū)、山東半島城市群的旅游發(fā)展具體工作，使旅游產(chǎn)業(yè)全部走上規(guī)范化軌道。2013年省政府發(fā)布《關(guān)于提升旅游業(yè)綜合競(jìng)爭力，加快建成旅游強(qiáng)省的建議》，重點(diǎn)在于鼓勵(lì)企業(yè)承包旅游開發(fā)工作，加強(qiáng)旅游區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，激活鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

4.政策轉(zhuǎn)型提升期(2014—2018年)

此階段政策文件涉及范圍較之前兩個(gè)階段明顯增多，目標(biāo)是全要素創(chuàng)新，發(fā)展全域旅游。旅游經(jīng)濟(jì)正在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌大背景下轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，不僅強(qiáng)調(diào)旅游的經(jīng)濟(jì)功能，更加關(guān)注社會(huì)功能、環(huán)境功能和文化功能的體現(xiàn)。2014年旅游政策開始注重激發(fā)文化旅游的潛力，引導(dǎo)文化旅游市場(chǎng)壯大，發(fā)布文件推進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與綠色產(chǎn)業(yè)即旅游業(yè)的融合，開發(fā)柔性化、個(gè)性化的旅游產(chǎn)品。2015年規(guī)定嚴(yán)格的鄉(xiāng)村旅游專業(yè)術(shù)語和經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游規(guī)范化經(jīng)營。2016年，山東省旅游業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃出臺(tái)，目標(biāo)是指導(dǎo)全省構(gòu)建“兩核三帶八區(qū)”的點(diǎn)線面相互促進(jìn)的旅游空間布局，創(chuàng)新陸海旅游協(xié)同發(fā)展模式，注重綠色可持續(xù)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)文化價(jià)值兼具的旅游強(qiáng)省總目標(biāo)而奮斗。2017年十九大報(bào)告我國新的歷史方位、戰(zhàn)略背景成為發(fā)展入境旅游的一大機(jī)遇。同年山東省印發(fā)《山東省入境旅游獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》的通知，從政策上鼓勵(lì)發(fā)展入境旅游這一國家文化軟實(shí)力的象征，調(diào)動(dòng)省級(jí)專項(xiàng)資金建設(shè)入境旅游目的地，在國家戰(zhàn)略支持下提升山東省旅游業(yè)綜合實(shí)力。

三、山東省旅游政策社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析

(一)政策高頻詞統(tǒng)計(jì)

以所有政策文本內(nèi)容為樣本分別進(jìn)行ROST詞頻統(tǒng)計(jì)，詞頻在100以下的詞語規(guī)律分布不明顯，因此研究詞頻均在100以上，且排名前50的政策高頻詞，發(fā)現(xiàn)：第一，山東省旅游政策文本發(fā)文內(nèi)容以文化為核心，典型代表為儒家文化，其次為沂蒙紅色資源與青州古城歷史文化；第二，注重行業(yè)服務(wù)質(zhì)量水平與監(jiān)督管理，不斷強(qiáng)調(diào)提高旅游企業(yè)規(guī)范化水平，樹立“好客山東”旅游品牌整體形象；第三，近些年鄉(xiāng)村旅游發(fā)展壯大，尤其在黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)(2009)和山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)(2011)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略后，生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)下的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游成為山東省旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)的主題。同時(shí)高頻詞的TFIDF(詞頻-逆文件頻率)與高頻詞詞頻權(quán)重所占比率一致，說明篩選出的政策文本高頻詞對(duì)于文本內(nèi)容具有較高的代表性。

表1 政策文本高頻詞詞頻及TFIDF權(quán)重情況

(二)政策內(nèi)容社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析

對(duì)搜集到的所有1997—2018年旅游政策文本內(nèi)容進(jìn)行篩選，去掉詞頻少的和孤立出現(xiàn)的詞語，選取文本中關(guān)聯(lián)度較大的詞語進(jìn)行社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析(圖2)，節(jié)點(diǎn)越大、連線越多、標(biāo)簽字號(hào)越大，說明詞語在文本中出現(xiàn)頻次越高，越具有代表性?！奥糜巍迸c“文化”是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)核心，同時(shí)也進(jìn)一步明確文化旅游在山東省所占的地位，儒家文化是中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的代表之一，是我國增強(qiáng)文化自信、在其他國家開設(shè)孔子學(xué)院的重要基礎(chǔ)文化之一，借此可以不斷創(chuàng)新研學(xué)旅游產(chǎn)品，起到文化傳承與教育功能。其次是以發(fā)展、建設(shè)、規(guī)劃、推進(jìn)、加強(qiáng)、打造等為代表的動(dòng)詞相互連接，表明政策發(fā)文中仍在不斷致力于創(chuàng)新特色項(xiàng)目，完善山東旅游市場(chǎng)格局，出現(xiàn)此現(xiàn)象的原因是各地級(jí)市人均消費(fèi)差異較大，政策落實(shí)情況各異，未形成均衡的空間旅游格局和較強(qiáng)的競(jìng)爭力。最后是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖中特色、優(yōu)秀、重點(diǎn)等詞連線較多，表明旅游政策涉及范圍有進(jìn)一步擴(kuò)大的可能，山東省仍在不斷挖掘省內(nèi)具有獨(dú)特性與不可替代性的旅游產(chǎn)品，建設(shè)具有較強(qiáng)輻射作用與帶動(dòng)作用的旅游示范區(qū)。

圖2 政策文本語義網(wǎng)絡(luò)圖

四、結(jié)論及展望

(一)結(jié)論

從代表性文件數(shù)量看，1997—2003年第一階段山東省政策文件數(shù)量較少，基本上每年只有一個(gè)代表性文件出臺(tái)，山東省旅游業(yè)處于摸索前進(jìn)時(shí)期；隨后2004年開始的兩個(gè)時(shí)期，政策文件數(shù)量開始增加，旅游業(yè)開始處于健康可持續(xù)發(fā)展時(shí)期。

從政策文本內(nèi)容要素看，1997—2003年第一階段主要進(jìn)行旅游資源開發(fā)和旅游產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)；2004—2013年第二階段，首先從政策上推動(dòng)好客山東標(biāo)識(shí)在國內(nèi)外全面推廣使用，為以后山東省發(fā)展全域旅游打下良好的知名度基礎(chǔ)。其次，這一階段開始著重培養(yǎng)鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)，注重改善農(nóng)村人居環(huán)境。2014—2018年跨越十九大的關(guān)鍵階段，文旅融合背景下山東省開始提升文化競(jìng)爭力，并且奠定孔子文化在山東省甚至國內(nèi)的重要地位。旅游經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，各種旅游業(yè)態(tài)都在創(chuàng)新旅游產(chǎn)品質(zhì)量，加大市場(chǎng)監(jiān)管力度。

從參與政策發(fā)文的機(jī)構(gòu)看，1997—2003年第一階段參與部門是省旅游局主導(dǎo)，財(cái)政、稅收、金融、土地等涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)部門參與其中；2004—2018年兩階段參與制定政策文件的部門逐漸增多，且以省政府、省人大常委會(huì)、省旅游局等重要部門居多，部門聯(lián)合趨勢(shì)減緩。

但政府對(duì)社會(huì)資本的優(yōu)惠政策較少，企業(yè)參與力度不夠，導(dǎo)致景區(qū)產(chǎn)品更新?lián)Q代緩慢，吸引力不高；旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策中涉及全季參與旅游市場(chǎng)少，冬季冰雪旅游開發(fā)力度較?。簧婕爸腔勐糜卧O(shè)施建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)等自媒體平臺(tái)營銷較少，尤其在2020年新冠肺炎疫情期間，自媒體浪潮席卷全國，受制于行動(dòng)范圍，旅游政策應(yīng)該充分利用自媒體平臺(tái)，鼓勵(lì)旅游產(chǎn)品創(chuàng)新供給，加大營銷力度。

(二)展望

山東省旅游業(yè)長期業(yè)態(tài)旅游產(chǎn)品更新升級(jí)緩慢，不利于及時(shí)適應(yīng)多變的市場(chǎng)。尤其在面對(duì)體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)、個(gè)性化旅游的趨勢(shì)下，創(chuàng)新旅游產(chǎn)品和旅游服務(wù)模式勢(shì)在必行。以泰山為例，可以采取建立文化生態(tài)博物館吸引對(duì)文化感興趣的年輕游客，在周邊設(shè)置體驗(yàn)中心，體驗(yàn)泰山石、泰山玉、書法篆刻；也可以展開區(qū)域合作，為泰山游客免費(fèi)提供送站服務(wù)，將游客送至周邊吳橋雜技或者劉老根大舞臺(tái)等休閑場(chǎng)所，延長文化體驗(yàn)產(chǎn)業(yè)鏈。

山東省沿海與內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，發(fā)展較快的沿海地區(qū)旅游客流量與旅游交通建設(shè)均領(lǐng)先于內(nèi)陸地區(qū)，未來旅游政策可以從孔子文化旅游路線與青州古城、水滸好漢城等旅游景區(qū)沿線加快高鐵、輕軌、高速等旅游交通建設(shè)，降低游客在游覽景區(qū)時(shí)奔波路上的時(shí)間成本，增加景區(qū)內(nèi)游玩時(shí)間，擴(kuò)大山東省各個(gè)旅游區(qū)域的輻射范圍，提高其綜合競(jìng)爭力。政策文件還可加強(qiáng)沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)的區(qū)域合作，創(chuàng)造沿海到內(nèi)陸不同風(fēng)情體驗(yàn)線路，建設(shè)山東少有的異域風(fēng)情到民族文化旅游通道，形成板塊旅游格局。