互嵌共生：新場(chǎng)景下社區(qū)與物業(yè)的合作治理機(jī)制探究

摘要：伴隨改革開放四十多年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，中國(guó)城市基層治理歷經(jīng)行政化、市場(chǎng)化和社會(huì)化的錘煉，超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的社區(qū)與單憑市場(chǎng)化不能完全盡責(zé)的物業(yè)正面臨合作治理的新場(chǎng)景。雙方作為基層治理中原本各司其職的主體，目前一方要擔(dān)負(fù)指導(dǎo)與監(jiān)督職責(zé)，另一方要融入社會(huì)治理體系，也即要走向資源共享、攜手共進(jìn)的伙伴關(guān)系，各方從認(rèn)知到行動(dòng)均尚未做好充足準(zhǔn)備。后疫情時(shí)代，無論是政府還是公眾，抑或社區(qū)與物業(yè)自身，須在平等賦權(quán)、公共協(xié)商及數(shù)字賦能方面進(jìn)行持續(xù)推進(jìn)，以創(chuàng)建基層主體之間互嵌共生的合作圖景。

關(guān)鍵詞：社區(qū);物業(yè);伙伴關(guān)系;合作治理

中圖分類號(hào)：D669.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

進(jìn)入21世紀(jì)20年代，除了一場(chǎng)席卷全球且仍未平息的新冠疫情逼迫世界和中國(guó)重新審視當(dāng)下的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)格局之外，以5G和人工智能為主導(dǎo)的新技術(shù)革命的沖擊，以及以美國(guó)為主導(dǎo)掀起的逆全球化行動(dòng)策略等，為正在推進(jìn)的中國(guó)社會(huì)治理體系和能力的現(xiàn)代化建設(shè)提供了新場(chǎng)景。不同于工業(yè)化、城市化浪潮中以發(fā)展為主旋律的特征，新場(chǎng)景擺脫了線性的、一味增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，更強(qiáng)調(diào)反思和變革;同時(shí)，新場(chǎng)景也不完全等同于所謂后工業(yè)、后現(xiàn)代化時(shí)期以信息技術(shù)為首要變量的趨勢(shì)預(yù)測(cè)，它夾雜著人類命運(yùn)共同體下對(duì)國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的重新界定，并且呈現(xiàn)出多維、并行的創(chuàng)新性選擇。

相比中國(guó)改革開放四十多年來相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展格局，歷經(jīng)新冠疫情之后的新場(chǎng)景增加了不確定性和多元價(jià)值認(rèn)同，對(duì)分屬不同主體的組織都提出了最新挑戰(zhàn)：假設(shè)政府“只掌舵不劃槳”，那么中國(guó)的疫情就不會(huì)控制得那么徹底;假設(shè)市場(chǎng)組織僅以利益為準(zhǔn)繩，不嵌入社會(huì)以保持共振，不承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，那么企業(yè)就很難抵擋后疫情時(shí)代及逆全球化的沖擊;假設(shè)社會(huì)組織僅強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利性，不與政府或企業(yè)合作，不提倡賦能與賦權(quán)，那么其可持續(xù)發(fā)展就會(huì)淪為空談。對(duì)于正在發(fā)酵演化的新場(chǎng)景，如果說不明朗、不可預(yù)期是其主要特征，那么新場(chǎng)景下的國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的抱團(tuán)取暖、共克時(shí)艱及互嵌共生就變得更為緊迫，或者說，三者之間比以往任何時(shí)候都更應(yīng)強(qiáng)調(diào)合作而非制衡，強(qiáng)調(diào)伙伴關(guān)系而非“井水不犯河水”，強(qiáng)調(diào)建立共同體而非獨(dú)聯(lián)體。因此，本文試圖聚焦新場(chǎng)景下基層治理中的兩大主體——社區(qū)和物業(yè)，探究其基于伙伴關(guān)系的合作治理機(jī)制及其邏輯歸因與實(shí)踐操作。

一、基于伙伴關(guān)系的合作治理理論

20世紀(jì)90年代以來，治理理論以多元、參與、協(xié)商等主張回應(yīng)政府和市場(chǎng)的有限性以及相應(yīng)的不可持續(xù)問題，推動(dòng)了一場(chǎng)從統(tǒng)治、管理到治理的范式轉(zhuǎn)移。其標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)即為28位國(guó)際知名人士發(fā)起成立“全球治理委員會(huì)”（CommissiononGlobalGovernance），該委員會(huì)于1995年在聯(lián)合國(guó)成立50周年之際發(fā)表了著名的《我們的全球伙伴關(guān)系報(bào)告》[1]，其中關(guān)于治理即為“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是一種使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且釆取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程”[2]的定義被學(xué)界和政界廣泛采納。治理從其理念的興起即攜帶伙伴與合作的基因。但是，西方主要國(guó)家面對(duì)治理實(shí)踐的挑戰(zhàn)，并沒有直接導(dǎo)向合作治理，而是圍繞政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系幾經(jīng)調(diào)整，經(jīng)歷了政府定位縮小、放大、再縮小、再放大的多次變革，最后在以契約關(guān)系為主的自由主義和以委托—代理關(guān)系為主的統(tǒng)合主義之間另辟蹊徑，開始探索基于伙伴關(guān)系的合作治理模式。

即便如此，合作治理一直試圖區(qū)別于協(xié)同治理、協(xié)作治理、網(wǎng)絡(luò)化治理和多中心治理，找尋自己獨(dú)有的一套理論模式，學(xué)術(shù)界也因此展開了不同視角的探討。就治理主體而言，合作治理強(qiáng)調(diào)主體的異質(zhì)性，它是政府、社會(huì)、市場(chǎng)和個(gè)人等主體間以及主體內(nèi)部通過建立有效的合作機(jī)制以促進(jìn)公共問題解決的治理結(jié)構(gòu)和過程[3]。就治理目標(biāo)而言，合作治理是為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)而在公共、非營(yíng)利部門內(nèi)部或跨部門之間所進(jìn)行的權(quán)力與自由裁量權(quán)的共享[4]。就治理網(wǎng)絡(luò)而言，互聯(lián)網(wǎng)在伙伴溝通、協(xié)調(diào)活動(dòng)和建立關(guān)系三個(gè)維度上推動(dòng)了合作治理的網(wǎng)絡(luò)集成，并大大提高了合作治理運(yùn)行成功的概率[5]。就合作治理的類型而言，其可被劃分為“共生”與“非對(duì)稱依賴”兩種類型[6]。前者突出合作治理是雙方相互需要的共同行為選擇，雙方通過相互嵌入其組織體系或行動(dòng)路徑，以促進(jìn)公共利益最大化為目標(biāo)進(jìn)行平等合作、共同治理;后者側(cè)重合作過程中控制權(quán)的分配與調(diào)整，從而形成差異化的合作治理結(jié)構(gòu)，例如政府的外包行為。相較而言，本文更加強(qiáng)調(diào)的是互嵌共生型的合作治理模式。

關(guān)于互嵌，波蘭尼對(duì)橫跨十個(gè)多世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行研究，最終基于19世紀(jì)和20世紀(jì)以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的宏大敘事提出“市場(chǎng)嵌入社會(huì)、交易嵌入包含著信任和信賴的長(zhǎng)期關(guān)系”的“嵌入論”;格蘭諾維特在此基礎(chǔ)上提出包括關(guān)系性嵌入、結(jié)構(gòu)性嵌入和時(shí)間性嵌入等的“多重嵌入論”;互嵌理論于20世紀(jì)后期與治理理論相匯合，雙方共同的互嵌合作理念是其交匯的基礎(chǔ)[7]?；デ秾?dǎo)向共生，這也為一直未找到內(nèi)涵及邊界的合作治理延展出了一種共生型合作治理模式，這一模式至少包含“伙伴關(guān)系”“資源共享”“持續(xù)信任”以及“聯(lián)合行動(dòng)”等關(guān)鍵詞。首先，共生型合作治理中的參與者均為伙伴主體，這意味著一種被平等賦權(quán)的話語結(jié)構(gòu)[8]。在治理目標(biāo)、治理方略和治理進(jìn)程的演進(jìn)過程中，雙方權(quán)力均等，隨時(shí)保持相互傾聽及并肩合作的狀態(tài)，且因?qū)Ψ降拇嬖诙鴾p少成本、增加收益，形成“1+1>2”的伙伴效應(yīng)。其次，共生型合作治理的雙方均向?qū)Ψ介_放自有資源，因此，資源互補(bǔ)的兩方更易結(jié)成合作伙伴關(guān)系，而資源共享過程中包含經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本的增值放大也是合作治理的理想境界。再者，共生型合作治理并不是短期行為。合作初期的需要滿足及資源共享如何能延展成持久信任，并進(jìn)一步推進(jìn)合作治理的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略，是其中非常關(guān)鍵的要點(diǎn)。最后，共生型合作治理即為雙方互稱伙伴、互借資源、互相信任并采取聯(lián)合行動(dòng)的過程。經(jīng)由不斷的、可持續(xù)的共建共治共享，合作治理雙方才有可能結(jié)成真正的共同體。

巧合的是，這一共生型合作治理模式在歐美國(guó)家的落地生根多與社區(qū)主導(dǎo)的城市發(fā)展有關(guān)。除了社區(qū)這一小體量的地理、生活與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間更易產(chǎn)生信任與伙伴關(guān)系之外，20世紀(jì)后期，城市復(fù)興越來越多地圍繞社區(qū)賦權(quán)展開，而這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)也正迎來治理理論的興起[9]。例如，在社區(qū)賦權(quán)實(shí)踐較多的英國(guó)城市更新中，原本“自上而下”的城市更新范式在20世紀(jì)90年代后開始向“上下結(jié)合、互嵌共生”的合作治理模式轉(zhuǎn)變。如在英國(guó)倫敦國(guó)王十字火車站周邊區(qū)域聯(lián)動(dòng)更新方案的提出及啟動(dòng)過程中，鄰近社區(qū)專門組織“國(guó)王十字更新論壇”，從1996年提出動(dòng)議到2007年動(dòng)工，相關(guān)社區(qū)互動(dòng)討論會(huì)超過4000余場(chǎng)，充分保障多方社區(qū)民意的表達(dá)，最終以“人的城市”作為更新原則得到最大范圍認(rèn)可[10]。在政府公權(quán)（上層）和社區(qū)民意（下層）之間的溝通與合作中，社會(huì)力量和第三方力量彰顯出來，確保了空間正義及社會(huì)良善的可能。再如，20世紀(jì)90年代以來，美國(guó)社區(qū)出現(xiàn)的新場(chǎng)景是周邊大學(xué)主動(dòng)服務(wù)并經(jīng)常參與社區(qū)發(fā)展，與所在城市的社區(qū)發(fā)展形成一種廣泛而密切的合作伙伴關(guān)系。正如美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)教授哈科維所指出的：“這一趨勢(shì)在全國(guó)蔓延，并且很可能大學(xué)與社區(qū)的合作伙伴關(guān)系將成為新世紀(jì)美國(guó)大學(xué)與城市發(fā)展的標(biāo)志性特點(diǎn)。”[11]不僅如此，社區(qū)與大學(xué)的合作伙伴關(guān)系被寫進(jìn)了美國(guó)聯(lián)邦法案。1990年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《國(guó)家與社區(qū)服務(wù)法》，旨在為持續(xù)推動(dòng)大學(xué)、社區(qū)的合作及伙伴關(guān)系建構(gòu)提供開發(fā)與實(shí)施資金;兩年后，美國(guó)國(guó)會(huì)又通過了《社區(qū)擴(kuò)展合作伙伴法案》，目的是創(chuàng)建專門機(jī)構(gòu)并給予進(jìn)一步的資金支持;1994年，美國(guó)住房與城市發(fā)展部又專設(shè)機(jī)構(gòu)來推進(jìn)這一合作治理模式[12]。

由于工業(yè)化和城市化的先發(fā)效用，西方城市社區(qū)在參與城市更新過程中已率先探索基于伙伴關(guān)系的合作治理模式。與西方“小政府”、地方自治及市場(chǎng)化的治理機(jī)制不同，中國(guó)“大政府”建制下，社區(qū)從20世紀(jì)80年代順應(yīng)城市化和改革開放大潮一路走來，直至新世紀(jì)20年代，已成為城市基層治理的壓艙石，也成為國(guó)家施政最后的落地執(zhí)行者。當(dāng)前，雖然國(guó)家和地方政府對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)人財(cái)物等資源的投入不斷加碼，但仍趕不上社區(qū)負(fù)荷的節(jié)節(jié)攀高[13]。當(dāng)下中國(guó)城市社區(qū)要想擺脫無限擴(kuò)張的困境，可選的路徑無非兩條：一條是向政府提出訴求，不斷擴(kuò)容以求減負(fù);另一條是向周邊尋求伙伴，探索合作治理的新路。

二、城市治理新場(chǎng)景下的社區(qū)和物業(yè)

——在你們的日常管理中，除了母公司，你們?cè)诟髯缘臉潜P以及本土發(fā)展過程當(dāng)中，有沒有覺得誰是你們的伙伴？

——我覺得是社區(qū)，我們服務(wù)的都是同一群人。他們站在政府的角度，我們是企業(yè)的角度，但我們共同的目標(biāo)都是讓老百姓滿意，我們遇到一些問題會(huì)和社區(qū)一起解決。

以上材料來自2020年8月筆者主持的《江蘇省“十四五”物業(yè)服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》項(xiàng)目受江蘇省住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳的委托，筆者及團(tuán)隊(duì)承擔(dān)了《江蘇省“十四五”物業(yè)服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》項(xiàng)目，這也是江蘇省首個(gè)以物業(yè)服務(wù)發(fā)展為主題的省級(jí)規(guī)劃項(xiàng)目。課題組的調(diào)研覆蓋江蘇南京、蘇州、徐州、揚(yáng)州和宜興等城市，被訪對(duì)象包括當(dāng)?shù)刈〗ň?、物業(yè)協(xié)會(huì)及當(dāng)?shù)匚飿I(yè)企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人等，在此特別致謝江蘇省住建廳。中的一場(chǎng)南京調(diào)研的對(duì)話，被訪者是來自華潤(rùn)物業(yè)、蘇寧物業(yè)和禹洲物業(yè)三家企業(yè)江蘇分公司的負(fù)責(zé)人。令筆者驚訝的是，三位物業(yè)企業(yè)管理者中有兩位認(rèn)為社區(qū)已成為物業(yè)日常管理的伙伴。如果說這是剛剛一起攜手抗擊新冠疫情之后的心聲，似乎有一定的合理性;但調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，江蘇大部分物業(yè)企業(yè)自掏腰包，比2019年同期加大了近30%的運(yùn)營(yíng)成本來完成政府交辦的抗疫任務(wù)，而社區(qū)通常更多的是堅(jiān)守?zé)o物業(yè)的小區(qū)。也就是說，2020年新冠疫情突如其來，物業(yè)和社區(qū)分兵把守、分工合作，在當(dāng)時(shí)信息不完備、醫(yī)用物資奇缺且居民不完全理解的情形下共同守住了城市基層治理的最后一公里。那么物業(yè)以社區(qū)為伙伴的日常認(rèn)知從何而起？其背后真正的邏輯是什么？反之，社區(qū)是否將物業(yè)視為伙伴，雙方之間是否有機(jī)會(huì)共同探討基于伙伴關(guān)系的基層合作治理模式？

為此，需要梳理一下改革開放后社區(qū)與物業(yè)一路走來所扮演的角色和主體關(guān)系。20世紀(jì)80年代初，深圳即誕生了全國(guó)第一個(gè)商品房住宅小區(qū)——深圳東湖麗苑，以及第一個(gè)物業(yè)管理企業(yè)——深圳市物業(yè)管理有限公司，隨后，1994年7月深圳市人大常委會(huì)頒布了全國(guó)首部地方性物業(yè)管理?xiàng)l例——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》[14]。但物業(yè)逐步在全國(guó)普及還是在1998年城市取消福利分房之后，這也是社區(qū)管理者出現(xiàn)居委會(huì)和物業(yè)兩家分野的起始。緊隨其后，與物業(yè)相伴相隨的業(yè)委會(huì)誕生，一度曾有社區(qū)、物業(yè)和業(yè)委會(huì)治理社區(qū)的“三駕馬車”之說?？墒菑墓P者2009年、2014年和2018年持續(xù)進(jìn)行的社區(qū)調(diào)研來看筆者于2009年、2014年和2018年在全國(guó)持續(xù)進(jìn)行三輪社區(qū)治理問卷調(diào)查。前兩輪受教育部社科基金委托，面向北京、深圳、南京、沈陽和西寧五大城市;2018年受國(guó)家社科基金資助，除上述五大城市外，增加了上海、杭州、鄭州、無錫和揚(yáng)州，共在十大城市發(fā)放5450份問卷，最終回收有效問卷5051份，有效回收率為92.7%。，業(yè)委會(huì)在三輪跨度十年的調(diào)查中從未獲得10%以上的社區(qū)管理聲望，也即社區(qū)幾乎都是由社區(qū)和物業(yè)兩大主體分而治之。三輪跟蹤調(diào)查中，在回應(yīng)“誰是社區(qū)管理者”這一問題上，社區(qū)居委會(huì)獲得的認(rèn)同率分別為38.9%（2009年）、29.9%（2014年）和474%（2018年），同期物業(yè)的這一比率分別為32.4%，49.9%和32.6%[13]。數(shù)據(jù)顯示，自1998年取消福利分房十年后，也即2009年，物業(yè)以市場(chǎng)化的方式獲得了近三分之一的社區(qū)治理權(quán)，而到了2014年，物業(yè)幾乎超過居委會(huì)，贏得近一半的社區(qū)治理陣地。但是，不到五年，居委會(huì)即從物業(yè)那里重拾部分治理權(quán)，社區(qū)聲望也隨之回升至近50%。其間，城市居民通過交納物業(yè)費(fèi)以期待物業(yè)提供高質(zhì)量服務(wù)，在一段時(shí)間里將心中的社區(qū)管理者角色指向物業(yè)，而物業(yè)從服務(wù)理念到服務(wù)能力未能較好地滿足居民期許，將自己從零構(gòu)建起的聲望拱手相讓;而社區(qū)奮起直追，通過黨建引領(lǐng)、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等多輪頂層設(shè)計(jì)和基層深耕，重新找回社區(qū)主導(dǎo)者的地位。這一社區(qū)與物業(yè)相互角力的過程中，“井水不犯河水”的場(chǎng)景居多，而互通有無、合作共贏的案例并不常見。那么，是從何時(shí)起，又是因何緣由物業(yè)開始視社區(qū)為伙伴的呢？

近四十年來，物業(yè)作為市場(chǎng)主體，在小區(qū)里主要提供保潔、保安、綠化、工程維修和客戶服務(wù)等五大常規(guī)性服務(wù)。但隨著基層治理的不斷深化，加之城市居住空間以封閉式小區(qū)為主，民眾對(duì)物業(yè)在轄區(qū)范圍內(nèi)承擔(dān)多種公共職責(zé)（包括應(yīng)對(duì)鄰里矛盾、寵物滋擾、消防安全、私搭違建，以及車輛亂停亂放和業(yè)委會(huì)成立等公共問題）有了較高的期待。一方面，物業(yè)在工作人員素質(zhì)普遍偏低和收費(fèi)多年不漲的情況之下自覺不堪重負(fù);另一方面，民眾認(rèn)為，花錢請(qǐng)物業(yè)來管理小區(qū)，物業(yè)就應(yīng)負(fù)起全責(zé)。雙方各執(zhí)一詞，近年來因物業(yè)問題導(dǎo)致的糾紛已上升為基層治理中的焦點(diǎn)問題。筆者及團(tuán)隊(duì)在南京棲霞區(qū)長(zhǎng)期耕耘“掌上云社區(qū)”“掌上云社區(qū)”是由社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)同居（村）委會(huì)、居（村）民、駐地企業(yè)和社會(huì)組織等多元主體，依托微信群、微信公眾號(hào)和小程序等，運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)及云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，以服務(wù)居民為主的共建共治共享平臺(tái)。目前已實(shí)現(xiàn)對(duì)南京市棲霞區(qū)120個(gè)社區(qū)的全覆蓋，建立微信群1045個(gè)，入群人數(shù)近20萬人，占戶籍人口比例超過30%，基本實(shí)現(xiàn)每1戶常住家庭就有1名家庭成員入群?！罢粕显粕鐓^(qū)”自2016年9月開始運(yùn)營(yíng)以來，通過“規(guī)模化戰(zhàn)略”（1.0版）、“智能化+大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”（2.0版）和“一體兩翼戰(zhàn)略”（3.0版），不斷升級(jí)優(yōu)化和持續(xù)深耕，于2018年榮獲首屆“長(zhǎng)三角城市治理最佳案例”，2019年榮獲首屆“中國(guó)城市治理創(chuàng)新獎(jiǎng)”，2020年入選《中國(guó)改革年鑒：地方全面深化改革典型案例》。，2018年5月起每月通過大數(shù)據(jù)軟件（Python）分析來自“掌上云社區(qū)”的30多萬條居民在線溝通信息，由此形成的《棲霞月度大數(shù)據(jù)輿情分析報(bào)告》顯示，每月十大焦點(diǎn)問題中，物業(yè)服務(wù)問題幾乎一直雄踞榜首。由圖1一組來自2019年10月的大數(shù)據(jù)分析截圖可以看出：不僅當(dāng)月“物業(yè)服務(wù)”位列“安居宜居”“環(huán)境治理”“市政公共”“公共安全”“社會(huì)服務(wù)”“和諧社區(qū)”“醫(yī)療衛(wèi)生”“交通出行”和“公共教育”等焦點(diǎn)問題之首，而且從2019年1月至10月，在“掌上云社區(qū)”微信群的居民聊天信息中與物業(yè)相關(guān)的話題沖至最高，占比63.7%，具體涵蓋“物業(yè)管理及收支情況”“小區(qū)停車”“小區(qū)公共區(qū)域照明設(shè)施維護(hù)”“小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生”“噪音”“犬類管理”“小區(qū)門/門禁”“社區(qū)安全”“電梯維護(hù)”“房屋維護(hù)維修”“外來人/車管理”“電動(dòng)車充電管理”“社區(qū)綠化”“亂扔垃圾/高空拋物”和“快遞管理”等不一而足。對(duì)于物業(yè)問題在基層治理中的持續(xù)升溫，不僅有來自百姓日常溝通的大數(shù)據(jù)佐證，其他相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù)也都有所反映：“上海市25萬案件，有5萬是物業(yè)管理的案件，估計(jì)還有很多是不給受理的，所以這個(gè)只有通過調(diào)解機(jī)制來解決”;“上海某區(qū)委副書記在大走訪過程中說，我們?nèi)罕姺从匙疃嗟木褪俏飿I(yè)管理問題。我們現(xiàn)在人大代表、政協(xié)委員最不能解決的、最要上交的也是物業(yè)管理問題。居委會(huì)干部60%以上的精力就是在做和物業(yè)管理相關(guān)的工作”。[15]而北京和深圳也分別通過人大最新修訂的《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》（2020年5月1日起實(shí)施）及《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》（2020年3月1日起實(shí)施），以應(yīng)對(duì)物業(yè)管理在城市治理中面臨的諸多相似困難和問題[16]。

與此同時(shí)，社區(qū)作為政府在基層治理最后一公里中的落地執(zhí)行者，則面臨這樣的局面：在同一片區(qū)域作為市場(chǎng)主體的物業(yè)與居民時(shí)有紛爭(zhēng)，且有些沖突常常需要社區(qū)出面應(yīng)對(duì)。2017年，中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），及時(shí)為社區(qū)合法化介入物業(yè)給出了頂層設(shè)計(jì)。《意見》明確提出要“改進(jìn)社區(qū)物業(yè)服務(wù)管理。加強(qiáng)社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)對(duì)業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)督”。各地在這一綱領(lǐng)指導(dǎo)下紛紛探索社區(qū)指導(dǎo)和監(jiān)督物業(yè)的具體方略。深圳市強(qiáng)調(diào)“物業(yè)服務(wù)企業(yè)等在社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下依法依規(guī)開展物業(yè)管理活動(dòng)”，“街道辦事處協(xié)同社區(qū)負(fù)責(zé)調(diào)解物業(yè)管理糾紛，并配合住房和建設(shè)部門對(duì)物業(yè)管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理”。[17]北京市在最新的物業(yè)條例中除了強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)外，還明確指出要將“物業(yè)管理納入社區(qū)治理體系，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、居民自治、多方參與、協(xié)商共建、科技支撐的工作格局。建立健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)或者物業(yè)管理委員會(huì)、業(yè)主、物業(yè)服務(wù)人等共同參與的治理架構(gòu)”。[18]而杭州市面對(duì)2020年抗疫過程中突顯的基層應(yīng)急治理問題，在《杭州市物業(yè)管理?xiàng)l例（修訂草案）》中還特別增設(shè)了“將物業(yè)服務(wù)納入相關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作體系，并建立物資和資金保障機(jī)制”的規(guī)定。[19]作為2020年初冬春之交抗疫最前沿的武漢市，因其率先在全國(guó)開展“紅色物業(yè)”建設(shè)，街道社區(qū)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)企業(yè)“三方聯(lián)動(dòng)、交叉任職”也已實(shí)行多年，為物業(yè)企業(yè)融入基層社會(huì)治理積累了大量的成功經(jīng)驗(yàn)，在2020年的抗疫戰(zhàn)斗中為筑牢小區(qū)安全堡壘發(fā)揮了不可替代的作用。[20]在各地社區(qū)嵌入物業(yè)的探索實(shí)踐中，看似社區(qū)被賦權(quán)并可以合法化地指導(dǎo)和監(jiān)督物業(yè)，但實(shí)際上給超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的社區(qū)再次加碼，不僅需要在人才隊(duì)伍建設(shè)上摸索“社工+物業(yè)”的可能性，還要在專業(yè)性和資源供給上讓物業(yè)能夠認(rèn)同社區(qū)監(jiān)管。事實(shí)上，大多數(shù)社區(qū)從領(lǐng)導(dǎo)到普通社工都沒有對(duì)深度介入物業(yè)工作做好充分準(zhǔn)備，與物業(yè)建構(gòu)伙伴關(guān)系也遠(yuǎn)未提上議事日程。同樣，無論主動(dòng)還是被動(dòng)，對(duì)于物業(yè)單憑市場(chǎng)力量捉襟見肘、要融入基層社會(huì)治理體系、即將走上社會(huì)化之路的現(xiàn)實(shí)，絕大多數(shù)物業(yè)企業(yè)尚未有清晰的認(rèn)知，更不用說在人力、財(cái)力、物力上有所儲(chǔ)備。物業(yè)與社區(qū)如何攜手建構(gòu)伙伴關(guān)系并開啟合作治理之路，急需各方進(jìn)行理論與實(shí)踐探討。

三、社區(qū)與物業(yè)的伙伴式合作治理機(jī)制探討

伴隨著改革開放四十多年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，區(qū)別于西方城市化和城市更新的傳統(tǒng)路徑，中國(guó)城市基層治理經(jīng)歷了行政化、社會(huì)化和市場(chǎng)化的錘煉，出現(xiàn)了社區(qū)與物業(yè)雙向聯(lián)動(dòng)、比翼齊飛，業(yè)委會(huì)和社區(qū)社會(huì)組織多元參與、合作治理的新場(chǎng)景。一方面，社區(qū)居委會(huì)經(jīng)歷了自身從單一行政主體主導(dǎo)社區(qū)治理，到物業(yè)這一市場(chǎng)化主體加入并分而治之，進(jìn)而又通過黨建引領(lǐng)、強(qiáng)化“網(wǎng)絡(luò)+網(wǎng)格”的雙網(wǎng)治理重拾部分陣地的跌宕起伏的過程，也經(jīng)歷了從有限社區(qū)到承接大政府下沉職責(zé)的無限拓展，除了自身的賦權(quán)賦能外，急需尋找合作伙伴來分憂分責(zé)，并攜手實(shí)現(xiàn)基層治理的合作共贏。另一方面，物業(yè)以市場(chǎng)化之名，搭上房地產(chǎn)迅猛發(fā)展的便車，在城市基層治理中不僅獲得了部分合法賦權(quán)，筆者的實(shí)證調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，物業(yè)曾一度贏得近半數(shù)居民的認(rèn)同。但隨著城市百姓公民意識(shí)的增強(qiáng)及對(duì)更高質(zhì)量、更美好生活的向往，物業(yè)原有的服務(wù)能力和水準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上新場(chǎng)景下各方的期許。在這一背景下，物業(yè)開始尋求政府支持、融入基層社會(huì)治理體系，并習(xí)得公共性，最終走向半市場(chǎng)化和社會(huì)化成為其發(fā)展的必由之路。相比較業(yè)委會(huì)、業(yè)主代表大會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織和駐區(qū)企事業(yè)單位等其他主體參與社區(qū)治理的投入程度及重要性，社區(qū)和物業(yè)在基層治理結(jié)構(gòu)中越來越突顯的位置以及兩者互嵌共生的急迫程度，值得各方努力為其尋找伙伴式合作治理的路徑和機(jī)制。

（一）平等賦權(quán)及伙伴關(guān)系的建構(gòu)

“賦權(quán)”一詞進(jìn)入治理視野，通常是因?yàn)橹卫碇黧w中的一方或多方權(quán)力感知偏低或需要外部重構(gòu)，也就是說，社區(qū)治理中的賦權(quán)既來自主體感知也來自客觀建構(gòu)。有學(xué)者將其區(qū)分為心理賦權(quán)和社區(qū)賦權(quán)。前者強(qiáng)調(diào)個(gè)體對(duì)所擁有的能力和資源的感知;后者指向獲得社區(qū)資源再分配、參與社區(qū)政治生活等[21]，也指政府在公共服務(wù)供給決策中賦予本地社區(qū)以更大的參與權(quán)和影響力，其政策導(dǎo)向在于強(qiáng)調(diào)自治組織與社區(qū)部門在社會(huì)政策體系中的角色，促進(jìn)政府與公民社會(huì)之間復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系[10]。從合作治理的視角來推進(jìn)建構(gòu)社區(qū)與物業(yè)的伙伴關(guān)系，首先應(yīng)強(qiáng)調(diào)來自雙方主客觀兼?zhèn)涞钠降荣x權(quán)。

從社區(qū)這一主體來看，2017年“兩辦”頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》確實(shí)賦予其指導(dǎo)和監(jiān)督物業(yè)企業(yè)的權(quán)力，但就目前社區(qū)所擁有的能力、資源及時(shí)間、空間而言，其對(duì)嵌入物業(yè)主觀上感知乏力，客觀上指導(dǎo)力和影響力不足。從物業(yè)這一端來看，單就2020年一年其參與基層社會(huì)治理的頻度和深度而言，超過了以往任何一年。從年初的抗擊新冠疫情到年中的“文明城市”檢查，再到年尾的全國(guó)“七普”人口調(diào)查，物業(yè)主動(dòng)或被動(dòng)地與社區(qū)一起參與了這些公共事件，有些城市和地區(qū)短時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)出物業(yè)與社區(qū)并肩作戰(zhàn)的場(chǎng)景：

疫情期間，我們物業(yè)公司都是全力配合社區(qū)的要求來工作的，因?yàn)槭翘厥鈺r(shí)期，這一點(diǎn)是必須做到的。配口罩、消毒液這些物資只能由我們自己來想辦法，當(dāng)時(shí)物資非常緊缺。對(duì)于小區(qū)內(nèi)一些隔離人員，我們都是采取配送飯菜的辦法，由我們?nèi)ド鐓^(qū)領(lǐng)取食物，之后再配送到家門口，都是這樣的流程。

從社區(qū)治理的角度出發(fā)，物業(yè)應(yīng)該要接受社區(qū)的監(jiān)督和一定的領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)樵谝咔槠陂g，社區(qū)傳達(dá)的工作內(nèi)容都是從中央發(fā)出經(jīng)由各級(jí)政府部門傳達(dá)下來的防控指令，此時(shí)物業(yè)公司應(yīng)是責(zé)無旁貸承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，必須要百分百去執(zhí)行這些指令。

除此之外，疫情期間我們與社區(qū)的配合主要體現(xiàn)在人力安排上，因?yàn)樯鐓^(qū)現(xiàn)有的正式工作人員數(shù)量其實(shí)不多，他們?cè)谝咔槠陂g需要同時(shí)管轄好幾個(gè)小區(qū)，就會(huì)從我們這里借力。而“文明城市”要求清潔工作更加細(xì)致，我們就會(huì)配合社區(qū)對(duì)小區(qū)的一些死角地帶進(jìn)行清理工作。

這些資料來自筆者主持的《江蘇省“十四五”物業(yè)服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)研信息，反映了龍湖、蘇寧等物業(yè)公司當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)人的心聲。不過，大型公共事件中的合作并不一定帶來常態(tài)下的攜手。物業(yè)企業(yè)認(rèn)為，2020年其與社區(qū)的合作頻度確實(shí)達(dá)到了一個(gè)高點(diǎn)，這對(duì)其行業(yè)地位的提升及在政府和民眾心目中信任度的提升確實(shí)大有裨益;但是，這樣的合作關(guān)系仍停留在社區(qū)在政府威望下借助物業(yè)的人力及場(chǎng)所資源這一層面，而物業(yè)并未從政府那里獲得授權(quán)，甚至也很少獲得政府在網(wǎng)格治理、城市更新或社區(qū)營(yíng)造等方面的服務(wù)購買，當(dāng)然也就較難從配合社區(qū)走向與社區(qū)共擔(dān)職責(zé)、共同發(fā)展的合作道路。

任何關(guān)系都是建構(gòu)起來的。一個(gè)行政主體、一個(gè)市場(chǎng)主體，面向基層治理的共同場(chǎng)域，若形成上下級(jí)關(guān)系，則違背市場(chǎng)規(guī)律;若形成并行關(guān)系，不僅會(huì)消耗過多的公共資源，也讓百姓無所適從。當(dāng)前新場(chǎng)景下社區(qū)作為政府承上啟下的壓艙石已超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，而物業(yè)雖常被詬病，卻是民眾不可或缺的市場(chǎng)供給，探索兩者各司其職、互嵌共生的合作伙伴關(guān)系才是共同的理性選擇。目前，對(duì)于這樣一種平等賦權(quán)的伙伴關(guān)系的建構(gòu)，各方急需破題，或由基層先行先試來“摸著石頭過河”：（1）社區(qū)一方需在全科社工的基礎(chǔ)上探索“社工+物業(yè)”的可能性，這樣的社工不是要真正地去做物業(yè)工作，而是要熟知物業(yè)的專業(yè)服務(wù)常識(shí)，能有效應(yīng)對(duì)物業(yè)矛盾和糾紛;（2）基層政府在進(jìn)行精細(xì)化治理時(shí)可將一些與樓幢相關(guān)、與網(wǎng)格相關(guān)的崗位交由物業(yè)擔(dān)當(dāng)，這樣既可以利用物業(yè)就近便利的職業(yè)屬性，也能讓物業(yè)承接政府下沉服務(wù)的購買;（3）物業(yè)在多元化、社會(huì)化的發(fā)展進(jìn)程中，如若不能在服務(wù)理念、人員素質(zhì)、管理水平上有所提升，則很難與社區(qū)形成對(duì)等合作關(guān)系;（4）社區(qū)治理中的業(yè)委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織和駐區(qū)單位等其他主體是否對(duì)社區(qū)與物業(yè)的伙伴關(guān)系樂見其成，而不是對(duì)其合作產(chǎn)生誤解，還有待兩者之間良性的互動(dòng)模板來進(jìn)行驗(yàn)證。

（二）公共協(xié)商及合作共贏的可能

社區(qū)和物業(yè)之所以在城市發(fā)展進(jìn)程中形成雙邊、雙軌運(yùn)行的新場(chǎng)景，這與兩者邊發(fā)展邊應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的新問題有關(guān)。社區(qū)在承接街道及各職能部門任務(wù)的過程中不斷擴(kuò)大服務(wù)范圍，自上而下成為基層政府的壓艙石，但來自民眾自下而上的需求也在不斷加碼，社區(qū)常常自覺在人力、物力和財(cái)力方面嚴(yán)重不足。物業(yè)從不被看好的保潔、保安工作起步，現(xiàn)在要面對(duì)社區(qū)的美化、優(yōu)化及民眾的購物、休閑、養(yǎng)老、交往及各類社會(huì)參與的訴求，也即要滿足“小社區(qū)、大社會(huì)”的承載，僅靠單體的市場(chǎng)化運(yùn)作也無法應(yīng)對(duì)。在同樣的地理空間，看似社區(qū)和物業(yè)各自應(yīng)對(duì)的問題不盡相同，但近年來，除了大型公共事件需要兩者攜手合作之外，社區(qū)治理中需要兩者共同面對(duì)的問題交集也越來越多，例如小區(qū)業(yè)委會(huì)成立、物業(yè)更替、物業(yè)費(fèi)漲價(jià)等。面對(duì)這些問題，漩渦中的百姓相對(duì)更信任社區(qū)這一方。但在社區(qū)僅被授予對(duì)物業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)、專業(yè)能力及資源擁有量都有限的情形下，其與物業(yè)合作應(yīng)對(duì)的唯一出口即是公共協(xié)商。

公共協(xié)商的核心要義便是多元主體放下成見、讓渡資源，通過聯(lián)合、持續(xù)磋商尋找問題的解決方略，并達(dá)成公共理性及合作共贏的目標(biāo)。如果說平等賦權(quán)是合作治理的起始，那么公共協(xié)商即為合作治理的路徑。例如，對(duì)于成立業(yè)委會(huì)這一問題，除非小區(qū)居民大都無意成立或成立條件不夠，對(duì)社區(qū)和物業(yè)都是極大的考驗(yàn)：雙方站在什么樣的立場(chǎng)，能否為此啟動(dòng)協(xié)商程序，若共同協(xié)商，如何遴選業(yè)委會(huì)候選人，業(yè)委會(huì)成立后如何監(jiān)管，諸如此類一系列的問題既考驗(yàn)社區(qū)和物業(yè)的合作治理決心，更考驗(yàn)多方公共協(xié)商的能力。目前，業(yè)委會(huì)成立難、運(yùn)營(yíng)難等問題的背后，除了居民自治能力的缺憾外，社區(qū)和物業(yè)的角色定位不準(zhǔn)及合作協(xié)商的成效一般也是其重要癥結(jié)。

其實(shí)，基于伙伴關(guān)系的協(xié)商與基于契約關(guān)系的談判不同，后者的目標(biāo)非常直接，即為雙方獲利，而前者的目標(biāo)比較多元，讓協(xié)商保持程序正義、在協(xié)商中更多地顧及社區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)公共利益、使協(xié)商結(jié)果能維護(hù)居民自治的初衷等都是對(duì)伙伴關(guān)系的維系和踐行。特別是近二十多年來，原本社區(qū)治理中各方期待的“三駕馬車”并行的場(chǎng)景，逐漸被社區(qū)與物業(yè)“兩輪驅(qū)動(dòng)”所替代，最容易被忽略的是社區(qū)自治的愿景。借助協(xié)商的方式，將社區(qū)更多的自治力量包裹進(jìn)來，并通過培育和孵化來建構(gòu)社區(qū)社會(huì)，可能才是社區(qū)和物業(yè)合作共贏的理想未來。

（三）數(shù)字賦能及持續(xù)演化的未來

近年來，在城市基層治理中出現(xiàn)的另一新場(chǎng)景即為數(shù)字化和信息化的異軍突起。無論是社區(qū)還是物業(yè)，都在試圖搭建數(shù)字化平臺(tái)，加強(qiáng)各自所在領(lǐng)域的電子治理和在線治理，只是大部分信息化平臺(tái)并不向?qū)Ψ介_放端口。如在雙方各自所建的APP、微信群、小程序或微信公眾號(hào)中，作為后臺(tái)管理者或群主的一方很難意識(shí)到要將另一方納入體系并探索合作治理。常態(tài)化的場(chǎng)景是：在社區(qū)信息化平臺(tái)中反映的物業(yè)問題由社工經(jīng)線下渠道傳遞給物業(yè)，而在物業(yè)電子管理平臺(tái)中涉及的社區(qū)事宜，同樣也必須再轉(zhuǎn)向線下來進(jìn)行溝通。對(duì)民眾而言，幾乎很少有信息化平臺(tái)既能面向社區(qū)，又能面向物業(yè)，或在同一平臺(tái)可實(shí)現(xiàn)多方在線協(xié)商，除非臨時(shí)建群。這一信息化的壁壘既來自雙方對(duì)平等賦權(quán)及伙伴關(guān)系的認(rèn)知不足，也源于各自系統(tǒng)的供給主體（即政府和物業(yè)企業(yè)）在投入時(shí)對(duì)成本支出和平臺(tái)運(yùn)行難度的考量。

從信息壁壘到數(shù)字賦能，其間還要越過幾道認(rèn)知和行動(dòng)的鴻溝。首先，信息化及人工智能時(shí)代的來臨對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活的深度影響不可抯擋。社區(qū)與物業(yè)不僅需要各自順應(yīng)這一數(shù)字化進(jìn)程，還需擇機(jī)從同一地理空間上升至同一數(shù)字空間，即在同一信息化平臺(tái)上進(jìn)行對(duì)話協(xié)商，并且這一平臺(tái)的端口需要盡可能地向本地居民開放。例如，在南京棲霞區(qū)的“掌上云社區(qū)”平臺(tái)上，社區(qū)是群主，居民、物業(yè)、社區(qū)社會(huì)組織和駐區(qū)單位均在其中，任何日常溝通和突發(fā)問題之下多方均同時(shí)在場(chǎng)，其中的黨建小程序、協(xié)商小程序、物業(yè)小程序、投票小程序和“不見面審批”系統(tǒng)等也都是同步向所有相關(guān)主體開放。其次，即便在認(rèn)同互嵌共生的伙伴關(guān)系的情況下，社區(qū)和物業(yè)要開展合作，還有諸多能力短板需要補(bǔ)齊。例如，社區(qū)對(duì)物業(yè)各類專業(yè)運(yùn)營(yíng)常識(shí)的了解、對(duì)各類物業(yè)糾紛背后深層原因的分析，以及物業(yè)對(duì)基層社會(huì)治理的知識(shí)儲(chǔ)備、對(duì)企業(yè)社會(huì)化推進(jìn)的路徑儲(chǔ)備等。對(duì)于這些能力短板，雙方如各自“背靠背”，單純依靠自身力量，則在短時(shí)間內(nèi)很難補(bǔ)齊。對(duì)社區(qū)和物業(yè)的合作治理而言，數(shù)字賦能的真正含義在于，雙方被盡可能地納入一個(gè)數(shù)字平臺(tái)，日常在線各司其職，需要時(shí)雙方或多方在線協(xié)商，并且同一場(chǎng)域的百姓主體也都可見、可參與。這一共在的場(chǎng)景不單單可以節(jié)約溝通成本，更重要的是雙方有機(jī)會(huì)互相習(xí)得專業(yè)常識(shí)，共同謀求資源互補(bǔ)。最后，新場(chǎng)景下的數(shù)字賦能并非想象中那么簡(jiǎn)單，它對(duì)于差異化的地域空間、年齡群體及知識(shí)結(jié)構(gòu)，社區(qū)和物業(yè)所面對(duì)的政府、市場(chǎng)和社會(huì)的三角關(guān)系，以及一線的社工及物業(yè)工作人員而言，都是一種挑戰(zhàn)。不過可以預(yù)見的理想未來是，一旦社區(qū)和物業(yè)愿意攜手，雙方互通有無，并能在同一信息化平臺(tái)上為一方百姓服務(wù)，恪守伙伴關(guān)系和賦權(quán)賦能的理念及實(shí)踐方略，那么合作共贏即可期待。

新世紀(jì)20年代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和技術(shù)演化的新場(chǎng)景，折射在城市基層治理的結(jié)構(gòu)中呈現(xiàn)出這樣的圖景：原本保持一定距離且各司其職的政府、市場(chǎng)和社會(huì)，在各自行政化、市場(chǎng)化和社會(huì)化的征程中，不約而同來到社區(qū)這一共同的線下地理空間和線上數(shù)字空間;其中，社區(qū)和物業(yè)率先在共同的場(chǎng)域中頻頻相遇、互動(dòng)，在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)上，一條“放下成見、攜手合作”的新路逐漸清晰，而基于伙伴關(guān)系、資源共享、持續(xù)信任和聯(lián)合行動(dòng)等關(guān)鍵要素的合作治理模式也為雙方未來的合作共贏提供了理論支撐。但是，無論放眼全球，還是聚焦中國(guó)，合作治理從理論到實(shí)踐都還處于早期探索階段，中國(guó)城市基層治理中的社區(qū)和物業(yè)兩大主體若能盡早贏得平等賦權(quán)、公共協(xié)商、數(shù)字賦能的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，那么城市基層合作治理的中國(guó)模板即有望呈現(xiàn)。

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