環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法治化

翟姝影，裴兆斌

（1.華東政法大學(xué)，上海 200042；2.大連海洋大學(xué)，遼寧 大連 116023）

環(huán)渤海地區(qū)又稱“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈”，是指環(huán)繞渤海全部和黃海部分沿岸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)帶，包括北京、天津、河北、山東、遼寧、山西、內(nèi)蒙古中東部，共有157個城市，陸域面積約112萬平方公里，占全國土地面積的13.3%，人口總數(shù)為2.6億人，地區(qū)生產(chǎn)總值3.8萬億元，占全國生產(chǎn)總值的28.2%。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)這一復(fù)合經(jīng)濟(jì)區(qū)憑借其地理條件優(yōu)越、自然資源豐富、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、科技水平先進(jìn)、交通網(wǎng)絡(luò)密集等優(yōu)勢，在我國全面開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于重要戰(zhàn)略地位。目前，在世界經(jīng)濟(jì)一體化的大背景下，環(huán)渤海各地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作逐漸開展起來，全面開放與協(xié)同發(fā)展顯得愈加重要，環(huán)渤海區(qū)域必將成為我國北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“引領(lǐng)者”。環(huán)渤海擁有優(yōu)越的地理環(huán)境與豐富的資源。多年來，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展造成了對海洋資源的不當(dāng)開發(fā)與利用以及污染的大量排放，海洋生態(tài)環(huán)境形勢嚴(yán)峻。我國現(xiàn)行海洋環(huán)境保護(hù)法律制度較為原則化，在環(huán)渤海海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面缺乏具有操作性的法律規(guī)定，也給執(zhí)法、司法工作帶來了困難。因此，本文通過分析環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境面臨的諸多法律問題，有針對性地提出協(xié)同治理法治化建議，以期能對環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展乃至全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有所裨益。

1 環(huán)渤海區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在關(guān)系

1.1 環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)之重要經(jīng)濟(jì)地位

黨的十四大報告提出將環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)作為全國開發(fā)開放的重點區(qū)域之一，對其實施單獨區(qū)域規(guī)劃。2014年，習(xí)近平總書記在北京座談會上強(qiáng)調(diào)，京津冀協(xié)同發(fā)展是國家的重大發(fā)展戰(zhàn)略，為解決區(qū)域發(fā)展指明了方向、堅定了信心。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)全面開放與協(xié)同發(fā)展是推進(jìn)實施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要舉措，是推進(jìn)國家改革開放和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程的關(guān)鍵一步。黨的十九大進(jìn)一步將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提升為新時代的七大發(fā)展戰(zhàn)略之一，并將其首次提升為統(tǒng)領(lǐng)性的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，目標(biāo)是解決新時代社會主要矛盾中的“不平衡不充分”發(fā)展問題。環(huán)渤經(jīng)濟(jì)區(qū)海域廣闊，擁有豐富的海洋資源，海洋生態(tài)環(huán)境關(guān)涉公民的切身利益。繼20世紀(jì)的“珠三角”和“長三角”發(fā)展之后，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈已經(jīng)成為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的第三增長極[1]。從海域分布方面來看，環(huán)渤海地區(qū)海洋生產(chǎn)總值最高，所占比重最大，2017年海洋生產(chǎn)總值達(dá)24 638億元，占全國海洋生產(chǎn)總值的31.7%，在中國沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中占重要地位。

1.2 海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)是環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的題中應(yīng)有之意

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，必須衡量好海洋環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)是一種既對立又統(tǒng)一的辯證關(guān)系，二者既存在著矛盾，又可相互協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展一定程度上會導(dǎo)致資源的過度開采與環(huán)境污染，但是其能夠增強(qiáng)環(huán)境的自愈能力；環(huán)境問題的解決必然能夠帶動經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。全球經(jīng)濟(jì)一體化背景下，環(huán)渤海區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但是如此快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度已經(jīng)超越了海洋生態(tài)環(huán)境能夠承受的底線，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾日益深化。目前，海洋環(huán)境污染、海洋資源枯竭、海洋生物多樣性降低、水質(zhì)下降等問題已經(jīng)成為全人類所面臨的生態(tài)危機(jī)。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境的承載能力已經(jīng)無法滿足目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，一味地發(fā)展經(jīng)濟(jì)而不重視海洋生態(tài)保護(hù)，必將使國家付出沉重的代價。經(jīng)濟(jì)增受制約，人民的生活質(zhì)量也難以得到提高。

黨的十七大報告提出生態(tài)文明建設(shè)理念，將其作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容。黨的十八大報告提出“發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，建設(shè)海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略思想。黨的十九大將“建設(shè)海洋強(qiáng)國”進(jìn)一步深化為“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”，并將海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)置于一個更加重要的位置，提出“要著力解決突出環(huán)境問題，加強(qiáng)水污染治理，加強(qiáng)沿海城市污染源治理”從而推動海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。2018年12月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會、自然資源部聯(lián)合印發(fā)《渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》，明確了渤海綜合治理工作的總體要求、范圍與目標(biāo)、重點任務(wù)和保障措施，提出了打好渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)的時間表和路線圖。由此可見，新時代下，環(huán)渤海區(qū)域全面開放與協(xié)同發(fā)展與海洋生態(tài)保護(hù)是目前國家高度重視的兩大議題，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)是環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的題中應(yīng)有之意。在環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展的同時，必須注重海洋生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護(hù)與治理，以“適應(yīng)海洋生態(tài)環(huán)境”為基礎(chǔ)，不破壞生態(tài)規(guī)律，人與自然和諧相處，保障海洋資源可持續(xù)發(fā)展，從而讓區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮最大作用。

2 環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

2.1 海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)存在粗放與污染傾向

環(huán)渤海區(qū)域的海洋第一產(chǎn)業(yè)以近海捕撈為主。而近海捕撈對海洋生態(tài)環(huán)境的破壞度大，導(dǎo)致水質(zhì)惡化，漁業(yè)資源遭受嚴(yán)重破壞，從而對捕撈業(yè)也造成了嚴(yán)重的影響。環(huán)渤海區(qū)域的海洋第二產(chǎn)業(yè)以海洋船舶業(yè)、化工業(yè)、油氣業(yè)為主，這些重化工業(yè)的污染物排放量巨大。遼寧、山東、河北等省份作為我國重工業(yè)省份，均為重碳排放區(qū)，這種高排放、高能耗的粗放型發(fā)展模式已經(jīng)對環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境造成了極大威脅。同時，近年來渤海海上油氣勘探開發(fā)、海上傾倒等現(xiàn)象頻繁發(fā)生，都對海洋生態(tài)環(huán)境造成了污染。

2.2 近岸海域污染嚴(yán)重、水質(zhì)量差

作為半封閉性淺海，渤海自凈能力弱，同時還面臨著日益增多的陸源污染，很多企事業(yè)單位向渤海進(jìn)行排放質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的污水，導(dǎo)致近岸海域污染嚴(yán)重。渤海沿岸有50余條大大小小的江河，它們平均每年由各排污口直接排入渤海的污水總量高達(dá)全國污水排放量的40%。根據(jù)《中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》公布的數(shù)據(jù)顯示2007—2018年，年均排入渤海的污染物總量達(dá)90萬噸左右。渤海海域未達(dá)到第一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積為21 560平方千米，較上年同期增加2 820平方千米，劣四類水質(zhì)海域面積為3 330平方千米，較上年同期減少380平方千米。2001年，劣四類水質(zhì)海域僅僅局限于渤海灣和遼東灣近岸局部海域，2015年已擴(kuò)大到大部分近岸海域，并向三大海灣中部擴(kuò)散，目前已經(jīng)擴(kuò)展到幾乎所有近岸海域，主要分布在遼東灣、渤海灣、萊州灣、灤河口等近岸海域。可見，環(huán)渤海水體質(zhì)量不容樂觀。

2.3 海洋災(zāi)害頻發(fā)

2006年至今，渤海海域內(nèi)共發(fā)生了100余起溢油事件，從大連“7.16”原油爆炸事件到2011年蓬萊19-3溢油事故，對遼寧、河北、山東海域的海洋環(huán)境造成了嚴(yán)重污染。赤潮災(zāi)害也頻繁發(fā)生，2000—2018年，渤海海域共發(fā)現(xiàn)赤潮204次，累計發(fā)生海域總面積40 191平方千米。2018年發(fā)現(xiàn)赤潮5次。同時海冰災(zāi)害、海水入侵、土壤鹽漬化等現(xiàn)象也頻頻發(fā)生，均對渤海海洋生態(tài)環(huán)境造成了極大的威脅。

2.4 海洋生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞

根據(jù)海洋監(jiān)控區(qū)的連續(xù)監(jiān)測結(jié)果顯示，自2004年以來，每年的渤海海洋生態(tài)系統(tǒng)均處于亞健康甚至不健康狀態(tài)。其中北戴河河口、雙臺子河口的海洋生態(tài)系統(tǒng)一直處于亞健康狀態(tài)，錦州灣的海洋生態(tài)系統(tǒng)始終處于不健康狀態(tài)，渤海灣、黃河口海洋生態(tài)系統(tǒng)處于亞健康或不健康狀態(tài)。同時，漁業(yè)資源遭到嚴(yán)重破壞，浮游生物群落結(jié)構(gòu)日趨簡單化，生物多樣性日趨下降。據(jù)調(diào)查研究，濱海灘涂濕地也正在以每年百分之二的速度消失，防洪防災(zāi)能力下降。

3 環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中存在的法律問題

3.1 立法問題

3.1.1 國家層面相關(guān)法律存在空缺、可操作性不強(qiáng)

近年來，隨著海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的實施，我國出臺并修訂了一系列的海洋生態(tài)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，例如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海島保護(hù)法》《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》《中華人民共和國防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等。雖然上述法律法規(guī)中均有關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)定，但是只有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》是專門針對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制定的專門法律。《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》雖然修訂了多次，但是大多是個別條款的調(diào)整，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加之海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)改革后，在法律實施過程中有很多問題需要解決，現(xiàn)行《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)難以滿足現(xiàn)實的需要。由此可見，我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)的整體性和可操作性不強(qiáng)，缺乏綜合性海洋資源保護(hù)與污染防治的法律及相關(guān)實施細(xì)則，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系依舊有待健全。

渤海具有封閉性強(qiáng)，水體自凈能力弱的特點，現(xiàn)行海洋生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)中多適用于普遍性的水域污染事件，缺少針對環(huán)渤海區(qū)域的特殊規(guī)定[2]。同時，我國亦尚無一部基礎(chǔ)性法律專門對環(huán)渤海區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。當(dāng)各區(qū)域之間發(fā)生海洋污染等方面的具體案件時，根據(jù)現(xiàn)有法律、行政法規(guī)中原則性的內(nèi)容不能有效解決一些特殊問題，也可能出現(xiàn)無法可依的情況，使得法律的規(guī)制作用大打折扣。

3.1.2 地方層面立法欠缺、區(qū)域立法之間存在沖突

地方性法律文件的制定需要在上位法立法思想和宗旨的指導(dǎo)下進(jìn)行。雖然遼寧省、天津市、山東省等地區(qū)于2018年出臺或修正了各自的海洋環(huán)境保護(hù)條例，但是環(huán)渤海區(qū)域合作治理地方性立法體系依舊有待健全。各省份關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章中對于渤海環(huán)境污染的責(zé)任的分擔(dān)問題，環(huán)境治理的限度問題以及治理規(guī)范的制定問題還有很多需要發(fā)展和完善的地方[3]。同時，由于各省份的經(jīng)濟(jì)狀況不同，導(dǎo)致各省份制定的地方性法規(guī)之間、地方性政府規(guī)章之間、地方性政府規(guī)章與地方性法規(guī)之間難免存在差異。例如環(huán)渤海區(qū)域各地區(qū)在海洋污染事故和非法開發(fā)行為的賠償和補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)的規(guī)定方面不能完全統(tǒng)一，這導(dǎo)致環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)出現(xiàn)跨省份海洋環(huán)境污染案件時，法律適用出現(xiàn)沖突。地方政府在立法時有時存有地方保護(hù)主義，缺乏合作與協(xié)同發(fā)展的意識，不利于區(qū)域協(xié)同、整體發(fā)展。

此外，在合作協(xié)議方面，環(huán)渤海區(qū)域沿海城市間先后簽署了《廊坊共識》《北京倡議》《合作框架協(xié)議》《“1+7”合作協(xié)議》等協(xié)議。但上述協(xié)議主要規(guī)定了合作原則、宗旨、目標(biāo)等，主要為原則性規(guī)定，缺少對協(xié)議各方有關(guān)環(huán)渤海區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)利義務(wù)以及法律責(zé)任的明確規(guī)定。

3.2 執(zhí)法問題

3.2.1 區(qū)域海上協(xié)同執(zhí)法合作機(jī)制有待改善

2018年3月，黨的十九屆三中全會審議通過了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確將海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合到新組建的生態(tài)環(huán)境部，下設(shè)海洋生態(tài)環(huán)境司，負(fù)責(zé)全國海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作。此次機(jī)構(gòu)改革將陸源污染與海源污染治理職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一，有助于增強(qiáng)陸海污染防治協(xié)同性和生態(tài)保護(hù)整體性。生態(tài)環(huán)境部的組建在執(zhí)法體制上將以前分散的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)統(tǒng)一起來，實現(xiàn)陸地和海洋等“五個打通”，但從技術(shù)層面來說，打通陸地和海洋的任務(wù)艱巨，尚需持續(xù)鞏固和不斷深化發(fā)展[4]。環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作不能單單依靠生態(tài)環(huán)境部門，還需要其他涉海執(zhí)法部門的配合。目前，涉及海洋執(zhí)法的有海警、漁政、海事等行政管理部門。各部門之間在打擊非法捕撈、非法填海、船舶污染排放的等反面都存在著執(zhí)法協(xié)作困難，在海洋生態(tài)環(huán)境治理等方面也存在著分工不明確的問題。加之環(huán)渤海各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各地區(qū)執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平也參差不齊，在各個部門的聯(lián)合管理過程中難免對執(zhí)法權(quán)產(chǎn)生不一致的意見，發(fā)生管轄權(quán)爭奪等執(zhí)法爭議，阻礙了環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同治理。

3.2.2 區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機(jī)制有待完善

一是執(zhí)法監(jiān)管力度不夠。環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管存在著寬、松、軟問題，一些區(qū)域的海上監(jiān)督部門存在有案不移、有案難移、有案慢移的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)以罰代管、執(zhí)法中壓低處罰標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，對破壞海洋生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象處罰力度不夠，導(dǎo)致違法違規(guī)開采等行為頻發(fā)。

二是監(jiān)測技術(shù)落后。目前環(huán)渤海區(qū)域海洋的海洋監(jiān)測設(shè)備能夠檢測到的海域面積有限，信息化建設(shè)較為薄弱，監(jiān)測限于常規(guī)手段，沒有研發(fā)高新技術(shù)，缺乏可以應(yīng)對各種情況的高水平綜合檢測機(jī)制。同時，環(huán)渤海區(qū)域的陸源污染較多，海洋環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)尚未實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌，近岸海域、入海排污口、入海河流、生態(tài)敏感區(qū)的監(jiān)測點位較少，各監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)可比性差。

三是各區(qū)域信息共享機(jī)制不完善。環(huán)渤海區(qū)域發(fā)生的海洋生態(tài)環(huán)境污染問題牽涉到多個省份，因此在面對跨區(qū)域緊急案件時，各方執(zhí)法主體聯(lián)通協(xié)作能力不強(qiáng)，缺少具體的應(yīng)急對策，執(zhí)法協(xié)作機(jī)制也有很多不足之處，阻礙了環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境的一體化治理。

3.3 司法問題

3.3.1 海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度有待完善

近年來，環(huán)境公益訴訟制度的施行為以司法力量保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供了法律依據(jù)，有力推動了司法參與環(huán)境治理的進(jìn)程，已經(jīng)成為我國環(huán)境法治體系的重要組成部分[5]?，F(xiàn)行《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求?！钡@一規(guī)定并非海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟，而是國家利益代表者行使的一種管理利益，所以當(dāng)前海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟的只能適用《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十八條。而《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》對提起公益訴訟的主體進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，對環(huán)渤海海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟造成了影響。目前，環(huán)渤海四省（市）已經(jīng)初步建立起環(huán)渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟機(jī)制，但是在案件線索轉(zhuǎn)移、調(diào)查取證、信息資源共享等具體操作方面還需要進(jìn)一步落實。對于環(huán)渤海環(huán)境保護(hù)工作中遇到的共性問題，還缺乏強(qiáng)有力的司法保障。同時，由于各省缺乏應(yīng)對海洋環(huán)境公益訴訟的實踐經(jīng)驗，也給司法工作帶來了困難。

3.3.2 區(qū)域性司法協(xié)作機(jī)制有待完善

環(huán)渤海區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)案件多為跨區(qū)域案件，受地方政府的影響，司法機(jī)關(guān)審理案件時可能存在地方保護(hù)主義的思想，在行使自由裁量時自然而然地做出偏袒本地當(dāng)事人的判決，在涉及執(zhí)行時，會產(chǎn)生對本地區(qū)的偏袒和對地區(qū)外的不公等[4]。同時，目前環(huán)渤海區(qū)域的司法機(jī)關(guān)之間尚未形成具有規(guī)模的協(xié)作模式，跨區(qū)域案件中存在一些管轄權(quán)沖突，在案件移送、執(zhí)行方面也存在執(zhí)行難、執(zhí)行效率低的現(xiàn)象；各法院之間的信息共享機(jī)制尚未建立，難以實現(xiàn)信息的及時共享；由于缺乏審判經(jīng)驗的交流，導(dǎo)致不同區(qū)域之間同案不同判的現(xiàn)象；對于跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)案件，司法人員經(jīng)驗欠缺，難以應(yīng)對復(fù)雜的現(xiàn)實情況。

4 環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法治化建議

4.1 完善海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度

4.1.1 加快修訂《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》及配套條例

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》是我國的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，于1982年出臺，為我國海洋污染防治和生態(tài)保護(hù)提供了有效的制度保障。之前《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂了多次，但大多是個別條款的調(diào)整。此次機(jī)構(gòu)改革之后，我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制機(jī)制發(fā)生重大變化。2018年，全國人大常委會開展了海洋環(huán)境保護(hù)法執(zhí)法檢查，對解決法律實施中存在的問題提出了明確要求。因此，應(yīng)當(dāng)加快修訂《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》及配套條例，對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理部門的職能配置、職權(quán)分工進(jìn)行明確，并且對海洋生態(tài)環(huán)境的政治修復(fù)、監(jiān)測評估等方面進(jìn)一步完善，為環(huán)渤海海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作奠定法律基礎(chǔ)。

4.1.2 加強(qiáng)環(huán)渤海區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)專門立法

第一，制定適用于該區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)專門立法?；诃h(huán)渤海區(qū)域的特殊性，建議國家出臺環(huán)渤海區(qū)域統(tǒng)一相關(guān)法律、渤海污染防治相關(guān)條例。前者具體規(guī)定行政區(qū)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財政體制等，為地方性立法提供指導(dǎo)，宏觀上協(xié)調(diào)地方立法的差異；后者主要規(guī)定海域開發(fā)開采、海洋環(huán)境保護(hù)的參與主體及其權(quán)利義務(wù)、污染防治措施及污染者的法律責(zé)任等，為各區(qū)域行政執(zhí)法提供有效的執(zhí)法依據(jù)。第二，完善地方立法。各省份在出臺相關(guān)立法時要以共同保護(hù)環(huán)渤海海洋生態(tài)環(huán)境為理念，具體立法時對其他省份的情況進(jìn)行充分考慮，相互溝通與協(xié)調(diào)，保證地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件不與其他地區(qū)相抵觸，結(jié)合自身實際，對事故責(zé)任單位以及責(zé)任人應(yīng)當(dāng)繳納的損害賠償或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等具體需要明確的事項予以規(guī)定，解決法律與法規(guī)存在的脫節(jié)現(xiàn)象。第三，環(huán)渤海區(qū)的4個省份應(yīng)當(dāng)積極聯(lián)合出臺區(qū)域性合作治理規(guī)范制度，對各方主體權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任進(jìn)以及污染的責(zé)任分擔(dān)等問題進(jìn)行明確劃分，增強(qiáng)法律的可操作性，推進(jìn)環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的有效進(jìn)行。

4.2 優(yōu)化海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制

4.2.1 完善區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機(jī)制

執(zhí)法工作是環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“拳頭”，“拳頭”硬不硬直接關(guān)系到渤海生態(tài)環(huán)境的好與壞[6]。環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)離不開各區(qū)域執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)作與配合。一方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確各部門的權(quán)限分工。合理劃分各部門之間的權(quán)限責(zé)任，避免職能交叉。由生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一行使海洋生態(tài)污染物排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)，由海警、漁政、海事等相關(guān)職能部門各自在其職能范圍內(nèi)履行職責(zé)并落實主體責(zé)任。另一方面，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各部門之間相互配合的執(zhí)法模式。出現(xiàn)跨區(qū)域執(zhí)法案件時要積極配合其他部門的工作，對于環(huán)渤海區(qū)域出現(xiàn)的共性問題及時溝通與探討，面對新問題共同研究新的對策方案。同時，推進(jìn)環(huán)渤海海洋生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法行動，提升執(zhí)法效能。

4.2.2 建立陸海統(tǒng)籌海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)督執(zhí)法體系

建立陸海統(tǒng)籌的環(huán)渤海海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)督執(zhí)法體系，實行海岸分段、海域劃片、定期巡查、不定期檢查、督察到位、責(zé)任到人的海陸空一體化監(jiān)督管理模式[7]。第一，對圍填海、非法捕撈等危害海洋生態(tài)環(huán)境的行為嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)海洋環(huán)境的監(jiān)管力度，嚴(yán)格落實監(jiān)管人員主體責(zé)任，嚴(yán)格實行“三線一單”制度即生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單制度。第二，加大資金投入，完善監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。各省份政府應(yīng)當(dāng)重視環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作，在資金上予以支持，積極研發(fā)高新技術(shù)，提升監(jiān)測技術(shù)，統(tǒng)一檢測標(biāo)準(zhǔn)，使得監(jiān)測海域面積做到全覆蓋。第三，完善區(qū)域監(jiān)測共享機(jī)制。環(huán)渤海各區(qū)域應(yīng)當(dāng)搭建信息共享機(jī)制，實現(xiàn)共同監(jiān)測、信息共享、預(yù)警聯(lián)動的工作機(jī)制，完善實時監(jiān)測系統(tǒng)，提升執(zhí)法的聯(lián)動性和機(jī)動性。此外，還要加強(qiáng)對執(zhí)法人員專業(yè)知識和技能的管理和培訓(xùn)，提升執(zhí)法主體對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管意識與執(zhí)法素質(zhì)，促使其面對任何危害或者潛在危害海洋生態(tài)環(huán)境的行為嚴(yán)格做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

4.3 完善海洋環(huán)境保護(hù)司法制度

4.3.1 完善區(qū)域海洋環(huán)境公益訴訟制度

首先，明確海洋環(huán)境公益訴訟的主體。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境污染案件多為跨地區(qū)污染，涉及的范圍廣、影響面大，通過個人或者單個政府難以有效治理環(huán)境污染，對于責(zé)任的認(rèn)定較難。檢察機(jī)關(guān)成為提起公益訴訟的最佳部門。因此建議在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂以及相關(guān)法律法規(guī)中明確賦予檢察機(jī)關(guān)行使海洋環(huán)境公益訴訟的主體資格。其次，優(yōu)化海洋環(huán)境公益訴訟的運(yùn)行流程。環(huán)渤海4個?。ㄊ校?yīng)當(dāng)結(jié)合自身實際，建立健全檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度，對公益訴訟的調(diào)查取證權(quán)限、提起訴訟的范圍、適用條件以及程序進(jìn)一步明確，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，海洋檢察公益訴訟的功能應(yīng)定位為搭建海洋環(huán)境資源管理部門和海洋生態(tài)環(huán)境部門溝通協(xié)作的橋梁[8]。最后，環(huán)渤海4個?。ㄊ校z察機(jī)關(guān)之間應(yīng)加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件中的協(xié)作與配合，攜手應(yīng)對面臨的共性問題，同時與其他司法機(jī)關(guān)和行政部門的橫向協(xié)作機(jī)制，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、聯(lián)防聯(lián)控，形成渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)合力。

4.3.2 健全區(qū)域性司法協(xié)作機(jī)制

海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及公民的切身利益，地方保護(hù)主義的思想無疑使得有違公平公正的司法理念。環(huán)渤海4個?。ㄊ校┧痉C(jī)關(guān)在司法工作中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)司法協(xié)作，可以建立司法交流、合作平臺，內(nèi)設(shè)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法交流專欄，分享環(huán)渤海海洋生態(tài)環(huán)境的司法審判經(jīng)驗。還可以構(gòu)建環(huán)渤?？鐓^(qū)域法律文書委托送達(dá)、執(zhí)行機(jī)制、矛盾化解聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)信息溝通，達(dá)成統(tǒng)一的司法標(biāo)準(zhǔn)，提高司法的公信力，共同營造公平公正的司法環(huán)境，實現(xiàn)維護(hù)環(huán)渤海海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最終目標(biāo)。

5 結(jié) 語

海洋生態(tài)環(huán)境污染問題已經(jīng)成為環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的瓶頸因素，要想實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展，就必須衡量好海洋環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。而環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理需要法治護(hù)航，因此，應(yīng)當(dāng)完善區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)立法體系、完善執(zhí)法體制、嚴(yán)格依法執(zhí)法、保障公正司法，構(gòu)建完備的法治協(xié)調(diào)機(jī)制。唯有這樣，才能維護(hù)環(huán)渤海區(qū)域海洋生態(tài)平衡，確保海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)全面開放與協(xié)同發(fā)展。