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    府際合作的三種主要機(jī)制模式及代表案例分析

    2021-04-12 06:30:28黃之奇
    中阿科技論壇(中英文) 2021年7期
    關(guān)鍵詞:府際科層契約

    黃之奇

    (廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué),廣東 廣州 510410)

    府際合作是目前針對(duì)碎片化行政管理格局的一種新突破。原先的碎片化行政管理是依據(jù)行政區(qū)劃將地區(qū)事務(wù)進(jìn)行分割,由當(dāng)?shù)氐男姓鞴懿块T(mén)獨(dú)立管理,當(dāng)?shù)匦姓块T(mén)屬于當(dāng)?shù)卣慕M成部分,一般受當(dāng)?shù)卣颍ê停┥霞?jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)管理。在一般情況下,這一模式足以應(yīng)對(duì)行政區(qū)域的各種行政事務(wù)。但是,在越發(fā)強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理水平現(xiàn)代化的今天,這一模式也暴露出其短板:它無(wú)法對(duì)跨行政區(qū)域事務(wù)進(jìn)行有效管理,尤其是在環(huán)境領(lǐng)域,碎片式管理往往無(wú)法將環(huán)境問(wèn)題扼殺在源頭。在這樣的大背景下,府際合作便成為各地政府應(yīng)對(duì)跨行政區(qū)域問(wèn)題的有效途徑。但是,在這里應(yīng)當(dāng)指出的是,“府際合作”僅僅是一種現(xiàn)象描述和學(xué)理指征,并不是嚴(yán)格意義上的法學(xué)用語(yǔ)[1]。

    府際合作作為一種新興合作模式,不同學(xué)者對(duì)它的內(nèi)容進(jìn)行了不同的歸納。如有的學(xué)者認(rèn)為可大致分為“科層制”“市場(chǎng)機(jī)制”“地方政府協(xié)作機(jī)制”與“公眾參與機(jī)制”四種機(jī)制[2];有的學(xué)者認(rèn)為可分為“合作模式”“網(wǎng)絡(luò)模式”“互動(dòng)模式”“控制模式”等[3]。筆者認(rèn)為,以上梳理均有可取之處,但是在我國(guó)的府際合作實(shí)踐中主要出現(xiàn)了三種制度形態(tài):科層機(jī)制、契約機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。

    1 我國(guó)主要的府際合作機(jī)制

    1.1 科層機(jī)制

    科層機(jī)制作用方式來(lái)源于科層組織理論,其組織活動(dòng)本身是由一些較為固定和權(quán)威的或具體的規(guī)則體系來(lái)控制的??茖訖C(jī)制主要是采取一種官僚思維來(lái)發(fā)揮作用,組織成員知曉其“游戲規(guī)則”,接受了一個(gè)共同的目標(biāo),并且清楚在達(dá)成某個(gè)目的之后成員均會(huì)得到一定的報(bào)酬獎(jiǎng)勵(lì)[4]。同時(shí),科層機(jī)制的實(shí)施也依賴(lài)于上下級(jí)之間領(lǐng)導(dǎo)性權(quán)威,由當(dāng)?shù)卣O(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),通過(guò)授權(quán)讓渡等方式,樹(shù)立該機(jī)構(gòu)的權(quán)威性,由其負(fù)責(zé)具體的合作事項(xiàng)。因此,成員都會(huì)自發(fā)地形成一種協(xié)同性與服從性,靠著這種協(xié)同性和服從性來(lái)使得整個(gè)制度得以運(yùn)轉(zhuǎn)。

    1.2 契約機(jī)制

    契約機(jī)制主要依靠市場(chǎng)思維來(lái)發(fā)揮作用,通過(guò)政府間簽訂各類(lèi)協(xié)議,就某事達(dá)成一致的意見(jiàn)或共識(shí),使跨行政區(qū)域的行政部門(mén)能夠按照所簽訂的協(xié)議互相配合。這種機(jī)制不僅適用于同級(jí)的當(dāng)?shù)卣g,也適用于跨行政區(qū)域的行政部門(mén)之間。由于維持這一機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是契約、協(xié)議或合同,給予了簽訂雙方更多的彈性空間,則可以很大程度刺激參與主體的積極性,使其不需要接受他人管理就可以自覺(jué)作為或者不作為。因此,契約機(jī)制帶來(lái)的效率是不可估量的。

    1.3 網(wǎng)絡(luò)機(jī)制

    網(wǎng)絡(luò)機(jī)制主要依靠參與主體的自由意愿來(lái)共同推進(jìn)府際之間的合作關(guān)系,因此,其具有一定的松散性。在網(wǎng)絡(luò)機(jī)制下,地方政府是協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn),對(duì)于跨區(qū)性的行政問(wèn)題具有平等的參與和決策權(quán)利。不過(guò),它又與契約機(jī)制不同。契約機(jī)制由于合同的約束性,使得參與主體必須履行合同內(nèi)容;而在網(wǎng)絡(luò)機(jī)制下,參與主體之間的關(guān)系是松散的,中央政府、地方政府、私營(yíng)企業(yè)、非營(yíng)利組織等不同的主體通過(guò)談判協(xié)商等方式達(dá)成共識(shí)是其主要過(guò)程。政府不再是傳統(tǒng)的審查和監(jiān)督角色,而是一種合作伙伴,真正的關(guān)鍵在于企業(yè)和非營(yíng)利組織,它們?cè)谡麄€(gè)公共服務(wù)和公共政策的形成、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等過(guò)程中發(fā)揮著更加積極的作用[5]。

    2 三種機(jī)制之間的關(guān)系

    實(shí)際上,有學(xué)者指出了以上機(jī)制并非單一的機(jī)制。在我國(guó)實(shí)踐中,以上三種機(jī)制都以不同的方式融合在府際合作關(guān)系之中。尤其是在面對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的治理時(shí),通過(guò)混合使用這三種基本機(jī)制才能使府際合作關(guān)系在實(shí)踐中得以實(shí)現(xiàn)。只不過(guò)需要指出的是,不同的機(jī)制在各地的府際合作中發(fā)揮的力量大小有所區(qū)別,也就是在不同的權(quán)重組合下,它們可以發(fā)揮不同的作用。每種機(jī)制都是以其中一種基本機(jī)制為基礎(chǔ),再輔以另外兩種基本機(jī)制,以此構(gòu)建府際合作。因此,可以把上述三種機(jī)制再細(xì)分為:科層主導(dǎo)型、契約主導(dǎo)型、網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)型。

    科層主導(dǎo)型以科層機(jī)制為主導(dǎo),它的運(yùn)作以上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)管理的權(quán)威性和服從性為基礎(chǔ)。但是,在融合其他兩種機(jī)制之后,可以發(fā)現(xiàn),契約機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)機(jī)制可以借助市場(chǎng)激勵(lì)和網(wǎng)絡(luò)共享的力量,一定程度降低了科層機(jī)制產(chǎn)生的信息傳遞和執(zhí)行的交易成本,能降低合作阻力。

    契約主導(dǎo)型以契約機(jī)制為主導(dǎo),它建立在市場(chǎng)思維之上,借助契約和協(xié)議來(lái)完成公共資源分配、劃定職責(zé)、共同協(xié)作等目標(biāo)。契約機(jī)制致力于影響參與者的決策過(guò)程并最終導(dǎo)致其行為改變,讓參與者將其行為可能產(chǎn)生的環(huán)境副作用納入成本的考量范圍。如在環(huán)境領(lǐng)域,有學(xué)者發(fā)現(xiàn)如果契約機(jī)制滲透入科層,則可以通過(guò)極有效率的排放收費(fèi)、信用交易機(jī)制、銷(xiāo)售許可證、押金退款和抵消來(lái)減少污染。依靠市場(chǎng)手段來(lái)達(dá)成治理目的,正是該機(jī)制的特點(diǎn)。

    網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)型以網(wǎng)絡(luò)機(jī)制為主導(dǎo),與上述機(jī)制不同,它對(duì)于參與主體的約束性較小,主要依靠參與主體在非正式文件的基礎(chǔ)之上達(dá)成的合作或盟友關(guān)系來(lái)支持其運(yùn)作。在這種機(jī)制下,對(duì)各方的參與積極性提出了較高的要求,同時(shí)良好的信任關(guān)系是合作的基礎(chǔ)。此外,這種機(jī)制依賴(lài)信息和資源的共享,讓合作規(guī)則處于相互信任的關(guān)系之中。因此,這種合作治理聯(lián)盟秉持的是“自愿參與,互利共贏”的原則,在行政權(quán)威的引導(dǎo)下建立起政府之間、企業(yè)之間的信息和資源的共享機(jī)制??茖訖C(jī)制在這個(gè)過(guò)程中發(fā)揮了較大的作用,它首先體現(xiàn)為各地政府彼此聯(lián)盟的意愿和對(duì)公共問(wèn)題治理的共識(shí),沒(méi)有上述因素,各地政府之間不可能大費(fèi)周折地建立府際合作關(guān)系;同時(shí),也正是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)型不是建立在正式的協(xié)議基礎(chǔ)之上,因此,這在無(wú)形之中考驗(yàn)著政府之間的政治信任和合作積極性;此外,想要有效地在松散性關(guān)系中整合社會(huì)資源和行政資源,就必須依靠科層機(jī)制的權(quán)威性和服從性來(lái)發(fā)揮作用。所以,網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)型并不能僅依靠單一機(jī)制就構(gòu)建起來(lái)。

    以上三種機(jī)制的交融在理論和實(shí)踐中產(chǎn)生了不同的影響:(1)科層力量滲入契約,短時(shí)間內(nèi)會(huì)迅速改變市場(chǎng)主體行為選擇,但是長(zhǎng)期會(huì)導(dǎo)致由于市場(chǎng)主體利益受損而拒絕合作,造成干預(yù)市場(chǎng)的結(jié)果;(2)科層力量滲入網(wǎng)絡(luò),會(huì)把長(zhǎng)期共享網(wǎng)絡(luò)關(guān)系行政化,造成干預(yù)社會(huì)團(tuán)體的結(jié)果;(3)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系滲入科層,會(huì)增加信任度,降低執(zhí)行規(guī)則的交易成本,增強(qiáng)合作實(shí)現(xiàn)的績(jī)效,形成政府自主建立合作同盟的結(jié)果;(4)契約激勵(lì)力量滲入科層,則會(huì)增強(qiáng)支持規(guī)則的動(dòng)力,提高合作效率,造成向政府購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)權(quán)的結(jié)果和共享的利益補(bǔ)償機(jī)制[6]。

    3 三種機(jī)制的典型案例代表

    3.1 “APEC藍(lán)”:科層機(jī)制主導(dǎo)的合作治理機(jī)制

    國(guó)內(nèi)較早的府際合作實(shí)踐便是2004年的“APEC藍(lán)”。當(dāng)時(shí),為了舉辦APEC會(huì)議,北京必須在會(huì)議期間保持蔚藍(lán)的天空和清潔的空氣。因此,在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下,北京和周邊五個(gè)省市開(kāi)始了“兩圈”“兩階段”進(jìn)行聯(lián)防共治。

    筆者認(rèn)為,最能體現(xiàn)科層機(jī)制特點(diǎn)的措施有以下幾點(diǎn):一是中央對(duì)大氣治理工作進(jìn)行統(tǒng)籌,各地省市必須無(wú)條件接受相關(guān)工作的安排,中央出臺(tái)了《京津冀及周邊地區(qū)2014年亞太經(jīng)濟(jì)合作組織會(huì)議空氣質(zhì)量方案》,北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東、河南等地重點(diǎn)控制區(qū)的一把手作為總負(fù)責(zé)人親自落實(shí)工作;二是有資料顯示,僅北京一地的燃煤鍋爐改造工作就達(dá)到了驚人的5 900蒸噸,超過(guò)了原先5 400蒸噸的預(yù)設(shè)數(shù)字,且淘汰了375家落后污染型企業(yè),落實(shí)環(huán)保項(xiàng)目116個(gè);三是對(duì)于未能完成任務(wù)指標(biāo)的責(zé)任人,以石家莊為例,5家企業(yè)責(zé)任人和4名地方負(fù)責(zé)人在此期間就被行政拘留,甚至部分官員被約談。

    在這一實(shí)踐中,是科層機(jī)制的權(quán)威性和服從性發(fā)揮了主要作用,其他兩種機(jī)制也發(fā)揮了相應(yīng)的作用。筆者認(rèn)為,有以下兩點(diǎn)體現(xiàn)了不同機(jī)制的特點(diǎn):一是北京、河北、山東、山西、內(nèi)蒙古、天津6個(gè)地區(qū)在非正式文件基礎(chǔ)上建立起暫時(shí)性的空氣質(zhì)量監(jiān)督數(shù)據(jù)的分享機(jī)制,共同預(yù)測(cè)未來(lái)空氣質(zhì)量;二是北京市運(yùn)用宏觀調(diào)控手段介入市場(chǎng),停止許多工廠、企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng),或者對(duì)部分企業(yè)進(jìn)行限產(chǎn)規(guī)定等措施,都體現(xiàn)了契約機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的運(yùn)作特點(diǎn)。

    在中央高度重視且直接干預(yù)的前提下,實(shí)現(xiàn)了“APEC藍(lán)”的目標(biāo)。但是,這種過(guò)分強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威,高度依賴(lài)于中央意志的治理機(jī)制,在APEC會(huì)議結(jié)束后,很快暴露其短板:藍(lán)天白云慢慢地消失,恢復(fù)到最初的霧霾狀態(tài)。

    3.2 珠三角大氣污染治理:契約機(jī)制主導(dǎo)的合作治理機(jī)制

    珠三角地區(qū)的大氣質(zhì)量在前幾年是令許多當(dāng)?shù)鼐用裨嵅〉模彩侵槿黔h(huán)境治理的薄弱領(lǐng)域。因此,廣東省人民政府2009年出臺(tái)了《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》,明確規(guī)定廣東省要建立跨界大氣污染監(jiān)督和治理合作機(jī)制。

    在這一制度中,筆者認(rèn)為最體現(xiàn)契約機(jī)制特點(diǎn)的有以下幾點(diǎn):一是動(dòng)用市場(chǎng)手段,將環(huán)境保護(hù)和市場(chǎng)運(yùn)作合為一體,即排污權(quán)、補(bǔ)貼、排污費(fèi)三管齊下,充分發(fā)揮市場(chǎng)制度的優(yōu)點(diǎn),引導(dǎo)各類(lèi)主體自覺(jué)配合環(huán)境治理工作,合理生產(chǎn),合法排污;二是廣東省人民政府辦公廳2017年發(fā)布了《廣東省建設(shè)工程施工揚(yáng)塵污染防治管理辦法(試行)》,利用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)施工單位自覺(jué)遵守防塵義務(wù);三是廣東省人民政府通過(guò)設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)貼黃標(biāo)車(chē)以實(shí)現(xiàn)提前淘汰黃標(biāo)車(chē)。

    科層機(jī)制也通過(guò)不同的方式發(fā)揮作用,如2008年,廣東省人民政府決定將9個(gè)市的主要負(fù)責(zé)環(huán)保工作的副市長(zhǎng),及18個(gè)省級(jí)單位的負(fù)責(zé)人聯(lián)合組成珠江三角洲區(qū)域大氣污染防治聯(lián)席會(huì)議成員;又在2014年升級(jí)該會(huì)議規(guī)格,直接由省長(zhǎng)擔(dān)任該會(huì)議組長(zhǎng),各地方區(qū)域的一把手責(zé)任人均被列入該會(huì)議的組成成員,該會(huì)議便專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)珠三角大氣污染聯(lián)合防治的各種工作事項(xiàng)??梢哉f(shuō),這一做法為府際合作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),加強(qiáng)了府際治理的強(qiáng)制性,保證了合作治理得以順利實(shí)施。

    3.3 泛珠三角水污染治理:網(wǎng)絡(luò)機(jī)制主導(dǎo)的合作治理機(jī)制

    水治理是府際合作的主要領(lǐng)域之一。這與水域治理的特殊性有關(guān),因?yàn)榻雍L(zhǎng)達(dá)數(shù)百公里甚至數(shù)千公里,跨越了不同的行政區(qū)域。同時(shí),由于水具有流動(dòng)性,某個(gè)部分的水域出現(xiàn)了污染源,將會(huì)對(duì)整條流域的水質(zhì)造成擴(kuò)散性污染。在珠三角地區(qū),對(duì)珠江的治理就需要強(qiáng)調(diào)府際合作治理的重要性。在初入21世紀(jì)時(shí),珠江的水污染就產(chǎn)生了諸多環(huán)境問(wèn)題,嚴(yán)重遏制了沿江城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此,2004年泛珠三角區(qū)域環(huán)保合作聯(lián)席會(huì)議召開(kāi),2005年泛珠江三角區(qū)域合作的省市和地區(qū)在北京共同簽署了《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》。

    在這次府際合作治理工作中,筆者認(rèn)為最能體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制治理的特點(diǎn)的措施有以下幾點(diǎn):一是各地政府之間構(gòu)建了一種較為成熟的非制度性合作機(jī)制。泛珠三角區(qū)域依據(jù)“自愿參與、平等開(kāi)放、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏”的原則,探索府際合作治理的道路,通過(guò)簽訂各類(lèi)協(xié)議,如《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》以及《珠江流域水污染防治“十一五”規(guī)劃綱要》《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》等,來(lái)構(gòu)建環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)。而這種框架,屬于非制度性機(jī)制。二是各地政府較為依賴(lài)舉辦協(xié)商會(huì)議、座談會(huì)、聯(lián)席會(huì)議等方式進(jìn)行交流和共享信息經(jīng)驗(yàn),并且通過(guò)這種方式來(lái)形成和鞏固雙方的信任互惠關(guān)系。

    而通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償制度來(lái)進(jìn)行宏觀調(diào)控,則表現(xiàn)出契約機(jī)制的特點(diǎn)。廣東省每年從財(cái)政預(yù)算中撥出1.5億元用于東江源區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作,此外,還與江西省確定了生態(tài)效益補(bǔ)償制度,利用市場(chǎng)價(jià)格實(shí)現(xiàn)利益平衡。這些措施,都是通過(guò)行政和市場(chǎng)手段相結(jié)合,逐步推進(jìn)珠江的府際合作治理工作,最終實(shí)現(xiàn)珠江水域的協(xié)同治理目的。

    4 啟發(fā)

    通過(guò)對(duì)上述機(jī)制和案例的分析可見(jiàn),府際合作是一個(gè)正確而明智的選擇,各地政府應(yīng)當(dāng)拋棄原先分割式的管理思維,針對(duì)難以靠“單打獨(dú)斗”解決的問(wèn)題,要勇于嘗試府際合作模式。而在構(gòu)建府際合作框架時(shí),要注意運(yùn)用多種手段、多種視角,因地制宜地采用科層導(dǎo)向型、契約導(dǎo)向型或者網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)向型機(jī)制。任何單一類(lèi)型的機(jī)制都無(wú)法將府際合作的優(yōu)越性發(fā)揮至高水平,也就是說(shuō)府際合作是一種多機(jī)制的治理模式。[7]比如,如果缺少科層機(jī)制的權(quán)威性和服從性,那么這種府際合作模式有可能面臨執(zhí)行不力的問(wèn)題;如果缺少契約機(jī)制的市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段,那么極有可能出現(xiàn)打壓參與主體積極性的問(wèn)題;而如果缺少網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的非正式制度帶來(lái)的彈性空間,那么也有可能出現(xiàn)無(wú)法處理復(fù)雜利益的情況。有的學(xué)者認(rèn)為,如果要在短時(shí)間內(nèi)取得治理效果,那么首選科層主導(dǎo)型的府際合作模式;如果強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,那么優(yōu)選契約主導(dǎo)型的府際合作模式。筆者贊同這樣的觀點(diǎn)。總而言之,由于府際合作涉及諸多的行政區(qū)域與復(fù)雜的各方利益,因此,必須要采取更加發(fā)散、靈活而周全的思維來(lái)構(gòu)建府際合作,方能取得良好的治理效果。

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