基于生態(tài)保護紅線的海洋油氣勘探開發(fā)用海矛盾初探

王茂君 劉保占

生態(tài)環(huán)境部 海河流域北海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局 生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與科學研究中心 天津 300170

海洋油氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟增長、國家能源安全保障上占有非常重要的地位。根據(jù)《2018年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報告》，2018年我國天然氣進口持續(xù)高速增長，超過日本成為全球第一大天然氣進口國，對外依存度大幅攀升至45.3%，石油對外依存度也上升至69.8%[1]。在國家原油對外依存度逼近70%的今天，在陸上常規(guī)石油開發(fā)規(guī)模有下降趨勢的情況下，國內(nèi)新增石油產(chǎn)量主要來源于近海海域。根據(jù)我國海洋油氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，近海海域，特別是渤海海域油氣開發(fā)的積累和經(jīng)濟支持為深海油氣資源開發(fā)提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)，是推進深海開發(fā)建設(shè)的力量源泉。當前，國家能源需求迫切，合理控制近海海域油氣開發(fā)既可以滿足國家能源需求，維持經(jīng)濟增長，創(chuàng)造就業(yè)機會，緩解我國能源對外依存，也為走向深水開發(fā)，實現(xiàn)能源供給獨立打下扎實的經(jīng)濟、技術(shù)基礎(chǔ)。

同時，我國的近海海域也是典型海洋生態(tài)系統(tǒng)分布最廣、生物多樣性最為豐富的區(qū)域。隨著生態(tài)文明建設(shè)工作的全面鋪開，當前國家在渤海實行最嚴格的管控制度，2015年5月之前環(huán)渤海三省一市均已實施海洋生態(tài)保護紅線制度，分區(qū)分類加強對渤海生態(tài)保護，共劃定渤海海洋生態(tài)紅線區(qū)面積14 556平方千米，占環(huán)渤海三省一市管理海域面積的37.5%；渤海劃定大陸自然岸線長度878千米，渤海大陸自然岸線保有率為31.3%[2]。在油氣資源豐富的渤海，如何平衡好、解決好近海油氣勘探開發(fā)與生態(tài)保護的矛盾，是一個值得關(guān)注的問題。

1 主要存在的問題

1.1 海洋油氣勘探開發(fā)未區(qū)別對待

相比其他礦產(chǎn)資源開發(fā)及陸上油氣勘探開發(fā)，海上油氣勘探開發(fā)具有擾動相對較小、污染相對較少等特點，同時，隨著生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管力度和科技的不斷發(fā)展，能夠有效控制海上污染物流入海洋環(huán)境，進一步降低海洋環(huán)境污染。以中國海洋石油集團渤海油田為例，該公司已于2020年底前實現(xiàn)海上油田生產(chǎn)水“零排放入?！保^之前可每年減少約800萬噸生產(chǎn)水入海。而海上油氣勘探開發(fā)涉及到環(huán)境敏感區(qū)時，相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件并沒有充分考慮這種區(qū)別而進行統(tǒng)一對待。

1.2 部分區(qū)域生態(tài)保護紅線劃定的科學性有待商榷

有調(diào)研成果表明，我國部分環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)保護紅線，特別是涉及到油氣田勘探開發(fā)的生態(tài)保護紅線劃定，存在以下問題，其科學性有待商榷。一方面由于歷史遺留問題，部分環(huán)境敏感區(qū)范圍劃定不科學，如部分海域限制區(qū)、禁止區(qū)面積過大，邊界不明確，一定程度上限制了海洋油氣設(shè)施的選址及建設(shè)；另一方面，現(xiàn)場調(diào)研不夠深入，科學的監(jiān)測分析手段相對不足，制約了生態(tài)保護紅線與油氣勘探開發(fā)項目區(qū)域劃分的合理性。

1.3 缺乏有力的法律法規(guī)

針對海洋生態(tài)保護紅線與區(qū)域內(nèi)油氣勘探開發(fā)項目之間的矛盾，目前國內(nèi)沒有較為完善的法律法規(guī)依據(jù)，有些地方政府采取“一刀切”的方式，要求生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)所有油氣設(shè)施退出，不但影響我國油氣儲備產(chǎn)量，并且會帶來一系列的安全、環(huán)保隱患；另外對于油氣開發(fā)生產(chǎn)在先，生態(tài)保護紅線劃定在后的情形，強制要求油氣設(shè)施退出，缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)[3]。

1.4 缺乏完善的監(jiān)管技術(shù)

目前在海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境監(jiān)測檢測方面，關(guān)注的重點主要是項目區(qū)域水環(huán)境監(jiān)測檢測數(shù)據(jù)及質(zhì)量管理數(shù)據(jù)，缺乏對于項目周邊生態(tài)功能區(qū)和敏感區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測。對于已劃入生態(tài)保護紅線內(nèi)的油氣田開發(fā)設(shè)施尚未建立起完善的動態(tài)管控和監(jiān)管系統(tǒng)[4]。

2 矛盾識別思路

2.1 海洋生態(tài)保護紅線重要性

眾所周知，海洋資源具有多樣性、典型性和原始性的特征，隨著人類開發(fā)活動頻繁、需求不斷增加以及全球氣候變化，給海洋資源和生態(tài)環(huán)境帶來較大壓力。隨著人們對生態(tài)環(huán)境認識的不斷深入，國家對生態(tài)功能區(qū)、脆弱區(qū)不斷整合，海洋生態(tài)紅線的概念也隨之產(chǎn)生[5]。海洋生態(tài)保護紅線是黨的十八大后對海洋學領(lǐng)域提出的新命題，同樣也是我國履行生物多樣性公約的切實行動之一。海洋生態(tài)紅線作為以海洋生態(tài)系統(tǒng)保護為核心的管理手段[6]，對典型生態(tài)系統(tǒng)及重要脆弱區(qū)實施嚴格保護，實現(xiàn)了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)管理的轉(zhuǎn)變，一定程度遏制了人類活動帶來的生態(tài)系統(tǒng)退化，并且以強制和限制為著眼點落實嚴格的環(huán)評準入，對海洋工程項目合理用海和環(huán)境保護具有積極推動作用。

2.2 保護目標

按照管控類別，海洋生態(tài)保護紅線區(qū)分為禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，主要包括重要河口、重要濱海濕地、海洋自然保護區(qū)、特別保護區(qū)、特別保護海島、重要漁業(yè)水域、珍惜瀕危物種集中分布區(qū)、紅樹林、珊瑚礁、海草床、自然景觀及歷史文化遺跡、重要濱海旅游區(qū)、重要砂質(zhì)岸線及鄰近海域、沙源保護海域等類型。在禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)嚴禁實施任何與保護無關(guān)的開發(fā)活動，無特殊原因禁止人類進入，嚴格控制人為干擾；在限制開發(fā)區(qū)內(nèi)嚴格執(zhí)行《自然保護區(qū)條例》和《海洋特別保護區(qū)管理辦法》的相關(guān)制度，禁止任何破壞行為并加強對受損生境的修復(fù)[7]。

2.3 對生態(tài)服務(wù)功能影響

近年來，我國對海洋重點生態(tài)功能區(qū)開發(fā)建設(shè)力度頻繁，給海洋生態(tài)系統(tǒng)帶來持續(xù)性的壓力，條塊式、區(qū)域式和粗放式的管理模式阻礙了重要功能區(qū)的整體性保護。海洋生態(tài)紅線的劃定，一方面可以保護自然—社會—經(jīng)濟復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)中供給生態(tài)服務(wù)的關(guān)鍵區(qū)域，保障主導(dǎo)生態(tài)服務(wù)功能的穩(wěn)定發(fā)揮，另一方面優(yōu)化海域內(nèi)部開發(fā)與環(huán)境保護格局，從根源解決海洋資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾[8]。

2.4 矛盾識別原則

識別與海洋生態(tài)保護紅線相矛盾的海洋油氣勘探開發(fā)活動，首先需采用ArcGIS軟件，將海洋油氣勘探開發(fā)活動用海區(qū)域與海洋生態(tài)保護紅線進行疊加，識別出重疊的海洋油氣勘探開發(fā)活動和海洋生態(tài)保護紅線基本信息，進而根據(jù)重疊的海洋生態(tài)保護紅線的具體管控要求判斷其是否存在矛盾。

2.5 矛盾識別結(jié)論

根據(jù)海洋生態(tài)保護紅線矛盾識別原則，將矛盾識別結(jié)論分為兩類，分別為可協(xié)調(diào)矛盾及不可協(xié)調(diào)矛盾。

（1）可協(xié)調(diào)矛盾

指通過一定的手段和措施，能夠解決海洋油氣勘探開發(fā)與海洋生態(tài)保護紅線的矛盾和沖突，對海洋生態(tài)保護紅線內(nèi)的主體功能定位不會造成不利影響。

就海洋生態(tài)保護紅線制度所欲達成的目的而言，既不是對所有海域生態(tài)功能實行全面與絕對保護，也不是對海域中的所有開發(fā)利用事項進行規(guī)范，而是對“重點海域”的“生態(tài)功能”的保護[9]?？蓞f(xié)調(diào)矛盾以海洋生態(tài)保護紅線的劃定時間為節(jié)點，并按照是否已經(jīng)建設(shè)分為屬歷史遺留問題造成的可協(xié)調(diào)矛盾和屬規(guī)劃勘探項目的可協(xié)調(diào)矛盾。其中，歷史遺留問題矛盾主要指已建的平臺和海底管線建設(shè)項目，此類項目在海洋生態(tài)保護紅線劃定前已批準建設(shè)或已經(jīng)投入運行，并被劃入到海洋生態(tài)保護紅線內(nèi)；規(guī)劃勘探項目矛盾主要指海洋生態(tài)保護紅線劃定后，需要在紅線內(nèi)開展勘探活動及規(guī)劃建設(shè)項目。

（2）不可協(xié)調(diào)矛盾

通常指無論采取任何手段和措施，均不可協(xié)調(diào)的矛盾和沖突。不可協(xié)調(diào)矛盾多位于禁止類紅線內(nèi)，以及管控要求內(nèi)有明確要求禁止破壞海底地形地貌、禁止礦產(chǎn)資源開發(fā)的限制類紅線內(nèi)。

海洋石油勘探開發(fā)與海洋生態(tài)保護紅線不可協(xié)調(diào)的矛盾，只是針對紅線禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)油氣開發(fā)用?；顒樱凑铡蛾P(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》相關(guān)要求，對已有的生產(chǎn)設(shè)施采取強制性退出措施，對擬申請的勘探開發(fā)項目禁止性準入。

3 矛盾解決思路

堅持“保護優(yōu)先、尊重歷史、實事求是、客觀公正”的原則，基于矛盾識別的是否可協(xié)調(diào)結(jié)論，確定矛盾沖突的解決思路。

3.1 可協(xié)調(diào)矛盾

對于可協(xié)調(diào)矛盾，通常分為以下幾種情況，按照不同策略，以期解決海洋油氣勘探開發(fā)活動與海洋生態(tài)保護紅線的矛盾和沖突問題[10-11]。

（1）調(diào)整海洋生態(tài)保護紅線

針對海洋生態(tài)保護紅線類型、范圍不合理的情況，經(jīng)科學論證和評估，給出調(diào)整思路及建議調(diào)整海洋生態(tài)保護紅線的結(jié)論。重點關(guān)注重要濱海旅游區(qū)、重要漁業(yè)水域、自然景觀文化遺跡等海洋生態(tài)保護紅線劃定邊界范圍的合理性。

（2）紅線內(nèi)扣除海洋油氣勘探開發(fā)面積

對于不能調(diào)整海洋生態(tài)保護紅線的情況，則在不影響海洋生態(tài)保護紅線主體功能定位，不影響生態(tài)系統(tǒng)連通性和完整性的前提下，將海洋油氣勘探開發(fā)所需面積從紅線內(nèi)予以扣除。

（3）紅線內(nèi)有條件符合管控要求

對于既不能調(diào)整海洋生態(tài)保護紅線，也無法從紅線內(nèi)予以扣除的情況，則根據(jù)海洋生態(tài)保護紅線的管控要求，論證在何種情況和條件下，采取何種措施，海洋油氣勘探開發(fā)活動能夠不影響海洋生態(tài)保護紅線的主體功能定位，兩者可以兼容并存，給出完善海洋生態(tài)保護紅線管控要求的內(nèi)容和結(jié)論。

對于規(guī)劃建設(shè)的海底管線，允許開展“少量必須且無法避讓、符合各級國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”[12]。對于無法避讓海洋生態(tài)保護紅線的輸油管線建設(shè)活動，將其作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目納入地方各級國土空間規(guī)劃，從而便于后續(xù)油氣資源的開發(fā)利用。

3.2 不可協(xié)調(diào)矛盾

不可協(xié)調(diào)矛盾為無論采取任何手段和措施，均不可協(xié)調(diào)的矛盾和沖突。對于在不可協(xié)調(diào)矛盾海洋生態(tài)保護紅線內(nèi)的海洋油氣勘探開發(fā)活動，如基于國家能源戰(zhàn)略或形勢要求、確須開發(fā)或開展的，則只能通過調(diào)整海洋保護區(qū)予以避讓。

4 渤海紅線內(nèi)油氣開發(fā)情況及解決方案

以渤海內(nèi)某海洋石油企業(yè)所屬油氣開發(fā)情況為例，據(jù)統(tǒng)計，該公司在渤海海域目前共有4個已建油田、9條已建跨油田/登陸管線/登陸電纜、7個規(guī)劃油田、7條規(guī)劃登陸管線和17個待勘探油田與渤海海洋生態(tài)保護紅線重疊，共涉及3個海洋生態(tài)保護紅線（禁止類紅線）和10個海洋生態(tài)保護紅線（限制類紅線）。其中不可協(xié)調(diào)矛盾涉及極少量待勘探油田和規(guī)劃生產(chǎn)設(shè)施，主要位于海洋保護區(qū)，包括大連斑海豹保護生態(tài)紅線禁止區(qū)[13]、東營黃河口生態(tài)禁止區(qū)和東營萊州灣禁止區(qū)、限制區(qū)[14]。經(jīng)與紅線所在保護對象及管控要求進行分析，以下油氣勘探開發(fā)活動應(yīng)予以退出，其他不可協(xié)調(diào)矛盾視保護區(qū)調(diào)整情況確定是否退出。萊州灣西部某待勘探油田所在的東營萊州灣生態(tài)國家級海洋特別保護區(qū)，已于2016年經(jīng)國家海洋局同意進行調(diào)整，再次調(diào)整可能性較小，且油氣勘探開發(fā)活動會破壞海底表層，會對底棲貝類和海洋生態(tài)產(chǎn)生影響，從生態(tài)環(huán)境保護角度考慮該處勘探開發(fā)活動應(yīng)退出；遼東灣某待勘探油田所在的大連斑海豹國家級自然保護區(qū)，2016年經(jīng)國務(wù)院同意進行調(diào)整[15]，調(diào)整后仍位于禁止類紅線，從生態(tài)環(huán)境保護角度考慮該處勘探開發(fā)活動應(yīng)退出。

5 建 議

目前，自然資源部聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部正在開展生態(tài)保護紅線評估調(diào)整工作，主要是查找生態(tài)保護紅線劃定和管理中的問題及矛盾沖突，明確解決矛盾沖突規(guī)則，實現(xiàn)應(yīng)劃盡劃和矛盾沖突有序疏解。建議借此契機，結(jié)合現(xiàn)有及未來海洋油氣勘探開發(fā)活動，有針對性開展相關(guān)評估和優(yōu)化調(diào)整。

一是對于無法避讓海洋生態(tài)保護紅線的規(guī)劃輸油管線建設(shè)活動，在對紅線主體功能不產(chǎn)生明顯影響的前提下，出于支持和保障能源行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的考慮，相關(guān)管理部門可考慮將其作為線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，納入相關(guān)國土空間規(guī)劃，成為允許在紅線內(nèi)開展的8類有限人為活動，從而便于后續(xù)油氣資源的開發(fā)利用。

二是對于已建油田/管線、規(guī)劃及待勘探油田，建議相關(guān)企業(yè)積極與自然資源主管部門溝通協(xié)商，爭取抓住本次生態(tài)保護紅線評估調(diào)整的有力窗口期，實現(xiàn)油氣開發(fā)利用與海洋生態(tài)保護矛盾的有序疏解。

三是對于無法協(xié)調(diào)的、位于海洋保護區(qū)內(nèi)的海洋油氣勘探開發(fā)活動，相關(guān)企業(yè)應(yīng)及早做出退出計劃和安排，積極落實生態(tài)保護紅線管控要求。

四是相關(guān)企業(yè)還應(yīng)一方面積極與國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局等主管部門溝通，綜合考慮能源戰(zhàn)略安全和行業(yè)發(fā)展前景，從儲量、開采條件等角度將重點海洋油氣勘探開發(fā)項目納入國家重大戰(zhàn)略項目[16]，爭取更多的政策支持，利于后續(xù)評估調(diào)整工作的開展。另一方面，對于保留在紅線內(nèi)的油氣勘探開發(fā)項目，在不影響生態(tài)服務(wù)功能發(fā)揮的前提下，加強開采時間、開采方式、生產(chǎn)排污等精準管控措施的研究和落實，真正從源頭上控制好環(huán)境影響與風險，實現(xiàn)“開發(fā)”與“保護”的精準平衡和有機結(jié)合。

五是對于保留在海洋生態(tài)保護紅線內(nèi)限制區(qū)的油氣勘探開發(fā)項目，在不影響生態(tài)服務(wù)功能發(fā)揮的前提下，加強開采時間、開采方式、生產(chǎn)排污等精準管控措施的研究。