依托上海大都市圈重構(gòu)蘇南產(chǎn)業(yè)新布局

李程驊 房冠辛

我國開啟建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)新征程，長三角一體化發(fā)展的國家戰(zhàn)略深度推進(jìn)。《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)：發(fā)揮上海龍頭帶動(dòng)作用，蘇浙皖各揚(yáng)所長，加強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)，提升都市圈一體化水平，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)作、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。在貫徹《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》實(shí)施方案中，上海著力推進(jìn)上海大都市圈的協(xié)同發(fā)展，即圍繞上海和江蘇的蘇州、無錫、常州、南通和浙江的寧波、嘉興、舟山、湖州的“1+8”區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)建開放協(xié)調(diào)的發(fā)展空間格局，并將在自身的行政空間內(nèi)做實(shí)上海大都市圈的核心層?！笆奈濉逼陂g，全力推進(jìn)的“五大新城”功能升級(jí)和“虹橋國際開放樞紐”等新戰(zhàn)略，在為上海大都市圈增能擴(kuò)容的同時(shí)，也將對(duì)蘇州、無錫等蘇南及近滬地區(qū)的一體化空間發(fā)展格局和產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)基地的布局產(chǎn)生長遠(yuǎn)影響。江蘇踐行長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的總體要求，在全方位服務(wù)上海、對(duì)接上海的行動(dòng)中，高質(zhì)量推進(jìn)長三角區(qū)域一體化發(fā)展，是“十四五”發(fā)展的重要任務(wù)，是踐行“爭當(dāng)表率 、爭做示范、走在前列”的應(yīng)有擔(dān)當(dāng)。系統(tǒng)研判這種影響、并做好對(duì)接工作，當(dāng)是江蘇在長三角一化進(jìn)程中“集中精力辦好自己的事”的前提與基礎(chǔ)。

江蘇新命題：長三角核心區(qū)空間格局深度重塑

國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出，要分類引導(dǎo)大中小城市發(fā)展方向和建設(shè)重點(diǎn)，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局，強(qiáng)調(diào)要“完善郊區(qū)新城功能”。 深入推進(jìn)長三角一體化，構(gòu)筑大上海都市圈空間格局，是上海強(qiáng)化龍頭帶動(dòng)作用的應(yīng)有之義。

其一，上?！笆奈濉敝Υ蛟旖紖^(qū)新城，在自身的行政空間內(nèi)做實(shí)上海大都市圈的核心層?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035年）》明確提出，要著重 “新城發(fā)力”，打造嘉定、松江、青浦、奉賢和南匯等五個(gè)新城，將其建設(shè)為長三角城市群中具有輻射帶動(dòng)作用的獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市。即建設(shè)“嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等新城……按照大城市的標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化綜合服務(wù)功能……舉全市之力推動(dòng)新城發(fā)展，全面承接全球城市核心功能”。

值得注意的是，本輪上海對(duì)“五大新城”的規(guī)劃具有很強(qiáng)的“功能集聚”指向，對(duì)“郊區(qū)新城”的規(guī)劃定位從單一的衛(wèi)星副城轉(zhuǎn)變成為具有內(nèi)外聯(lián)動(dòng)能力的區(qū)域核心，這既是上海中心區(qū)“紓解壓力”的有效之舉，也是上海都市圈“擴(kuò)容增能”的必然選擇。在此過程之中，上?！敖紖^(qū)新城”必然會(huì)經(jīng)歷“集聚—輻射”的發(fā)展演變過程，從而以上海副中心以及都市圈綜合性節(jié)點(diǎn)城市的新樣態(tài)，聯(lián)動(dòng)近滬城市，共同筑牢上海都市圈的核心空間結(jié)構(gòu)。

其二，“大虹橋樞紐戰(zhàn)略”的“彩虹橋”效應(yīng)，將加速蘇錫常板塊的功能分化。在國務(wù)院批復(fù)的《虹橋國際開放樞紐建設(shè)總體方案》中，明確了其“大交通、大會(huì)展、大商務(wù)”的戰(zhàn)略定位，著力培育國際會(huì)展、高端服務(wù)、總部經(jīng)濟(jì)等特色功能，建設(shè)主體也從上海一家變成長三角三省一市共建。虹橋樞紐不僅是上海貫徹“雙循環(huán)”戰(zhàn)略布局的“轉(zhuǎn)換口”，更成為驅(qū)動(dòng)長三角區(qū)域一體化建設(shè)的“增長極”、聯(lián)動(dòng)滬蘇浙皖四省市的“彩虹橋”。

而在虹橋樞紐“一核兩帶”的功能布局之中，位于中心位置的虹橋商務(wù)區(qū)是其“動(dòng)力核”，“兩帶”則構(gòu)成未來拓展的發(fā)展腹地，其中北向拓展帶就包括虹橋—長寧—嘉定—昆山—太倉—相城—蘇州工業(yè)園區(qū)，重點(diǎn)定位于打造中央商務(wù)協(xié)作區(qū)、國際貿(mào)易協(xié)同發(fā)展區(qū)、綜合交通樞紐功能拓展區(qū)。蘇南地區(qū)如何把握新機(jī)遇、應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)，以自身的特色功能與優(yōu)勢(shì)搭上“順風(fēng)車”，嵌入這個(gè)巨型化的體系實(shí)現(xiàn)借力發(fā)展，已成為共同的議題。

其三，蘇滬同城化升級(jí)，“功能性集群”成為“同構(gòu)互融”新場(chǎng)景。從本輪上?！笆奈濉钡南嚓P(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃可以看出，都市圈已經(jīng)成為長三角一體化的核心審視視角，而“蘇滬同城化”成為上海大都市圈作為一個(gè)“功能集群”進(jìn)行擴(kuò)張和建構(gòu)的必然過程。2019年的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》就明確提出，要“推動(dòng)上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動(dòng)發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈”。由此可見，“上海大都市圈”在空間范圍上是包含了滬蘇（“蘇”主要指蘇州、無錫、常州和南通）城市群。對(duì)于江蘇來說，“蘇滬同城化”升級(jí)無疑會(huì)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層面的“同構(gòu)互融”。目前蘇州市政府已經(jīng)全面開展與中國商飛公司的框架合作，各區(qū)（市）正將自身制造業(yè)優(yōu)勢(shì)和航空產(chǎn)業(yè)鏈整合，建立高層會(huì)商機(jī)制和工作對(duì)接機(jī)制。由此帶來的在對(duì)接上海產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)移方面，“蘇南板塊”會(huì)出現(xiàn)明顯的梯隊(duì)分化，必須及早考慮蘇南產(chǎn)業(yè)布局的高質(zhì)量協(xié)同升級(jí)問題。

難點(diǎn)再錨定：江蘇產(chǎn)業(yè)鏈戰(zhàn)略布局面臨新挑戰(zhàn)

立足長三角一體化的發(fā)展新格局，上?！笆奈濉币幌盗锌臻g規(guī)劃調(diào)整將會(huì)對(duì)江蘇的產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃，尤其是蘇南及沿江地區(qū)區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈的戰(zhàn)略布局與提檔升級(jí)帶來新的挑戰(zhàn)。長三角一體化核心區(qū)城市空間與產(chǎn)業(yè)空間重構(gòu)，上海大都市圈內(nèi)要素流動(dòng)“反向吸引”不可避免，“鄰滬產(chǎn)業(yè)落差帶”的出現(xiàn)，將使蘇南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接面臨“滯流”困境。

隨著上海大力推進(jìn)“郊區(qū)新城”發(fā)展，其在落地過程中會(huì)轉(zhuǎn)換成為產(chǎn)業(yè)要素與資源的“蓄水池”和“政策洼地”，從而形成“凹字型”的區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移格局。相關(guān)規(guī)劃對(duì)嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯五個(gè)新城提出了“產(chǎn)城融合、功能完備、生態(tài)宜居、交通便利”的要求，著力實(shí)現(xiàn)從“邊界門戶”到“區(qū)域核心”的轉(zhuǎn)變。由此，產(chǎn)業(yè)要素的“集約化”成為先決條件。大量承接上海外溢的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、資金與技術(shù)成為必然，而對(duì)周邊近滬城市各種產(chǎn)業(yè)要素的“反向吸引”也成為一種新的發(fā)展選擇。比如松江就通過自主打造G60科創(chuàng)走廊，從“松江制造”走向“松江創(chuàng)造”，把區(qū)位優(yōu)勢(shì)發(fā)揮得淋漓盡致，加快產(chǎn)城融合，積蓄了獨(dú)立發(fā)展動(dòng)能，已經(jīng)率先走向具有較大輻射能力的完整區(qū)域中心。

根據(jù)現(xiàn)代都市圈空間結(jié)構(gòu)運(yùn)行的規(guī)律，此舉將對(duì)長三角一體化核心區(qū)帶來格局重構(gòu)。上?！敖紖^(qū)新城”有可能在發(fā)展初期利用自身的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)、交通優(yōu)勢(shì)等鑄造一個(gè)“高低壩”，從而形成一個(gè)“鄰滬產(chǎn)業(yè)落差帶”，江蘇尤其是蘇錫常通等區(qū)域的產(chǎn)業(yè)承接面臨挑戰(zhàn)。甚至原本作為第一圈層的昆山、太倉、吳江、園區(qū)等，也會(huì)由此失去“緊密層”的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。

就江蘇高質(zhì)量推進(jìn)省域一體化戰(zhàn)略、進(jìn)一步發(fā)揮蘇南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的“頭部”效應(yīng)的戰(zhàn)略層面考量，“蘇錫?！背鞘锌臻g與產(chǎn)業(yè)空間出現(xiàn)分離趨勢(shì)，會(huì)對(duì)整體的“一中心”“一基地”布局造成影響。上?！笆奈濉币?guī)劃明確提出，“近滬城市”將與“五個(gè)新城”和中心城區(qū)一道，共同完善上海都市圈空間結(jié)構(gòu)。同時(shí)，為了切實(shí)落實(shí)虹橋樞紐的三大核心功能定位，《虹橋國際開放樞紐建設(shè)總體方案》重點(diǎn)明確了“三個(gè)一批”，包括一批高含金量政策措施、一批高水平功能平臺(tái)和一批高能級(jí)重大項(xiàng)目，初步梳理共102項(xiàng)。這無疑極大地提升了虹橋樞紐建設(shè)的“政策含金量”，也使得處在“一核兩帶”空間布局中的城市節(jié)點(diǎn)具有了較為明顯的“先發(fā)優(yōu)勢(shì)”（部分政策參見下表）。

由此可以看出，以往蘇錫常通整體對(duì)接上海的“均質(zhì)化”產(chǎn)業(yè)布局將會(huì)被打破，蘇州作為“鄰滬城市”的“排頭兵”將會(huì)深度嵌入大上海都市圈，從而形成“第一梯隊(duì)”，并在產(chǎn)業(yè)定位、資源配套、政策扶持、交通對(duì)接等多個(gè)方面形成“增量優(yōu)勢(shì)”。由此，江蘇未來的產(chǎn)業(yè)鏈布局要從“行政導(dǎo)向”走向“功能導(dǎo)向”，從“板塊導(dǎo)向”走向“條帶導(dǎo)向”，以便充分發(fā)揮蘇州的“橋頭堡”效應(yīng)，把“十四五”著力打造滬寧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶，與南沿江、環(huán)太湖地區(qū)的發(fā)展進(jìn)行有效聯(lián)動(dòng)，加快形成新的帶狀板塊，不斷提升蘇南板塊在長三角核心區(qū)的能級(jí)效應(yīng)和不可替代的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。

集成嵌入：展現(xiàn)“一體化”發(fā)展的“江蘇作為”

進(jìn)入“十四五”，把握新機(jī)遇、應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)，江蘇要進(jìn)一步提升站位，以集成化優(yōu)勢(shì)，高位嵌入長三角核心區(qū)的建設(shè)，展現(xiàn)深度一體化融合發(fā)展的擔(dān)當(dāng)與作為，為打造現(xiàn)代化強(qiáng)國，建設(shè)具有鮮明特色的省域范例，提供重要支撐。

一是在全面踐行新發(fā)展理念的行動(dòng)中強(qiáng)化政策協(xié)同。江蘇作為長三角區(qū)域的“大塊頭”和重要腹地，要強(qiáng)化主動(dòng)服務(wù)上海、融入上海的意識(shí)與行動(dòng)。上海“郊區(qū)新城”建設(shè)發(fā)力，從短期來看固然會(huì)對(duì)江蘇的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成沖擊和挑戰(zhàn)，但從長遠(yuǎn)來看，是上海強(qiáng)化“卓越的全球城市”定位的戰(zhàn)略選擇。本輪上?！笆奈濉钡南嚓P(guān)規(guī)劃以強(qiáng)化全球資源配置功能、科技創(chuàng)新策源功能、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能和對(duì)外開放樞紐門戶功能為核心導(dǎo)向，是從長三角世界級(jí)城市群建設(shè)和國家戰(zhàn)略使命出發(fā)的，體現(xiàn)的是更大格局與擔(dān)當(dāng)。特別是“大虹橋”定位于長三角世界級(jí)城市群的中央商務(wù)區(qū)和極中極，具有國際和國內(nèi)雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接作用，其能級(jí)是國家級(jí)和國際級(jí)的，無論是上海的新城，還是江蘇的近滬城市，都要主動(dòng)與其對(duì)接，在接受帶動(dòng)輻射過程中提升能級(jí)?；诖耍K南及沿江地區(qū)，要進(jìn)一步認(rèn)清跨界的上海大都市圈“交叉重疊”的新特征，從“一盤棋”的高度促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展，注重通過頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃引領(lǐng)，提高政策協(xié)同，更加積極主動(dòng)地服務(wù)和支持上海發(fā)揮產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新龍頭作用，促進(jìn)上?？萍?、金融等資源優(yōu)勢(shì)與蘇南地區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)嫁接融合。圍繞產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，推進(jìn)與上海的產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)接，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局從“行政導(dǎo)向”走向“功能導(dǎo)向”，有條件的產(chǎn)業(yè)園區(qū)可先行在鄰滬地區(qū)布局服務(wù)上海的配套功能拓展區(qū)，加快提升全要素生產(chǎn)率，促進(jìn)市場(chǎng)要素在大都市圈范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。

二是在省域資源“大整合”中強(qiáng)化對(duì)上海都市圈建設(shè)的“整體介入”。目前蘇南乃至江蘇地區(qū)的整體產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌力度稍顯不足，例如在基礎(chǔ)交通設(shè)施層面，不論是跨江通道數(shù)量還是城際軌道建設(shè)等均有待提升，同時(shí)江蘇省域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接依然停留在地級(jí)市層面?；诖?，江蘇應(yīng)著力推進(jìn)“大后方整合”，以省內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌為重點(diǎn)，加快提升“跨江交通密度”。同時(shí)，在省域范圍內(nèi)圍繞優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)打造若干“區(qū)域規(guī)模化產(chǎn)業(yè)集群”，實(shí)現(xiàn)省域板塊的協(xié)同互補(bǔ)，以此形成“大制造”和“高價(jià)值”的“江蘇品牌”，從而能夠以“省域一體化”來應(yīng)對(duì)蘇滬同城化帶來的挑戰(zhàn)。

三是在突出“節(jié)點(diǎn)賦能”中強(qiáng)化臨滬新城的核心競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)?！笆奈濉钡慕K，對(duì)接“大虹橋”，將重點(diǎn)打造“環(huán)太湖世界級(jí)生態(tài)湖區(qū)和創(chuàng)新湖區(qū)、環(huán)淀山湖綠色發(fā)展協(xié)同區(qū)”，推進(jìn)虹橋—昆山—相城、嘉定—昆山—太倉的滬蘇毗鄰區(qū)域協(xié)同發(fā)展。這就決定了必須加快對(duì)昆山、花橋、太倉、吳江、汾湖等新城、開發(fā)區(qū)、示范區(qū)等進(jìn)行“節(jié)點(diǎn)賦能”。而隨著上海對(duì)“郊區(qū)新城”定位的提升以及“三大任務(wù)一大平臺(tái)”的深化，其各個(gè)新城所承擔(dān)的角色任務(wù)將更加重要，并且均具有區(qū)域輻射帶動(dòng)功能。江蘇只有加快提升鄰滬相關(guān)節(jié)點(diǎn)的“城市能級(jí)”，才能在大虹橋“一體兩翼”發(fā)展格局以及世界級(jí)創(chuàng)新區(qū)建設(shè)的整體布局之中把握主動(dòng)權(quán)，比如促進(jìn)長三角綠色生態(tài)示范區(qū)的吳江直接融入大虹橋之“體”，推進(jìn)相城、昆山以及太倉與虹橋樞紐的功能化聯(lián)動(dòng)。因此，建議通過政策清單、土地清單、稅負(fù)清單、人才清單等“清單工作法”，為相關(guān)節(jié)點(diǎn)樞紐進(jìn)行“越級(jí)賦能”。尤其要注重用好江蘇自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)、聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)等平臺(tái)，申請(qǐng)國家層面的政策試點(diǎn)落地，以改革紅利、政策紅利提升發(fā)展動(dòng)力，以此降低在大都市圈空間體系中的“水位差”，持續(xù)強(qiáng)化已經(jīng)形成的核心競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)。

四是把握“時(shí)間窗口”提升蘇南縣域規(guī)劃建設(shè)與“合作治理”水平。著力提升蘇南的縣域區(qū)域治理現(xiàn)代化水平，更好對(duì)接上海大都市圈的公共服務(wù)能級(jí)。目前上海五大新城只有松江新城達(dá)到了Ⅱ型大城市的標(biāo)準(zhǔn)，嘉定、青浦、奉賢、臨港都只達(dá)到中等城市的標(biāo)準(zhǔn)，與昆山、張家港、太倉、常熟、吳江等存在等級(jí)代差。因此，應(yīng)抓住這一寶貴的窗口機(jī)會(huì)，以定位為先導(dǎo)、以規(guī)劃為框架、以治理為特色，不斷提高江蘇鄰滬城市的綜合治理能力。建議相關(guān)城市在常規(guī)規(guī)劃之外出臺(tái)專項(xiàng)的“對(duì)接規(guī)劃”，全面梳理上海郊區(qū)新城的發(fā)展現(xiàn)狀、載體分布、存在短板、引培意向，形成核心功能強(qiáng)化和非核心功能疏解清單，主動(dòng)通過干部交流、專場(chǎng)介紹等形式，以“合作治理”強(qiáng)化與上海的對(duì)接。建議在鄰滬區(qū)域全面實(shí)施不受行政區(qū)劃和戶籍身份限制的公共服務(wù)政策，推進(jìn)基本公共服務(wù)銜接共享，共建基本養(yǎng)老公共服務(wù)體系。以此倒逼自身制度創(chuàng)新與治理創(chuàng)新，推動(dòng)蘇南與上海大都市圈的空間治理協(xié)同。

五是以人才政策與宜居環(huán)境構(gòu)建鄰滬區(qū)域的“反磁力中心”。把握上海大都市圈創(chuàng)業(yè)就業(yè)的便利化、通勤化的大趨勢(shì)，在有好風(fēng)景的地方打造新經(jīng)濟(jì)人才的聚集地。充分利用江蘇鄰滬區(qū)域在居住成本、生活成本方面的高性價(jià)比，聯(lián)動(dòng)科教平臺(tái)與創(chuàng)新載體，形成復(fù)合型企業(yè)人才的集聚效應(yīng)，打造“人才蓄水池”。同時(shí)借助蘇南地區(qū)充滿活力的市場(chǎng)創(chuàng)新資源，強(qiáng)化“人才—產(chǎn)業(yè)”對(duì)接鏈條。圍繞特定產(chǎn)業(yè)鏈形成“大平臺(tái)—大團(tuán)隊(duì)—大項(xiàng)目—大成果”的連續(xù)建設(shè)機(jī)制。在江蘇重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)方向，成建制引進(jìn)科研人才團(tuán)隊(duì)，依托省內(nèi)一流科研基地、實(shí)驗(yàn)中心、大科學(xué)裝置等重大科學(xué)設(shè)施，在省級(jí)層面賦予稅負(fù)、科研經(jīng)費(fèi)管理等一系列政策便利，打造高能級(jí)、多層次、靈活性的“人才—產(chǎn)業(yè)”發(fā)展綜合載體。在人才引進(jìn)層面要投入“真金白銀”，尤其要注重資金投入的“頭部效應(yīng)”與“高峰建設(shè)”。建議大幅提高省“雙創(chuàng)計(jì)劃”資助額度，貫徹落實(shí)“一事一議、上不封頂”的人才政策，并配套專項(xiàng)使用資金。同時(shí)在教育、醫(yī)療等生活服務(wù)功能上下功夫，引進(jìn)名校資源，建立從幼兒園到小學(xué)、中學(xué)的名校體系，真正將江蘇的重點(diǎn)鄰滬城市打造為宜業(yè)宜居宜學(xué)的“反磁力中心”。

〔本文系江蘇省社科聯(lián)2021年度重大應(yīng)用研究課題“江蘇踐行‘爭當(dāng)表率、爭做示范、走在前列重大使命的內(nèi)涵、思路和對(duì)策研究”成果之一〕

（李程驊： 《群眾》雜志副總編輯，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士生導(dǎo)師、兼職教授;房冠辛：中共江蘇省委黨校副教授、博士）