工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的思考
——以湖南省為例

■文／劉中海

按照《人力資源社會(huì)保障部 財(cái)政部關(guān)于工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的指導(dǎo)意見》的要求，全國(guó)各地在2020 年底要全面實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。根據(jù)統(tǒng)籌工作現(xiàn)狀， 2020 年12 月21 日，湖南省政府常務(wù)會(huì)議原則通過了《湖南省工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌實(shí)施意見》（下稱《意見》），確定了 “五統(tǒng)一、一調(diào)劑”的工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌模式。

“統(tǒng)收統(tǒng)支”應(yīng)循序漸進(jìn)

工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌是一項(xiàng)系統(tǒng)性、深層次的重大改革，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌后，基金收支的規(guī)模更大，基金的管理效率提高，基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力也將進(jìn)一步增強(qiáng)。但在實(shí)施的過程中，必須循序漸進(jìn)，不可一蹴而就。

2004 年，隨著《湖南省實(shí)施〈工傷保險(xiǎn)條例〉辦法》頒布施行，湖南省全面啟動(dòng)了工傷保險(xiǎn)工作。在工傷保險(xiǎn)工作啟動(dòng)初期,湖南省的基金統(tǒng)籌層次以縣、區(qū)級(jí)統(tǒng)籌為主。實(shí)施辦法在國(guó)家政策的基礎(chǔ)上建立了省、設(shè)區(qū)市（州）兩級(jí)工傷保險(xiǎn)儲(chǔ)備金制度，統(tǒng)籌地區(qū)按照當(dāng)年度本地區(qū)工傷保險(xiǎn)基金征繳總額的10%建立儲(chǔ)備金，設(shè)區(qū)市（州）留存7%，向省上解3%。儲(chǔ)備金制度對(duì)湖南省工傷保險(xiǎn)工作的發(fā)展起到積極的助推作用，一方面，強(qiáng)化了縣級(jí)屬地責(zé)任，另一方面為應(yīng)對(duì)地方基金缺口和后續(xù)統(tǒng)籌層次提高打下基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)顯示，2004年，湖南全省工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)為203 萬人，工傷保險(xiǎn)基金收入8237 萬元。到2009 年底，全省參保人數(shù)達(dá)到472.08萬人，工傷保險(xiǎn)基金總收入8.59 億元。

2010 年，人社部下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)工傷保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，要求各省加快推進(jìn)工傷保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌，此后，湖南省組織全省14 個(gè)市（州）按步驟推進(jìn)市級(jí)統(tǒng)籌工作，但進(jìn)展并不理想，整體變化不明顯，各市（州）重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了政策、待遇和信息的統(tǒng)一，在基金管理上普遍沿用儲(chǔ)備金調(diào)劑模式。2017 年，人社部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)關(guān)于工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的指導(dǎo)意見，提出全國(guó)在2020 年底全面實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，在基金管理上可實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”和“調(diào)劑金”兩種方式。湖南省人社廳、財(cái)政廳轉(zhuǎn)發(fā)文件，要求全省工傷保險(xiǎn)基金實(shí)行“市級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支、省對(duì)市（州）和省直（行業(yè)）調(diào)劑”的省級(jí)統(tǒng)籌模式，明確各市（州）、省直（行業(yè)）不再設(shè)立儲(chǔ)備金賬戶，按工傷保險(xiǎn)基金征繳收入的10%上解省級(jí)調(diào)劑金。到2020年，有12 個(gè)市（州）實(shí)現(xiàn)市級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支。

2020年底確定的“五統(tǒng)一、一調(diào)劑”的工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌模式，即統(tǒng)一工傷保險(xiǎn)參保范圍和參保對(duì)象、統(tǒng)一工傷保險(xiǎn)費(fèi)率政策和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定辦法、統(tǒng)一工傷保險(xiǎn)待遇支付標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦流程和信息系統(tǒng)，在基金管理上，則實(shí)行市（州）級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，建立和完善工傷保險(xiǎn)省級(jí)調(diào)劑金制度，用于調(diào)劑解決各市（州）和省本級(jí)工傷保險(xiǎn)基金支出缺口。明確將工傷保險(xiǎn)費(fèi)收入的5%提取作為工傷保險(xiǎn)省級(jí)調(diào)劑金，工傷保險(xiǎn)省級(jí)調(diào)劑金結(jié)存規(guī)?？刂圃谏夏甓热」ｋU(xiǎn)基金支出總額的25%至50%左右。

工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支是省級(jí)統(tǒng)籌的最終目標(biāo)，湖南省在推進(jìn)工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的進(jìn)程中，沒有在新確定的統(tǒng)籌模式中一步到位，是結(jié)合自身實(shí)際情況作出的選擇，實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，還將繼續(xù)努力。

各級(jí)職能需合理配置

截至2020 年11 月底，湖南全省工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)為819.40 萬人，基金總累計(jì)結(jié)余87.51 億元。湖南省工傷保險(xiǎn)2019 年底的基金財(cái)務(wù)報(bào)表顯示，全省累計(jì)結(jié)余平均可支付月數(shù)超過20 個(gè)月；以市（州）為單位來看，有13 個(gè)市（州）累計(jì)結(jié)余平均可支付月數(shù)超過18 個(gè)月；以縣（市、區(qū)）為單位來看，累計(jì)結(jié)余平均可支付月數(shù)低于6 個(gè)月的縣為16 個(gè)，占比為18.4%。湖南省自推行工傷保險(xiǎn)工作以來就建立了省級(jí)調(diào)劑金制度，從2004 年的3%到2017 年的10%再到新《意見》的5%，調(diào)劑金比例根據(jù)工作開展情況進(jìn)行調(diào)整。這些數(shù)據(jù)表明，湖南省工傷保險(xiǎn)工作發(fā)展良好，基金結(jié)余相對(duì)充足，具有全省統(tǒng)收統(tǒng)支的基金積累基礎(chǔ)。

視覺中國(guó)

但從地方的統(tǒng)籌實(shí)踐看，湖南省自2010 年起組織推進(jìn)工傷保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌工作，在工作開展進(jìn)程中，一些市（州）出現(xiàn)了區(qū)（縣）職能責(zé)任弱化、基金支付壓力較大的問題，導(dǎo)致在基金管理上又回到了原有區(qū)（縣）級(jí)統(tǒng)籌或者基金統(tǒng)收、支出“分灶吃飯”的模式。到2020 年6 月，全省實(shí)現(xiàn)市級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支的只有3 個(gè)市（州），長(zhǎng)沙等9 個(gè)市（州）在2020 年下半年實(shí)現(xiàn)市級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，到目前，湖南省還有2 個(gè)市（州）沒有完成市級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支任務(wù)，市級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支的基礎(chǔ)不牢固，市（州）、區(qū)（縣）兩級(jí)職、權(quán)、責(zé)約束機(jī)制尚未成熟。

過去，市、縣統(tǒng)籌模式下的工傷保險(xiǎn)基金管理的主體是地方，責(zé)任也在地方，省級(jí)統(tǒng)籌以后，隨著統(tǒng)籌層次提高，責(zé)任自然到省一級(jí)，有些地方積累了一定的工傷保險(xiǎn)基金，省級(jí)統(tǒng)籌如果上收，責(zé)任也隨之上收，采取逐步過渡的方式，既是希望保護(hù)盈余方的積極性，也不愿意完全卸載赤字方對(duì)工傷保險(xiǎn)基金缺口的分擔(dān)責(zé)任。工傷保險(xiǎn)基金的收支情況與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密聯(lián)系，地方之間基金收支不平衡的問題必須依靠統(tǒng)籌層次的提高來解決。工傷保險(xiǎn)基金按照“以支定收、收支平衡”的原則確定，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌后，不僅基金收支的規(guī)模更大，基金的保值增值能力和管理效率也會(huì)大大提高，能夠進(jìn)一步增強(qiáng)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，如果統(tǒng)籌之后以縣為單位出現(xiàn)了基金缺口，還要求地方同級(jí)政府承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，統(tǒng)籌所遵循和形成的“大數(shù)法則”優(yōu)勢(shì)就沒有得到體現(xiàn)。

夯實(shí)市級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支基礎(chǔ)，達(dá)成省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支目標(biāo)，核心是合理配置省級(jí)、市（州）、區(qū)（縣）的職能責(zé)任。實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支的同時(shí)應(yīng)卸載地方的基金缺口責(zé)任，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，明確地方財(cái)政主要在老工傷問題、政策性減免、經(jīng)辦服務(wù)經(jīng)費(fèi)支出等項(xiàng)目上的責(zé)任安排。加強(qiáng)預(yù)決算管理，嚴(yán)格按照五統(tǒng)一的原則落實(shí)各項(xiàng)政策制度，全面提升省級(jí)數(shù)據(jù)管理能力、業(yè)務(wù)監(jiān)控能力、基金投資運(yùn)營(yíng)能力，通過科學(xué)的基金預(yù)決算管理，確?；鹪谥贫葍?nèi)完成收支平衡，實(shí)現(xiàn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支的可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)辦管理要統(tǒng)籌推進(jìn)

工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)路徑就是統(tǒng)收統(tǒng)支，收要應(yīng)收盡收，支要支出合理，省、市（州）、區(qū)（縣）對(duì)轄區(qū)的數(shù)據(jù)能夠通過統(tǒng)一的管理體系進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)控，才能保證各級(jí)的征收任務(wù)清晰明了，支出責(zé)任有據(jù)可查。用人單位和勞動(dòng)者按照統(tǒng)一的政策、既定的標(biāo)準(zhǔn)參保繳費(fèi)，享受同等的工傷預(yù)防指導(dǎo)，一旦發(fā)生工傷事故，能夠就近申報(bào)認(rèn)定，得到便捷的醫(yī)療康復(fù)服務(wù)。省級(jí)統(tǒng)籌改革，管理方式發(fā)生改變，政策要落地，步調(diào)要一致，系統(tǒng)要建設(shè)，流程要完善，這些任務(wù)都需要指揮有序的機(jī)構(gòu)和具體的工作人員來完成，推進(jìn)工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，應(yīng)該同步完善組織有效的經(jīng)辦管理服務(wù)體系。

湖南省級(jí)層面工傷保險(xiǎn)過去與醫(yī)療保險(xiǎn)一起經(jīng)辦，按機(jī)構(gòu)改革的要求，省本級(jí)工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)于2019 年12 月由原省醫(yī)保局全部移交省社保中心經(jīng)辦。目前，全省各統(tǒng)籌地區(qū)信息系統(tǒng)暫為單獨(dú)運(yùn)行，沒有實(shí)現(xiàn)全省信息系統(tǒng)統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化，也沒有實(shí)現(xiàn)全省數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)聯(lián)通，省級(jí)層面無法直接掌握整體數(shù)據(jù)情況，業(yè)務(wù)監(jiān)管及技防措施尚難以及時(shí)到位，在制定政策時(shí)缺乏精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)分析研究作為決策依據(jù)，省對(duì)市（州）、區(qū)（縣）還沒有強(qiáng)有力的手段完全算清大賬小賬，地方也存在各打各算盤的情況，現(xiàn)有經(jīng)辦服務(wù)組織體系適應(yīng)的是過去地方統(tǒng)籌的工作模式，還不能滿足工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支的要求。

推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)，各省市選擇的方式方法不一，但整體力度在加大，有些省份以養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦管理體系為基礎(chǔ)，成立社會(huì)保險(xiǎn)綜合部門，實(shí)現(xiàn)省以下垂直管理。黨的十九大報(bào)告和“十四五”規(guī)劃建議已經(jīng)明確的社會(huì)保險(xiǎn)改革任務(wù)主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，以及建設(shè)全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)等。工傷保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌，不能孤立地從工傷保險(xiǎn)單一險(xiǎn)種出發(fā)，要放到社會(huì)保險(xiǎn)改革發(fā)展的大局中統(tǒng)籌考慮，才能實(shí)現(xiàn)有限編制資源、系統(tǒng)資源的集約利用，減少部門間的縱向與橫向協(xié)調(diào)成本。同時(shí)，根據(jù)工傷保險(xiǎn)本身的發(fā)展特點(diǎn)，可以按照社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的總要求，推進(jìn)建設(shè)統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)信息子系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、省級(jí)集中管理、業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)無縫對(duì)接，各項(xiàng)工傷保險(xiǎn)待遇聯(lián)網(wǎng)結(jié)算。

推進(jìn)工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌是完善工傷保險(xiǎn)制度的重要舉措，是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想、更好地保障工傷職工合法權(quán)益、推進(jìn)工傷保險(xiǎn)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌管理以及由此優(yōu)化形成的服務(wù)方式，必然為參保對(duì)象提供更好的參保體驗(yàn)，參保繳費(fèi)、調(diào)查認(rèn)定、醫(yī)療管理、待遇支付、康復(fù)服務(wù)的效率可以大幅度提升。工傷預(yù)防宣傳培訓(xùn)資源整合，內(nèi)容生產(chǎn)和渠道傳播力度更大，品質(zhì)更高。這些都為工傷保險(xiǎn)制度的改革發(fā)展提供了創(chuàng)新空間，從而不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和就業(yè)形態(tài)的迭代變化，進(jìn)一步發(fā)揮工傷保險(xiǎn)服務(wù)民生，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效治理作用。