歐盟數(shù)字版權(quán)多層治理的理論與實(shí)踐探析

【摘要】文章以互聯(lián)網(wǎng)背景下歐盟《數(shù)字化單一市場版權(quán)指令》立法為切入點(diǎn)，以多層治理作為理論分析工具，以歐盟數(shù)字版權(quán)的治理實(shí)踐為分析對(duì)象，探討了歐盟在超國家層次、國家層次和次國家層次的數(shù)字版權(quán)治理實(shí)踐，思考了多層次主體參與版權(quán)立法和多層次版權(quán)執(zhí)法體系的數(shù)字版權(quán)治理模式對(duì)中國乃至“一帶一路”建設(shè)中版權(quán)治理方面的借鑒意義。

【關(guān)? 鍵? 詞】數(shù)字版權(quán);多層治理;歐盟版權(quán)指令

【作者單位】彭丹丹，同濟(jì)大學(xué)，平頂山學(xué)院。

【中圖分類號(hào)】D993.9【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【DOI】10.16491/j.cnki.cn45-1216/g2.2019.16.009

互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展以及數(shù)字技術(shù)在版權(quán)作品發(fā)表和傳播過程中的普及，給傳統(tǒng)版權(quán)治理帶來了新的挑戰(zhàn)。如何在版權(quán)的地域性愈加模糊的時(shí)代背景下有效地在區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行版權(quán)治理，成為知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的新課題。2019年4月15日，歐盟委員會(huì)正式表決通過和發(fā)布了《數(shù)字化單一市場版權(quán)指令》，將現(xiàn)有的歐盟版權(quán)法現(xiàn)代化，為建立一個(gè)真正的單一數(shù)字市場鋪平道路。歐盟的數(shù)字化版權(quán)改革再次引起學(xué)界對(duì)于歐盟版權(quán)治理的關(guān)注。歐盟的版權(quán)治理究竟是在怎樣一種理論指導(dǎo)下建構(gòu)起來的？歐盟又是如何將這一理論應(yīng)用于治理實(shí)踐的？這樣一種版權(quán)治理模式對(duì)中國有什么樣的借鑒意義？這將是本文主要探討的問題。

一、多層治理理論：概念與特征之解析

“多層治理”的概念最早是蓋里·馬科斯（Gary Marks）在1992年研究歐共體的結(jié)構(gòu)政策（structural policy）時(shí)提出來的[1]。伴隨著歐洲一體化實(shí)踐的不斷發(fā)展，關(guān)于歐盟“多層治理”的理論逐漸被越來越多的學(xué)者所接受，成為解釋歐洲一體化的主要理論。

1.多層治理的概念——以歐盟治理為例

對(duì)于“多層治理”，不同學(xué)者給出了不同的定義。蓋里·馬科斯（Gary Marks）、托馬斯·里塞—?jiǎng)P本（Thomas Risse-Keppen）、桑德霍爾茲（W. Sandholtz）、斯通·斯維特（A. Stone Sweet）、查理·杰弗里（Charlie Jeffery）、李斯貝特·胡格（Lisbet Hooghe）以及貝婭特·科勒—科赫（Beate Kohler-Koch）等學(xué)者分別從多層治理的行為體、互動(dòng)方式、次國家權(quán)威移動(dòng)、協(xié)調(diào)方式、治理的目標(biāo)等方面對(duì)治理進(jìn)行了不同的界定[2]。例如，杰弗里對(duì)多層治理結(jié)構(gòu)中次國家權(quán)威的解釋和強(qiáng)調(diào)，給我們提供了一個(gè)觀察歐盟治理的新視角，即注意觀察由下至上的參與模式。他指出，傳統(tǒng)多層治理理論中關(guān)于次國家權(quán)威只是在成員國間及成員國與歐盟機(jī)構(gòu)間的互動(dòng)中消極地作為，其作用的發(fā)揮依賴于國家或歐盟機(jī)構(gòu)所給予的機(jī)會(huì)。盡管不同學(xué)者對(duì)歐盟治理模式所用的概念名稱存在差異，所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)也不同，但是他們都試圖解釋中央權(quán)力沿著垂直方向向其他地方層面和沿著水平方向向非國家行為體轉(zhuǎn)移這種現(xiàn)象。

在借鑒上述理論研究的基礎(chǔ)上，筆者將歐洲語境下的“多層治理”界定為構(gòu)成歐盟政治經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的國家行為體、次國家行為體在歐盟政策法律制定和實(shí)施過程中，通過共同的價(jià)值目標(biāo)、同一決策風(fēng)格、不同的行為體所集中在一起，共同圍繞某一任務(wù)展開的活動(dòng)。在這一活動(dòng)過程中，作為超國家行為體的歐盟、國家行為體的成員國以及次國家行為體的地方政府、社會(huì)團(tuán)體、利益攸關(guān)方甚至普通公眾等不同程度地參與完成任務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

2.多層治理的特征——價(jià)值、地域與實(shí)施視角

（1）價(jià)值導(dǎo)向：共同的目標(biāo)和利益。貝婭特·科勒—科赫認(rèn)為：“治理的本質(zhì)特征就是有意識(shí)地確定并努力實(shí)現(xiàn)一個(gè)政治目標(biāo)，并確保行為體的行為是朝這個(gè)方向努力?！盵3]在歐盟多層治理這一模式下，包括歐盟及其成員國在內(nèi)的各層級(jí)行為體對(duì)歐洲一體化的共同目標(biāo)和利益的追求將其各自的治理活動(dòng)有機(jī)連接起來，并不斷地在治理過程中協(xié)調(diào)自身的活動(dòng)方式，最終實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)。而這正是治理的本質(zhì)特征之一。

（2）地域特征：區(qū)域治理。同一區(qū)域內(nèi)的國家常常面對(duì)共同的難題或危機(jī)，因此它們更易發(fā)掘共同利益與目標(biāo)，通過構(gòu)建完善的區(qū)域治理機(jī)制推動(dòng)成員國實(shí)現(xiàn)“共贏”。區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域日益激烈的競爭亦促使各地區(qū)加快區(qū)域一體化的步伐。歐盟治理是當(dāng)前最為成功的區(qū)域治理典范，不僅為其他地區(qū)的區(qū)域治理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，還為全球治理機(jī)制的發(fā)展所借鑒。作為全球治理模式之一的多層治理模式顯然也是區(qū)域治理的一種有效形式，其形成源于國家權(quán)力向上、向下和向側(cè)面的多維度轉(zhuǎn)移，即中央政府的權(quán)威同時(shí)向超國家、次國家和地方層次以及公司網(wǎng)絡(luò)分散與轉(zhuǎn)移[4]。

（3）實(shí)施過程：多元主體多層面行動(dòng)。在歐盟多層治理的模式下，超國家層面、國家層面和次國家層面都可能參與到治理這一活動(dòng)中，同時(shí)，每一層面可能會(huì)有多個(gè)主體參與這一層面的治理。在超國家層面代表歐盟進(jìn)行活動(dòng)的主體包括歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)以及歐洲法院;在國家層面進(jìn)行活動(dòng)的主體既包括歐盟各成員國政府，也包括代表成員國利益的部長理事會(huì);在次國家層面活動(dòng)的主體包括成員國地方政府、社會(huì)團(tuán)體、利益攸關(guān)方以及普通公眾等。因此，歐盟的治理活動(dòng)包括決策（立法）和執(zhí)行（執(zhí)法）活動(dòng)也是在多層面實(shí)施的。在這一過程中，由不同層次的多元主體按照各自的職能和權(quán)限共同參與決策，執(zhí)行的任務(wù)也同樣由各層次主體進(jìn)行分擔(dān)。

二、歐盟數(shù)字版權(quán)多層治理實(shí)踐之考察

1.治理的價(jià)值導(dǎo)向——數(shù)字版權(quán)戰(zhàn)略目標(biāo)

2010年5月19日，歐盟公布了為期5年的“數(shù)字化議程”（Digital Agenda）行動(dòng)計(jì)劃，在此基礎(chǔ)上，歐盟于2015年5月6日發(fā)布了“單一數(shù)字市場”（Digital Single Market）戰(zhàn)略的詳細(xì)規(guī)劃。為更好地實(shí)施該項(xiàng)戰(zhàn)略規(guī)劃，歐盟委員會(huì)于2015年12月9日發(fā)布了《朝向一個(gè)現(xiàn)代的、更加歐洲化的版權(quán)框架》的文件[5]。這一版權(quán)框架文件明確提出將通過現(xiàn)代化歐盟版權(quán)法規(guī)來實(shí)現(xiàn)歐盟領(lǐng)域內(nèi)的單一數(shù)字市場。該版權(quán)框架的目標(biāo)包括：協(xié)調(diào)各個(gè)國家版權(quán)規(guī)則中的例外，提供一個(gè)高效的執(zhí)法系統(tǒng)等。歐盟數(shù)字版權(quán)治理就是在這一戰(zhàn)略目標(biāo)指引下，通過協(xié)調(diào)成員國版權(quán)法律推動(dòng)整個(gè)單一數(shù)字市場的形成和發(fā)展。

2.超國家層面——構(gòu)建版權(quán)法律框架

作為一個(gè)特殊的政府間國際組織，在版權(quán)戰(zhàn)略目標(biāo)的指引下，歐盟在版權(quán)治理實(shí)踐中構(gòu)建了其涵蓋國際條約、歐盟基礎(chǔ)條約和歐盟派生立法在內(nèi)的多層次版權(quán)法律框架。

（1）國際條約：歐盟版權(quán)治理的國際法淵源。此處所討論的國際條約是指在成員國進(jìn)行主權(quán)讓渡的范圍內(nèi)，歐盟與其他國際組織或者其成員國以外的其他國家締結(jié)的條約，這類條約對(duì)歐盟及其成員國均產(chǎn)生法律拘束力。具體到版權(quán)領(lǐng)域，在1995年1月1日《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPs協(xié)議）生效之前，1952年至1994年期間，調(diào)整國際版權(quán)關(guān)系的國際條約只有《保護(hù)文學(xué)與藝術(shù)作品伯爾尼公約》和《世界版權(quán)公約》。對(duì)于這三個(gè)國際版權(quán)（或與版權(quán)相關(guān)的）公約，歐盟成員國是以單個(gè)國家的身份加入的。隨著歐盟所有成員國的加入，為了實(shí)施歐盟成員國所加入的國際公約中有關(guān)版權(quán)的規(guī)定，歐盟制定了專門的法律將國際公約中的相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)化為歐盟內(nèi)部的法律制度，以便于歐盟成員國之間共同適用。例如，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)2004年4月29日發(fā)布了《關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)施的第2004/48/EC號(hào)指令》，該指令對(duì)包括TRIPs協(xié)議在內(nèi)的國際公約中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定以使其具體化，如指令第3條規(guī)定了TRIPs第41條第2款規(guī)定的“一般責(zé)任”，指令第6條對(duì)TRIPs第43條中的證據(jù)原則進(jìn)行了更加具體、實(shí)用的規(guī)定。

（2）歐盟基礎(chǔ)條約：區(qū)域版權(quán)治理的合法性基礎(chǔ)。歐盟版權(quán)治理的合法性基礎(chǔ)在于版權(quán)作為基本權(quán)利的合法性。歐盟內(nèi)部關(guān)于版權(quán)基本權(quán)利的保護(hù)體系由《歐洲人權(quán)公約》《歐盟基本權(quán)利憲章》條款和不同國家的憲法條款構(gòu)成。例如，《歐洲人權(quán)公約》中雖然沒有關(guān)于版權(quán)的特殊條款，但其在第10（1）條中將自由表達(dá)與傳播原則納入立法，第10（2）條規(guī)定了對(duì)其他權(quán)利保護(hù)的限制，包括創(chuàng)作者的權(quán)利。即使沒有明確提出知識(shí)產(chǎn)權(quán)，毫無疑義，權(quán)利的行使也會(huì)受到公約議定書之第1條的保護(hù)，第1條明確保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，這一點(diǎn)在歐洲人權(quán)法院最近的判例中已經(jīng)清楚地加以說明[6]。在這些文本中可以發(fā)現(xiàn)保護(hù)版權(quán)的基本根據(jù)，并且，它們體現(xiàn)了自然法和實(shí)用主義的平衡：一方面，承認(rèn)一項(xiàng)行使權(quán)與創(chuàng)作者精神權(quán)利的自然法基礎(chǔ);另一方面，強(qiáng)調(diào)功利的實(shí)用基礎(chǔ)。這種認(rèn)可促進(jìn)了知識(shí)的多樣性，并將文化與科技傳播作為整個(gè)社會(huì)的目標(biāo)。

（3）歐盟派生立法：區(qū)域版權(quán)治理的核心法律。歐盟的派生立法是指共同體條約的規(guī)定中派生出來的幾種特定的法律形式。歐盟層面的版權(quán)派生立法主要通過部長理事會(huì)發(fā)布。部長理事會(huì)發(fā)布的版權(quán)法律，主要以指令形式來表現(xiàn)。根據(jù)指令的法律屬性，各成員國政府有責(zé)任在指令規(guī)定的期限內(nèi)使本國版權(quán)相關(guān)方面的法律與歐盟版權(quán)指令協(xié)調(diào)一致，與指令有沖突的現(xiàn)行國家法律都應(yīng)撤銷。目前歐盟關(guān)于版權(quán)方面的指令達(dá)16部，其內(nèi)容涵蓋了轉(zhuǎn)播權(quán)、數(shù)據(jù)庫、電子商務(wù)、信息社會(huì)、版權(quán)期限、無主作品、音樂作品、數(shù)字版權(quán)、版權(quán)刑事執(zhí)法措施等。這些指令正在逐步推動(dòng)歐盟數(shù)字版權(quán)一體化進(jìn)程，成為歐盟版權(quán)多層治理的核心法律。

3.國家層面——協(xié)調(diào)版權(quán)法相關(guān)規(guī)定

“版權(quán)是歐盟知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度中一體化程度最低的領(lǐng)域，成員國的版權(quán)法所規(guī)定的版權(quán)和鄰接權(quán)的性質(zhì)與范圍存在很大的差異?！盵7]對(duì)于歐盟來說，協(xié)調(diào)成員國內(nèi)版權(quán)制度的難度也相對(duì)最大，因而其采取的是漸進(jìn)模式，循序漸進(jìn)地推動(dòng)歐盟版權(quán)一體化立法的發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)貨物、服務(wù)和人員在歐盟市場中的自由流動(dòng)，在各成員國協(xié)調(diào)版權(quán)制度成為版權(quán)治理的重要內(nèi)容。

以版權(quán)保護(hù)期限的協(xié)調(diào)為例，按照《伯爾尼公約》第7條最低限度的規(guī)定，版權(quán)保護(hù)期限為作者有生之年及其死后50年。在版權(quán)保護(hù)指令出臺(tái)之前，歐盟各成員國對(duì)于版權(quán)保護(hù)期限的規(guī)定存在較大差異，例如英國采用50年標(biāo)準(zhǔn)，法國和德國則采用70年標(biāo)準(zhǔn)。指令立法說明第12條明確提到：本指令主要是為了建立一個(gè)統(tǒng)一的高水平（版權(quán)及鄰接權(quán)）保護(hù)期限以滿足共同市場的需要，也為共同體內(nèi)文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作的和諧發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的法律環(huán)境。因此，成員國在這個(gè)問題上達(dá)成共識(shí)，將所有國家的版權(quán)期限都提高到70年，實(shí)現(xiàn)了建立版權(quán)“高水平保護(hù)期”的目的。

4.次國家層面——利益博弈與協(xié)助執(zhí)法

（1）知識(shí)產(chǎn)權(quán)利益集團(tuán)與盜版黨：利益博弈。國際或歐盟的版權(quán)體系實(shí)質(zhì)上代表版權(quán)權(quán)利人的大型壟斷媒體集團(tuán)和代表版權(quán)作品使用者的普通用戶之間的博弈，也可以說是商業(yè)利益和公共利益之間的博弈。一方面，“知識(shí)產(chǎn)權(quán)利益集團(tuán)通過公開競選來宣傳本集團(tuán)的利益訴求，以爭取自己的政治席位”[8]。知識(shí)產(chǎn)權(quán)利益集團(tuán)通過直接幫助參加歐洲議會(huì)競選、提供政治捐款、穩(wěn)定現(xiàn)任議員地位等方式，推動(dòng)其利益代言人取得歐洲議會(huì)選舉的勝利，打開院外游說通道，以此增強(qiáng)其對(duì)歐盟版權(quán)決策立法活動(dòng)的影響力。另一方面，盜版黨在歐洲議會(huì)選舉中嶄露頭角，正在影響歐盟的版權(quán)治理實(shí)踐。由于歐盟對(duì)版權(quán)產(chǎn)品的定價(jià)很高，再加上歐盟良好的民主政治基礎(chǔ)，很多支持?jǐn)?shù)字盜版的年輕人甚至加入相關(guān)組織，例如瑞典赫赫有名的盜版黨（The Pirate Party）。該政黨通過在歐洲議會(huì)選舉中占據(jù)一定席位來改變歐盟版權(quán)法律，借以對(duì)抗大型傳媒集團(tuán)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)秩序。從文化多樣性和維護(hù)公共利益的角度，從政治上開始削弱這種版權(quán)秩序，成為歐盟版權(quán)體系在世界上較為奇特的一景。

（2）觀察組織：協(xié)助執(zhí)法。歐洲知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)觀察組織（European Observatory on Infringements of Intellectual Property Rights）受歐盟內(nèi)部市場協(xié)調(diào)局委托，兩者共同肩負(fù)加強(qiáng)國際合作、促成緊密聯(lián)盟、使歐盟范圍內(nèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)政策更加完善、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的重要性得以提升的重任。觀察組織的主要活動(dòng)包括研究、協(xié)助執(zhí)法的工具，提高認(rèn)知的活動(dòng)等。觀察組織主要在資源協(xié)作、解決網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)問題、研究網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)中最常使用的商業(yè)模型等方面展開研究活動(dòng)，并通過執(zhí)法數(shù)據(jù)庫（EDB）、防偽情報(bào)支持工具（ACIST）、防假冒快速情報(bào)系統(tǒng)（ACRIS）、孤兒作品登記、執(zhí)行判決等工具協(xié)助執(zhí)法。

三、歐盟數(shù)字版權(quán)多層治理之借鑒

在數(shù)字時(shí)代背景下，歐盟數(shù)字版權(quán)的多層治理模式對(duì)中國在互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展下出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)作品及其演繹作品合法權(quán)利的保護(hù)具有重要的借鑒意義。一方面，多層次主體參與治理的方式有利于平衡版權(quán)相關(guān)方之間的利益。版權(quán)保護(hù)和合理使用之間的矛盾，不但凸顯了版權(quán)關(guān)系中權(quán)利人和義務(wù)人之間的矛盾，也凸顯了商業(yè)利益和公共利益之間的矛盾。因此，歐盟在治理實(shí)踐中吸納了歐盟層次、成員國層次以及次國家層次的不同行為體參與制定版權(quán)規(guī)則，借此平衡相關(guān)方的版權(quán)利益。另一方面，多層次的版權(quán)執(zhí)法保障了數(shù)字版權(quán)治理的有效性。歐盟層面對(duì)版權(quán)執(zhí)法的監(jiān)督，成員國層面協(xié)調(diào)內(nèi)化版權(quán)法律，次國家層面如歐洲知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)觀察組織通過多種手段協(xié)助版權(quán)執(zhí)法等構(gòu)建了多層次、多元化的版權(quán)執(zhí)法體系，以此推動(dòng)版權(quán)治理法律的有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)版權(quán)治理的價(jià)值目標(biāo)。

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