政府付費類PPP項目運營策劃分析

中交二公局第二工程有限公司，陜西 西安 710119

1 項目概況

228國道清港連接線工程PPP項目路線起點為礁西村，終點為苔山村，與在建的228國道溫嶺澤國至玉環(huán)大麥嶼疏港公路相連接，路線全長約為7.3km，主要建設(shè)內(nèi)容包括橋梁12座，涵洞26道，隧道左線745m/1座、右線760m/1座，互通立交1處，通道6處。項目總投資為83533.4394萬元，采用“PPP+政府付費”模式建設(shè)，合作期限為18年，其中建設(shè)期3年，運營期15年。

運營期是項目合作期的重要組成部分，也是項目全經(jīng)營周期管理的重要方面。該項目的收入源于政府付費，政府付費按照績效考核情況支付，因此，做好運營期管理及績效考核達標(biāo)策劃，關(guān)乎項目經(jīng)營成效，同時對樹立品牌、深耕區(qū)域及其周邊市場有著至關(guān)重要的支撐作用。

2 運營管理目標(biāo)

針對投資項目，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“重建設(shè)、輕運營”的思想，改變以往工程局只管項目部的思維來管理投資項目運營，強化對運營項目的績效考核管理。

運營期的目標(biāo)包含兩個方面，一是提高公路的使用質(zhì)量，延長公路的使用年限，保持公路和沿線設(shè)施的完好狀態(tài)，保障行車安全、舒適、暢通，提高公路的運營效益和社會效益；二是分析研究績效考核的各項指標(biāo)，針對打分點及業(yè)主需求做好運營養(yǎng)護工作，在保證使用者滿意的情況下，最大限度地滿足業(yè)主需求，確保績效考核達標(biāo)，政府付費應(yīng)收盡收，取得項目經(jīng)營預(yù)期結(jié)果。

3 運營管理與機構(gòu)設(shè)置原則

3.1 運營管理原則

（1）準確定位。根據(jù)運營項目社會影響情況、使用情況、運營環(huán)境、運營預(yù)算等因素，確定項目運營定位，明確預(yù)期運營成果目標(biāo)。

（2）精簡人員。根據(jù)項目運營工作量情況靈活運用資源，根據(jù)繁忙程度進行資源動態(tài)調(diào)配，確保人盡其才，物盡其用。

（3）考核籌劃。年度績效考核前1個月即啟動考核籌劃工作，項目公司按照績效考核細則對第三方運營成果進行考核并對不足之處進行整改。同時展開與年度績效考核機構(gòu)對接工作，明確年度績效考核方案、時限、要求等。

（4）賬款催收。成立應(yīng)收賬款催收小組，重視賬款催收工作。積極與地方財政溝通，主動了解地方財政動態(tài)，根據(jù)年度應(yīng)收賬款額及地方財政情況合理催收。

3.2 機構(gòu)設(shè)置原則

（1）針對項目公司所處地域及行業(yè)相關(guān)特點，堅持以“精簡、高效、合理”的原則設(shè)置機構(gòu)，配置人員和設(shè)備，減少管理層級，實現(xiàn)扁平化管理，提高管理效率。人員功能定位與職能一致，部門關(guān)系應(yīng)清晰明確、連接順暢，避免交叉重疊或缺失。另外，應(yīng)與政府相關(guān)部門、供應(yīng)商、股東等進行有效對接，發(fā)揮集成化的專業(yè)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。

（2）成立各項工作小組、監(jiān)督小組，責(zé)任落實到人，并將運營績效考核與職工薪酬、福利等考核按比例掛鉤，采取多樣、靈活的方式方法促進日常運營工作開展。

4 運營方式

4.1 公司方面

（1）根據(jù)公司要求及運營目標(biāo)，適時調(diào)整運營策略，從而使運營效果可控，讓自主運營符合PPP政策要求，合法合規(guī)且風(fēng)險最低，同時組建養(yǎng)護項目部，徹底貫徹經(jīng)營管理理念。

（2）相關(guān)管理人員要控制運營效果，以通過績效考核，獲得政府足額付費，將扣費風(fēng)險降至最低。

（3）由項目公司和項目部承擔(dān)具體運維工作，更好地維持穩(wěn)定的管理團隊，有利于以項目保市場、以項目拓市場的自主運營模式，從而最大程度上發(fā)揮公司管理優(yōu)勢，降本增效。

（4）充分利用片區(qū)項目的人員，達到資源共享、降本增效的目的，但不足之處是公司需要投入的人員較多，且均為關(guān)鍵崗位人員。

4.2 第三方方面

要實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)運營，公司可招標(biāo)選取適宜該項目運營的實施機構(gòu)，采用專業(yè)分包模式，從而投入少量管理人員以獲得更好的項目運營期管理模式效果。

公司可以減少人員投入，運營期也可將人力資源投入其他新項目中，招標(biāo)選取的運營代理商可以由公司掌控，按照預(yù)期的分包價格進行運營期付費，使運營總成本可控。但不足之處是由于公司不設(shè)專人駐守項目公司，不能及時了解運營期存在的問題，運營效果存在不可控風(fēng)險。當(dāng)出現(xiàn)緊急突發(fā)情況時，不能及時采取處理措施，可能由于委托機構(gòu)自身管理水平低，考核不可控，影響項目公司政府付費的全額收回。因此，要根據(jù)項目的不同來綜合分析對比，考慮成本、績效考核、地域、業(yè)主需求等因素，選擇適合的項目運營管理模式。

5 稅務(wù)策劃

運營初期既要加強稅務(wù)策劃工作，又要在符合國家稅務(wù)規(guī)定的同時充分理解稅務(wù)政策，合理納稅，保證企業(yè)及員工的利益。稅務(wù)策劃包括增值稅及所得稅兩個部分。

5.1 增值稅

該項目的投資金額較大，增值稅進項稅額較高，項目公司在建設(shè)期內(nèi)沒有運營收入，也不會產(chǎn)生相應(yīng)的增值稅銷項稅額，建設(shè)期留底進項稅額較大、后期增值稅銷項抵扣時間較長將直接影響資金占用成本。運營期前兩年項目公司爭取稅務(wù)信用等級升級，利用各項政策條件進行進項稅留抵退稅，增加項目公司現(xiàn)金流，降低資金占用成本。

項目公司在注冊成立時特意將企業(yè)類型注冊為“投資與資產(chǎn)管理”，在項目運營期與稅務(wù)部門協(xié)商可用性服務(wù)費收入增值稅稅率不區(qū)分建安費與回報部分不同稅率的情況，而統(tǒng)一按服務(wù)行業(yè)6%征稅[1-2]。

5.2 所得稅

清港項目是玉環(huán)市的重點工程項目，所得稅可以申請享受國家重點扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目“三免三減半”企業(yè)所得稅收優(yōu)惠政策。國家重點扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目生產(chǎn)經(jīng)營所得的定期減免稅優(yōu)惠屬于備案類管理，項目公司在項目運營期內(nèi)積極與政府方取得減免稅的支持性文件，與主管稅務(wù)機關(guān)積極溝通，及時備案，避免出現(xiàn)未備案而不能享受減免稅優(yōu)惠的問題。

6 風(fēng)險控制

6.1 政策風(fēng)險

政策風(fēng)險主要是國家環(huán)保政策和稅收政策的改變，如環(huán)保標(biāo)準提高，稅收政策、指標(biāo)調(diào)整等，導(dǎo)致項目公司的運營成本改變，影響PPP項目公司包括政府和投資商的各股權(quán)方的投資收益，進而影響項目的順利進行[3]。

對此，可采取以下控制措施：（1）明確界定特許經(jīng)營期內(nèi)的收費調(diào)整機制（采用兩年或三年根據(jù)物價指數(shù)變化而調(diào)整）；（2）規(guī)定特許經(jīng)營期可以延展的時間并配合收費標(biāo)準的調(diào)整，降低國家環(huán)保政策和稅收政策等政策風(fēng)險。

6.2 交通事故風(fēng)險

由于隧道特殊的半封閉環(huán)境，加上經(jīng)過多年運營使用后存在消防設(shè)備老化或缺損、通風(fēng)與照明等設(shè)施未按要求運轉(zhuǎn)、應(yīng)急救援能力較弱、危險品運輸車輛管理不到位等問題，隧道有較大的火災(zāi)爆炸風(fēng)險。引起隧道火災(zāi)爆炸的原因還可能是車輛故障和交通事故、危險化學(xué)品泄漏等。

對此，可采取以下控制措施：（1）加強養(yǎng)護管理，提高運行服務(wù)水平；（2）通過購買保險等措施，減少風(fēng)險損失；（3）設(shè)置應(yīng)急管理中心，制訂突發(fā)事故預(yù)案，針對突發(fā)狀況快速響應(yīng)、及時處理，將損失降到最低。

7 重視合同條款

（1）在項目實施的整個過程中，應(yīng)注重研讀PPP合同條款，不定期進行PPP合同條款解讀、討論、總結(jié)、分析，事前訂立多種應(yīng)對方案，靈活應(yīng)對后續(xù)工作，夯實基礎(chǔ)工作管理。嚴格進行合同履約監(jiān)管和公眾監(jiān)督，強化日常管理績效導(dǎo)向，建立項目績效考核與監(jiān)督管理體系。扎緊制度“籬笆”，掃除制度盲點，以制度建設(shè)促進項目規(guī)范經(jīng)營，確保PPP項目過程管理有監(jiān)督、有考核、有驗收、有整改、有總結(jié)。

（2）與業(yè)主共同協(xié)商確定日常養(yǎng)護和小修保養(yǎng)打分細目和標(biāo)準，且應(yīng)該在打分不足時給予一次整改機會，整改合格則按照合格打分標(biāo)準進行績效考核。

（3）注重績效考核工作，嚴格按照當(dāng)?shù)刭|(zhì)量標(biāo)準及技術(shù)規(guī)范執(zhí)行并及時定期、不定期進行自查，總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，制訂應(yīng)對措施，不斷提升管理水平。

8 結(jié)束語

根據(jù)PPP項目的相關(guān)要求，做好項目的運營策劃，確保運營績效考核達標(biāo)及運營收費的實現(xiàn)是PPP項目全生命周期的重要環(huán)節(jié)，是決定項目經(jīng)營成功的關(guān)鍵性因素。做好項目運營策劃，使項目運維風(fēng)險可控、成本合理、收入達到預(yù)期，確保項目經(jīng)營周期收益目標(biāo)實現(xiàn)，是成功的PPP項目的最終成果體現(xiàn)。通過精細策劃、合理組織，可有效節(jié)約項目成本，預(yù)防各類風(fēng)險，實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化，從而更好地推進項目運營工作。