完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度 應(yīng)當(dāng)從細(xì)化法律規(guī)定入手

□ 姜峻婷

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度針對(duì)的損害對(duì)象是生態(tài)環(huán)境公益。我國(guó)目前的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在的主要問題，是法律規(guī)定不完善、效力等級(jí)低。進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，應(yīng)當(dāng)從細(xì)化法律規(guī)定入手，使其兼具理論上的完備性和實(shí)踐上的可操作性。

一、擴(kuò)大賠償義務(wù)人范圍

合理規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人范圍，至少需要考慮主體類型、行為類型、違法性因素、生態(tài)損害事實(shí)、因果關(guān)系等問題。

首先，賠償義務(wù)人的主體類型應(yīng)當(dāng)相當(dāng)廣泛。正如法學(xué)專家所指出的，任何對(duì)生態(tài)損害后果的發(fā)生有推動(dòng)作用的主體都應(yīng)當(dāng)被納入賠償義務(wù)人的范圍，除了排污者，還應(yīng)包括監(jiān)管者、第三方等。

第二，行為類型要明確。行為人實(shí)施污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為時(shí)才可以確定其為賠償義務(wù)人，才可以根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度要求其承擔(dān)損害責(zé)任。

第三，不應(yīng)以“違法性”為前提。具有違法性并不是承擔(dān)損害賠償?shù)囊?，沒有違反法律規(guī)定不等于不必承擔(dān)賠償責(zé)任。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境保護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)環(huán)境危害行為的最低要求，如果沒有激勵(lì)或者懲罰機(jī)制，行為主體的行為僅僅會(huì)滿足法律的最低限定，從而外化行為成本，讓社會(huì)承擔(dān)。但如果行為主體在已遵守國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或已事先取得行政許可下污染環(huán)境、破壞生態(tài)也需要承擔(dān)法律責(zé)任，那就促使行為主體不得不提高生產(chǎn)水平，防范生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生，促進(jìn)行為成本的內(nèi)部化。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定往往是多方面綜合考量的結(jié)果，如果以違法性為前提，那很多生態(tài)環(huán)境損害行為都得不到懲處、環(huán)境的污染和破壞也得不到修復(fù)，所以有必要建立更高要求的損害賠償責(zé)任制度對(duì)環(huán)境進(jìn)行更高層次的保護(hù)，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)。

第四，生態(tài)損害事實(shí)可以理解為生態(tài)環(huán)境損害的概念。行為與生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果之間具有因果關(guān)系是行為人承擔(dān)損害賠償?shù)那疤幔瓷鷳B(tài)環(huán)境損害的結(jié)果必須是由行為人的行為導(dǎo)致的。若在缺少行為人行為的情況下，生態(tài)環(huán)境損害依然會(huì)發(fā)生，行為人就不應(yīng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。

二、明確賠償程序

磋商和訴訟都是解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的有效手段，實(shí)現(xiàn)兩種手段的協(xié)調(diào)銜接，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，盡可能快速高效準(zhǔn)確地解決賠償問題，是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的之一。

磋商是賠償權(quán)利人和義務(wù)人之間的平等協(xié)商，最終達(dá)成的賠償協(xié)議對(duì)雙方都有法律約束力，因此磋商應(yīng)是民事性質(zhì)的制度。在一般情況下，磋商是訴訟必經(jīng)的前置程序，但如果經(jīng)磋商未達(dá)成一致或者無法進(jìn)行磋商時(shí)，可直接提起訴訟。

磋商和環(huán)境公益訴訟的銜接問題，我國(guó)目前沒有明確規(guī)定。在生態(tài)環(huán)境損害賠償處于磋商階段時(shí)，若環(huán)保組織或檢察院提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)暫停公益訴訟進(jìn)程，等待磋商結(jié)果。如果磋商順利，達(dá)成賠償協(xié)議，環(huán)保組織或檢察院可就賠償協(xié)議未涉及的部分再次提起公益訴訟；如果磋商未果，進(jìn)入生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟階段，就可按照關(guān)于兩類訴訟銜接的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行下去。

需要注意的是，磋商并不等于調(diào)解，磋商不成并不意味著調(diào)解過程的省略，實(shí)踐中存在著磋商未果但最終調(diào)解成功的案例。另外，為了磋商和訴訟更好的銜接，磋商主體中賠償義務(wù)人的范圍應(yīng)相應(yīng)擴(kuò)大，即在磋商程序中根據(jù)主體類型、行為類型、違法性因素、生態(tài)損害事實(shí)、因果關(guān)系五方面確定生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人。

三、完善生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度

國(guó)家層面有必要從鑒定機(jī)構(gòu)、人員資質(zhì)、程序、方法、技術(shù)、監(jiān)管等方面出發(fā)，制定一系列科學(xué)完整的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估辦法。對(duì)于近幾年頒布的一些針對(duì)具體領(lǐng)域的評(píng)估辦法，內(nèi)容詳細(xì)、可操作性強(qiáng)，可考慮提升其法律等級(jí)，增強(qiáng)效力。

完善評(píng)估制度還可以分情況制定評(píng)估流程。生態(tài)環(huán)境損害一般規(guī)模大、周期長(zhǎng)、原因復(fù)雜、恢復(fù)困難，要對(duì)其進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估往往需要花費(fèi)不少人力物力。如果事實(shí)清楚、責(zé)任明確、損害較小，可以委托專家進(jìn)行評(píng)估，加快案件辦理進(jìn)程、減少資源浪費(fèi)、減輕污染者負(fù)擔(dān)。面對(duì)原因復(fù)雜、污染嚴(yán)重的案件，則需要相關(guān)機(jī)構(gòu)出具鑒定報(bào)告，保障鑒定評(píng)估的全面性和專業(yè)性。

損害評(píng)估一定要充分發(fā)揮專家的作用，除了委托專家進(jìn)行評(píng)估或者委托專業(yè)機(jī)構(gòu)出具鑒定報(bào)告之外，還可以另行咨詢其他專家，或者充分考慮專家輔助人的意見，全方位、多角度進(jìn)行案件分析。

四、健全社會(huì)化填補(bǔ)機(jī)制

政府設(shè)立的專項(xiàng)資金和現(xiàn)存的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，尚不能有效緩解賠償義務(wù)人壓力，應(yīng)當(dāng)探索建立高效化、專業(yè)化、開放化、透明化的生態(tài)環(huán)境損害社會(huì)化填補(bǔ)機(jī)制。

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，實(shí)質(zhì)上是將由一個(gè)主體承擔(dān)的賠償責(zé)任轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)公司的所有投保人身上，既解決了資金缺口又減輕賠償義務(wù)人壓力。就我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)狀況、環(huán)保條件、產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)而言，實(shí)現(xiàn)全面保險(xiǎn)的條件尚不成熟，所以將環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)分為強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)和非強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，根據(jù)行業(yè)狀況對(duì)不同的企業(yè)采取不同的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的賠償額度可以采取限額賠償制度。采取限額賠償可以促進(jìn)投保人積極避免生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生，減少自己的財(cái)產(chǎn)損失，也可以減輕保險(xiǎn)公司的壓力。如果采取全額賠償制度，有些不良企業(yè)可能把保險(xiǎn)公司作為擋箭牌，沒有承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膲毫Γ@顯然不符合環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)初衷。

同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境損害賠償基金制度。這項(xiàng)基金主要由可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的個(gè)人或單位提供，當(dāng)出現(xiàn)賠償義務(wù)人不明確、法律法規(guī)未要求生態(tài)環(huán)境損害者承擔(dān)賠償責(zé)任而缺少賠償義務(wù)人、賠償義務(wù)人無力完全賠償且無法通過環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度完全賠償?shù)惹闆r時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害填補(bǔ)基金制度會(huì)起到很好的補(bǔ)充作用。根據(jù)目前情況，可以采取行業(yè)性環(huán)境基金和綜合性環(huán)境基金相結(jié)合的基金制度，針對(duì)不同行業(yè)的特點(diǎn)有的放矢，在提供社會(huì)化填補(bǔ)和避免資金浪費(fèi)之間尋找平衡點(diǎn)。例如強(qiáng)制生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)性高的行業(yè)建立行業(yè)性環(huán)境基金，鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)低的行業(yè)建立行業(yè)性環(huán)境基金；綜合性環(huán)境基金應(yīng)當(dāng)包括所有行業(yè)，對(duì)行業(yè)性環(huán)境基金無法補(bǔ)充或無法完全補(bǔ)充的部分進(jìn)行救濟(jì)。兩類基金互為補(bǔ)充，分?jǐn)傌?zé)任，構(gòu)建完整的生態(tài)環(huán)境損害填補(bǔ)基金制度。

五、完善生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用

加強(qiáng)對(duì)賠償金使用的監(jiān)督，僅依靠財(cái)政部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的作用。檢察機(jī)關(guān)可以自行或者委托環(huán)保組織實(shí)質(zhì)監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)情況，與財(cái)政部門的監(jiān)督相結(jié)合，促使賠償權(quán)利人保質(zhì)保量使用賠償金，完成生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用情況應(yīng)由賠償權(quán)利人進(jìn)行公開，接受社會(huì)監(jiān)督，促使各個(gè)機(jī)關(guān)履行職責(zé)，防止腐敗和濫用權(quán)力行為的發(fā)生。

當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害不可修復(fù)或存在剩余資金時(shí)，可以利用剩余賠償金成立專項(xiàng)基金，填補(bǔ)其他案件賠償金的不足或者應(yīng)對(duì)重大復(fù)雜生態(tài)環(huán)境損害事件，?？顚Ｓ?。