提速“一江一河”沿岸公共區(qū)域綜合治理立法

湯嘯天

2018年7月，我提出了“關(guān)于黃浦江蘇州河岸線綜合治理亟待立法的建議”。2018年9月21日公布的市十五屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃（2018-2022年）將“上海市黃浦江蘇州河岸線綜合治理相關(guān)立法”列入第五部分第三類“條件尚不完全具備，需要繼續(xù)論證研究的立法項(xiàng)目”。目前“一江一河”沿岸公共區(qū)域已經(jīng)貫通，日常管理已經(jīng)遇到了執(zhí)法依據(jù)不足等問(wèn)題，亟待加快地方立法的進(jìn)程。

一、“一江一河”沿岸公共區(qū)域貫通后的難點(diǎn)是管理

沿岸公共區(qū)域公共空間貫通的側(cè)重點(diǎn)在硬件建設(shè)，貫通開(kāi)放以后的日常管理卻是一個(gè)“花錢(qián)買(mǎi)不來(lái)”的軟件建設(shè)難題。從“造好”到“管好”，對(duì)于沿岸公共區(qū)域貫通后的綜合治理，當(dāng)下亟待解決的難題是有法可依。第一，沿岸公共區(qū)域公共空間既不是傳統(tǒng)意義上的公園，也不同于城市中心廣場(chǎng)或商業(yè)地帶，當(dāng)集聚了越來(lái)越多的文化體育休閑設(shè)施，凝聚了越來(lái)越高的人氣，綜合治理的難度也將越來(lái)越高。第二，“一江一河”沿岸公共區(qū)域目前已經(jīng)貫通，急需從初期綜合治理上培育市民文明游覽活動(dòng)的習(xí)慣，扭轉(zhuǎn)舊習(xí)不僅要耗費(fèi)巨大成本，也容易引起公眾不滿。第三，來(lái)來(lái)往往的人們承載著多元文化在開(kāi)放空間中的各得其樂(lè)，隨時(shí)可能出現(xiàn)大人流集聚等復(fù)雜局面，管理的難題也已經(jīng)逐步顯露。第四，“一江一河”沿岸公共區(qū)域貫通的成果理所應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法予以確認(rèn)，以免貫通之后再出現(xiàn)新的沿岸公共區(qū)域“斷點(diǎn)”。

二、啟動(dòng)沿岸公共區(qū)域管理專項(xiàng)市民建議征集

建議利用上海市民建議征集的成功經(jīng)驗(yàn)，就沿岸公共區(qū)域綜合治理啟動(dòng)專項(xiàng)建議征集活動(dòng)。這一專項(xiàng)征集的主要內(nèi)容包括但不限于如下：1.沿岸公共區(qū)域貫通后在硬件建設(shè)方面還有哪些亟待完善的環(huán)節(jié);2.在沿岸公共區(qū)域綜合治理方面政府應(yīng)當(dāng)做些什么、怎么做;3.市民應(yīng)當(dāng)如何在共建、共治、共享中發(fā)揮作用;4.智能化的管理手段應(yīng)當(dāng)如何與法治、德治形成合力;5.聘請(qǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理沿岸公共區(qū)域，如何實(shí)現(xiàn)綜合治理，防止“各管各”;6.如何借鑒國(guó)外沿岸公共區(qū)域管理的經(jīng)驗(yàn)，為我所用;7.其他。為了廣泛發(fā)動(dòng)群眾，建議請(qǐng)報(bào)刊、雜志、廣播、電視、各大網(wǎng)站大力配合宣傳，也可梳理目前管理中遇到的遛狗、放風(fēng)箏、玩滑板、無(wú)人飛行器升空、水體放生、釣魚(yú)、商業(yè)入駐等難題，交由公眾討論。

三、加快“一江一河”沿岸公共區(qū)域管理立法進(jìn)程

“一江一河”綜合治理立法在相當(dāng)程度上具有軟法的特征。未來(lái)的上海，需要用制度供給的突破和優(yōu)化，贏得發(fā)展空間。沿岸公共區(qū)域公共空間管理是空中、水上、陸地的全方位管理，與“上海服務(wù)” “上海文化”緊密相連，又涉及治安管理、環(huán)境保護(hù)、綠化維護(hù)、廣告管理等諸多職能部門(mén)。必須按照“整體智治”的原則實(shí)施全方位、立體化、多部門(mén)協(xié)力的綜合治理。例如，沿岸公共區(qū)域開(kāi)放意味著風(fēng)險(xiǎn)因素的增加，應(yīng)當(dāng)采用“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”的管理模式，強(qiáng)化“大數(shù)據(jù)” “人工智能”等新興技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)人人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控的責(zé)任、人人共享風(fēng)險(xiǎn)管控的利益。

特別需要強(qiáng)調(diào)的是，“一江一河”沿岸公共區(qū)域綜合治理立法的難度較高，許多問(wèn)題需要綜合平衡各方面的利益，問(wèn)計(jì)于民就顯得格外重要。例如，既要滿足人民群眾對(duì)美好生活的多元化需要，也要防止“一禁了之”或“一放就亂”;既要有明確的禁止性規(guī)定，也要有以引導(dǎo)勸導(dǎo)為主的彈性條款;既要賦予城管執(zhí)法部門(mén)設(shè)置禁止性標(biāo)識(shí)的權(quán)力，也要準(zhǔn)許某些活動(dòng)在指定區(qū)域進(jìn)行;等等。為此建議，組織立法、公安、城管執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管、市容綠化、環(huán)境、水務(wù)、文化、體育等條線的力量，邀請(qǐng)公共管理、立法、行政執(zhí)法等方面的專家學(xué)者共同研究，協(xié)力提出具有操作性的立法草案，在保證質(zhì)量的前提下加快其審議進(jìn)程。

（作者系上海政法學(xué)院教授，上海市社會(huì)建設(shè)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）