面向碳排放交易的碳監(jiān)測法律制度探究

潘曉濱 俞紅蕊 杜秉基

（1 天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 天津 300222 2 天津市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)綜合行政執(zhí)法總隊(duì) 天津 300222）

引言

碳排放權(quán)交易中的碳是溫室氣體的代稱，因?yàn)槠渲黧w主要是二氧化碳，所以人們經(jīng)常用碳來指代溫室氣體[1]。那么什么是碳排放權(quán)呢？我國生態(tài)環(huán)境部最新出臺(tái)的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》中對碳排放權(quán)的定義是：“碳排放權(quán)，是指分配給重點(diǎn)排放單位的規(guī)定時(shí)期內(nèi)的碳排放額度?！迸c其他氣體不同，在技術(shù)上很難減少二氧化碳的排放量，因此碳減排已經(jīng)從一個(gè)技術(shù)問題變成了政策問題。根據(jù)國際能源署公布的數(shù)據(jù)，中國早在2009 年就已經(jīng)超過美國成為了世界上溫室氣體第一大排放國。如果繼續(xù)放任下去，不采取減排措施對碳排放進(jìn)行控制，到2030 年中國的二氧化碳排放總量將達(dá)到全球二氧化碳排放總量的30%。因此有必要采取碳交易的方式對碳排放量進(jìn)行一個(gè)總體的控制。

1 碳監(jiān)測法律制度的形成與發(fā)展

碳監(jiān)測法律制度的形成源于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》 第13 次締約方大會(huì)通過的 《巴厘島行動(dòng)計(jì)劃》。該計(jì)劃明確規(guī)定了所有國家的減排承諾和行動(dòng)要遵循可測量、可報(bào)告、可核實(shí)的原則。從此，三可原則成為了國際氣候變化談判中的重要議題，也成為了重要的國際義務(wù)。巴厘路線圖首次正式的提出了對各國碳減排行動(dòng)的測量、報(bào)告、核實(shí)的要求。碳監(jiān)測法律制度的構(gòu)建不僅對各國碳減排效果的評(píng)價(jià)與比較有重要作用，而且成為了發(fā)達(dá)國家不履行《京都議定書》以及《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定的義務(wù)的借口。因此碳監(jiān)測法律制度的構(gòu)建逐漸成為各國減排機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵問題。

此外，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》 第17 次和第19 次締約方大會(huì)也對碳監(jiān)測法律制度的發(fā)展起到了重要作用，第17 次締約方大會(huì)上，各締約方意識(shí)到明晰發(fā)達(dá)國家的整體減排指標(biāo)對于提高締約方間的信任以及達(dá)成新的氣候協(xié)議十分關(guān)鍵，決定繼續(xù)執(zhí)行量化的發(fā)達(dá)國家締約方的整體減排指標(biāo)，對發(fā)達(dá)國家形成了新的締約制度。在第19 次締約方大會(huì)上，締約方對發(fā)展中國家的碳排放緩解行動(dòng)的測量、報(bào)告、核實(shí)等議題進(jìn)行了磋商，達(dá)成了一定的共識(shí)。此后碳監(jiān)測法律制度形成了較為體系的框架，但在國際碳監(jiān)測法律制度協(xié)議的達(dá)成方面，尤其是具體實(shí)施方案方面存在較大分歧，因此目前為止尚未形成各締約方統(tǒng)一的國際碳監(jiān)測法律制度。盡管在國際層面的碳監(jiān)測法律制度立法遇到了困難，但在其區(qū)域化、內(nèi)國化方面取得了較大的進(jìn)展。尤其是以歐盟、美國為代表的強(qiáng)制性溫室氣體報(bào)告體系以及以英國、日本為代表的以國內(nèi)碳排放貿(mào)易為主體的碳監(jiān)測法律制度體系，促進(jìn)了區(qū)域性和內(nèi)國性碳監(jiān)測法律制度內(nèi)容的法定化，對其他國家的碳監(jiān)測法律制度的構(gòu)建具有指導(dǎo)意義。

2 碳監(jiān)測法律制度對碳交易監(jiān)督管理的意義

碳排放交易監(jiān)管主要是指政府主管部門通過法律對碳交易的監(jiān)督管理，包括碳排放總量的設(shè)定、初始碳排放量的分配、碳排放數(shù)據(jù)的檢查報(bào)告以及違法行為的處罰[2]。碳監(jiān)測法律制度包括監(jiān)測統(tǒng)計(jì)主管機(jī)構(gòu)、碳減排額的核證、溫室氣體排放報(bào)告、監(jiān)測原則和標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)與交流等內(nèi)容，對碳排放交易監(jiān)管有著重要意義。

（1）準(zhǔn)確的碳排放數(shù)據(jù)是初始碳排放量分配的重要依據(jù)，它關(guān)系著控排對象從事碳減排活動(dòng)的積極性、氣候效益的確定性以及碳交易市場的公平性，對碳排放交易的正常運(yùn)行極其重要。

（2）完善的碳監(jiān)測法律制度是構(gòu)建全球碳交易市場的重要保障。由于空氣具有流動(dòng)性，空氣治理需要在全球范圍內(nèi)實(shí)施才能更好的應(yīng)對氣候變化，而國與國之間的碳排放交易也離不開真實(shí)準(zhǔn)確的碳排放數(shù)據(jù)支撐。

（3）完善的碳監(jiān)測法律制度的構(gòu)建也是應(yīng)對碳泄露問題的重要手段，碳泄露率是衡量碳泄露程度的指標(biāo)，是沒有采取減排政策國家增加的碳排放量與采取了減排政策國家碳減少的碳排放量的百分比。發(fā)達(dá)國家為了迫使發(fā)展中國家承擔(dān)減排義務(wù)不僅肯定碳泄露一定存在，還故意夸大碳泄露的嚴(yán)重程度[3]。在這種情況下，準(zhǔn)確的碳排放數(shù)據(jù)就成了衡量碳泄露程度的重要依據(jù)。

（4）碳監(jiān)測法律制度也是各國制定減排策略的重要依據(jù)。各國碳減排策略的制定和選擇要與碳排放總量相適應(yīng)，同時(shí)考慮一些其他的影響因素：首先是平衡成本與效益的問題[4]。減排策略的成本和效益可能會(huì)收到碳排放強(qiáng)度的影響，特別是對于通過碳市場交易的方式來進(jìn)行碳減排的策略，消費(fèi)者所付出的減排價(jià)格、可獲得的利益以及生產(chǎn)者獲得的短期利益會(huì)受到交易地區(qū)以及交易時(shí)間變化的影響，導(dǎo)致成本與效益的關(guān)系受到影響。其次是要根據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)和部門制定不同的減排策略，策略的規(guī)劃也要分短期、中期與長期。最后減排策略的制定還需要構(gòu)建誠信穩(wěn)定的交易市場，碳交易市場不穩(wěn)定會(huì)對減排成效產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

3 面向碳排放交易的碳監(jiān)測制度構(gòu)成要素

碳監(jiān)測制度通過確認(rèn)各個(gè)排放單位的實(shí)際排放量與分配的排放量相符來實(shí)現(xiàn)氣候減排目標(biāo)。在這個(gè)過程中碳交易市場的正常運(yùn)行離不開監(jiān)測、報(bào)告、核實(shí)程序。一個(gè)完善可靠的監(jiān)測、報(bào)告、核實(shí)程序才能夠確保每個(gè)排放單位給出的排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠，才能夠確保碳排放交易市場的誠信和可信賴。總體上來看，面向碳排放交易的碳監(jiān)測制度包括以下構(gòu)成要素：

（1）設(shè)計(jì)理念：對于每個(gè)碳交易市場來說，都必須確保碳監(jiān)測制度的公正透明；碳監(jiān)測制度下監(jiān)測的碳排放量是分配碳排放額度的基礎(chǔ)，并且控排單位應(yīng)交排放權(quán)的總量也是由該排放量決定的；碳監(jiān)測制度在確保碳交易公平透明的同時(shí)也不能過度復(fù)雜增加控排單位的履約成本。

（2）監(jiān)測計(jì)劃：對于參與碳交易的每個(gè)排放單位都需要根據(jù)自身排放水平和監(jiān)測方法學(xué)，制定一份針對自身排放的監(jiān)測計(jì)劃。監(jiān)測計(jì)劃在制定時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮技術(shù)可行性以及因監(jiān)測計(jì)劃造成的不合理費(fèi)用。在一定情況下還要對監(jiān)測計(jì)劃進(jìn)行修改，以確保當(dāng)前的監(jiān)測計(jì)劃保持合理有效。監(jiān)測計(jì)劃首先要經(jīng)過主管部門審批，得到批準(zhǔn)后才可以按照監(jiān)測計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)測。任何工業(yè)設(shè)施都需要按照監(jiān)測計(jì)劃來監(jiān)測才能得到準(zhǔn)確的排放量。

（3）監(jiān)測方法：經(jīng)營者有基于計(jì)算的方法和基于計(jì)量的方法兩種方法可以進(jìn)行監(jiān)測。基于測量的方法應(yīng)與基于計(jì)算的方法建立在平等的基礎(chǔ)上，以便增強(qiáng)對持續(xù)排放監(jiān)測系統(tǒng)的信心，并鞏固質(zhì)量保證。這就要求對計(jì)算進(jìn)行交叉檢查以及澄清數(shù)據(jù)處理和其他質(zhì)量保證要求方面提出更成比例的要求。

（4）數(shù)據(jù)管理和控制：通過數(shù)據(jù)管理對影響碳排放量及配額的關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行分析，從而減少排放量，增大碳排放配額，對一個(gè)企業(yè)來說十分重要。經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立記錄、實(shí)施、維護(hù)溫室氣體排放監(jiān)測和報(bào)告數(shù)據(jù)流活動(dòng)的書面程序以及控制系統(tǒng)，以確保數(shù)據(jù)流活動(dòng)產(chǎn)生的年度排放報(bào)告不含錯(cuò)報(bào)，符合監(jiān)測計(jì)劃、書面程序。碳排放數(shù)據(jù)涉及燃料凈熱值、生物量分?jǐn)?shù)、礦物分?jǐn)?shù)、初步排放系數(shù)、轉(zhuǎn)化系數(shù)、氧化系數(shù)、排放系數(shù)等多項(xiàng)數(shù)據(jù)，如何從這些數(shù)據(jù)中選擇最優(yōu)數(shù)據(jù)，是數(shù)據(jù)管理與控制的重要內(nèi)容。

（5）排放報(bào)告：經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間向主管機(jī)關(guān)提交覆蓋報(bào)告期年度排放情況的排放報(bào)告。如果經(jīng)營者因?yàn)闊o法控制的嚴(yán)重不可預(yù)見的情況不能在規(guī)定的期限前向有關(guān)機(jī)關(guān)提交經(jīng)核實(shí)的年度排放報(bào)告，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)向主管當(dāng)局提供相關(guān)情況說明理由。

（6）核證：核證的目的是為了保證經(jīng)核實(shí)的排放報(bào)告對用戶可靠。核證活動(dòng)和核證報(bào)告的發(fā)布只能由核證人員及其主管人員進(jìn)行。核證人員應(yīng)建立并不斷改進(jìn)內(nèi)部程序，確保參與核證活動(dòng)的所有人員都有能力執(zhí)行委托給他們的任務(wù)。確定核證人員是否稱職的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)相同，并應(yīng)是可核查的、客觀的和透明的。

4 我國碳監(jiān)測法律制度的完善建議

4.1 建立國家與地方兩套監(jiān)管體系

對于國家主管部門，需要整合資源，確定碳排放額總量、制定分配方案、設(shè)置碳排放額轉(zhuǎn)讓條件和程序以及碳排放額分配所涵蓋的領(lǐng)域、制定第三方核證機(jī)構(gòu)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及激勵(lì)重點(diǎn)排放單位遵守排放義務(wù)的政策。對于重點(diǎn)排放單位的違法違規(guī)行為，國家和地方主管部門應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律法規(guī)對其進(jìn)行處罰[5]。地方主管部門需要監(jiān)督排放單位是否存在錯(cuò)報(bào)、瞞報(bào)或者不履行排放報(bào)告義務(wù)的行為以及是否有按照約定完成自己的碳排放配額。此外，地方主管部門還需要對各排放單位的配額使用情況和交易情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和匯總和復(fù)查，并向國家主管部門定期上交監(jiān)管報(bào)告。

4.2 建立好對第三方核證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

碳交易市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)離不開發(fā)達(dá)的核證機(jī)構(gòu)和核證市場，而對核證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是核證機(jī)構(gòu)健康運(yùn)行的重要保證。目前我國的核證機(jī)構(gòu)和核證市場多被外國企業(yè)占據(jù)，本國的核證機(jī)構(gòu)水平較低，十分影響我國碳監(jiān)測制度的發(fā)展完善[6]。因此，建立起完善的對第三方核證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度和措施對碳監(jiān)測制度十分重要。對核證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管內(nèi)容包括準(zhǔn)入監(jiān)管和事中事后監(jiān)管兩方面的內(nèi)容，主管部門既要對核證機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查和要求，也應(yīng)當(dāng)檢查核證機(jī)構(gòu)是否有按照相關(guān)規(guī)定對有關(guān)單位開展核證工作、出具獨(dú)立核證報(bào)告，并且確保核證報(bào)告準(zhǔn)確可靠。

4.3 形成國家統(tǒng)一的與國際政策相一致的減排標(biāo)準(zhǔn)

減排標(biāo)準(zhǔn)是包括排放許可、排放報(bào)告、碳信用簽發(fā)等環(huán)節(jié)組成的管理系統(tǒng)，是國家碳排放監(jiān)測制度的重要內(nèi)容。成熟完善的減排標(biāo)準(zhǔn)可以保持交易市場的穩(wěn)定、擴(kuò)大交易的影響力，是碳排放貿(mào)易發(fā)展和市場擴(kuò)張的重要保障。

目前國際上成熟的減排標(biāo)準(zhǔn)有多種，例如溫室氣體議定書、黃金標(biāo)準(zhǔn)等。美國、歐盟等國家為了提升自己在碳交易規(guī)則制定中的話語權(quán)大力推廣自己的減排標(biāo)準(zhǔn)。而我國目前有北京的熊貓標(biāo)準(zhǔn)，湖南湖北自己的區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)以及臺(tái)灣的金龍標(biāo)準(zhǔn)等多種標(biāo)準(zhǔn)，這種各自為戰(zhàn)的減排標(biāo)準(zhǔn)不利于全國統(tǒng)一碳監(jiān)測制度的形成，更不利于對全球碳排放貿(mào)易的參與，因此，形成國家統(tǒng)一的減排標(biāo)準(zhǔn)對目前中國碳排放交易十分重要。

4.4 完善我國碳交易法規(guī)

完善的法律制度對碳交易市場的構(gòu)建至關(guān)重要?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》以及《巴黎協(xié)定》為我國碳交易法律構(gòu)建提供了國際法依據(jù)，我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)今國際社會(huì)的發(fā)展動(dòng)態(tài)，結(jié)合歐盟、美國碳交易法律構(gòu)建的成功經(jīng)驗(yàn)，完善我國的碳交易法律制度。鑒于我國目前的碳排放監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)水平相對較弱，直接出臺(tái)碳排放交易法為時(shí)尚早，我國應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)《溫室氣體排放貿(mào)易法》和《溫室氣體監(jiān)測排放統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》。

結(jié)語

《巴厘島行動(dòng)計(jì)劃》為各個(gè)國家的減排計(jì)劃確立了可測量、可報(bào)告、可核實(shí)的原則，為碳監(jiān)測法律制度的形成奠定了基礎(chǔ)。此后各締約方對碳監(jiān)測的具體制度實(shí)施存在較大分歧，因此尚未形成統(tǒng)一的國際碳監(jiān)測法律制度。雖然國際層面的碳監(jiān)測法律制度的構(gòu)建停滯不前，但碳監(jiān)測法律制度的區(qū)域性、內(nèi)國性構(gòu)建取得了顯著成果，歐盟、美國、日本等國家和地區(qū)已經(jīng)形成了自己的碳監(jiān)測法律制度。完善的碳監(jiān)測法律制度包括設(shè)計(jì)理念、監(jiān)測計(jì)劃、監(jiān)測方法、數(shù)據(jù)管理和控制等構(gòu)成要素，對碳交易監(jiān)管有重要作用。目前我國尚未形成完善的碳監(jiān)測法律制度，如何構(gòu)建碳監(jiān)測法律制度是我國面臨的重要問題。