生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值目標(biāo)：國際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國的啟示

王梓懿，張京祥＊，周子航，馬德彬

（1.南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，南京大學(xué)空間規(guī)劃研究中心，江蘇南京 210093；2.江蘇師范大學(xué)地理測(cè)繪與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，江蘇徐州 221116）

引言

生態(tài)補(bǔ)償可以定義為生態(tài)服務(wù)的使用者與生態(tài)服務(wù)提供者之間的自愿交易，是基于確定自然資源管理規(guī)則的異地服務(wù)[1]。當(dāng)前，全球各地的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目超過550 個(gè)，年付款總額超過360 億美元，美國和歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策，哥斯達(dá)黎加和墨西哥的國家森林保護(hù)項(xiàng)目，聯(lián)合國的“REDD+”都被作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾獙?shí)踐廣泛報(bào)道。在中國，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制經(jīng)過十幾年的發(fā)展，已經(jīng)成為我國落實(shí)生態(tài)文明的重要公共政策，生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大，補(bǔ)償類型愈發(fā)全面，財(cái)政支持力度不斷增加，中國的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐得到了全球廣泛的關(guān)注與肯定[2,3]。

2016 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，提出了到2020 年的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目標(biāo)。2017 年習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念（以下簡(jiǎn)稱‘兩山’理念）”以及“建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。2018 年，九部委聯(lián)合印發(fā)《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，提出到2022 年，市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系能夠成為生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的有力支撐。2019 年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，提出提升資金使用效益，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)地區(qū)造血能力，提升生態(tài)保護(hù)者主動(dòng)參與度，以及契合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等幾點(diǎn)工作目標(biāo)。

可以看出，近年來國家對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)注持續(xù)升溫，從理念的提出到試點(diǎn)的落地節(jié)奏很快，關(guān)注點(diǎn)也不單單是“補(bǔ)償”二字，開始出現(xiàn)圍繞生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值目標(biāo)的系統(tǒng)思考。官方文件中也經(jīng)常使用“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”“生態(tài)綜合補(bǔ)償”等綜合性概念，其目的就是強(qiáng)調(diào)我國的生態(tài)補(bǔ)償政策除了具有西方國家以空間發(fā)展權(quán)與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)“交易”為導(dǎo)向契約補(bǔ)償之外，也賦予了其作為重要公共政策的屬性。從地方政府的角度來看，通過爭(zhēng)取、實(shí)施各種形式的生態(tài)補(bǔ)償政策與項(xiàng)目，助推發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，調(diào)解生存利益、發(fā)展利益、環(huán)境資源利益、生態(tài)利益之間的矛盾，已成為實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的主要功能。

1 生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值目標(biāo)研究述評(píng)

生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值目標(biāo)是綜合生態(tài)補(bǔ)償政策構(gòu)建的價(jià)值觀與各類發(fā)展目標(biāo)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償重要性、可推廣性和實(shí)用性的深刻把握。從國際上來看，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值目標(biāo)的討論，自生態(tài)服務(wù)支付（Payments for Ecological Services，PES）理論開始提出便已經(jīng)出現(xiàn)，并且始終是PES 的核心命題之一。如Liu 等在PNAS上指出生態(tài)補(bǔ)償對(duì)生態(tài)環(huán)境有必然的益處，但是存在時(shí)間滯后，但其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響是最為直接的[4]。Kinzig 等在Science上強(qiáng)調(diào)如果生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)過適當(dāng)?shù)脑O(shè)計(jì)，最終將能夠?qū)崿F(xiàn)“雙贏”的目標(biāo)[5]，這種“雙贏”的目標(biāo)會(huì)對(duì)發(fā)展中國家有特殊的吸引力。在21世紀(jì)的第一個(gè)十年，Pagiola、Muradian、Wunder 等著名學(xué)者圍繞PES 的價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行了爭(zhēng)論，如出現(xiàn)了“設(shè)定PES 過多的價(jià)值目標(biāo)，會(huì)削弱生態(tài)補(bǔ)償?shù)男省薄岸嗄繕?biāo)捆綁的生態(tài)補(bǔ)償政策會(huì)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)目標(biāo)的取舍”等觀點(diǎn)[6-8]。然而近年來，尤其是2015 年Wunder 的PES 修訂概念發(fā)布[1]，以及2018年其同Muradian、Engel 等學(xué)者在Nature Sustainability上的共同發(fā)文，表明學(xué)術(shù)界的主要研究團(tuán)體在多數(shù)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)上達(dá)成了共識(shí)，其中就包括對(duì)于PES 價(jià)值目標(biāo)的肯定性描述：環(huán)境有效性并不是PES 的唯一政策目標(biāo)，其他目標(biāo)尤其是在與人類福祉和社會(huì)公平有關(guān)的方面扮演著重要角色[9]。

從實(shí)踐上來看，很少有項(xiàng)目與實(shí)踐被作為純粹的環(huán)境倡議來宣傳，往往是打包為一系列的社會(huì)愿景[10-12]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性和長期性，一定程度上得益于具有不同價(jià)值目標(biāo)的項(xiàng)目與方案實(shí)踐[13]。尤其是對(duì)于發(fā)展中國家和鄉(xiāng)村地區(qū)而言，具有明確價(jià)值目標(biāo)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目能夠切實(shí)惠及欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村社區(qū)和小農(nóng)戶，對(duì)于調(diào)動(dòng)各方生態(tài)保護(hù)積極性、提高生境質(zhì)量和促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)具有十分重要的作用[14]。

對(duì)于中國來說，環(huán)境保護(hù)是生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃的初始目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)是生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)。中國實(shí)行自然資源全民所有制，國家是提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的自然環(huán)境要素的所有權(quán)主體，也是依靠自然資源獲益的主體。因此，中國的生態(tài)補(bǔ)償同樣具有鮮明的公共政策屬性，從開始便被賦予了改善環(huán)境質(zhì)量、消除貧困等多元價(jià)值目標(biāo)。例如，王梓懿等強(qiáng)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償是推動(dòng)長三角地區(qū)“共保聯(lián)治”、調(diào)解區(qū)域生態(tài)利益沖突、實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量一體化的重要方式[15]；史玉成認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與生態(tài)保護(hù)目標(biāo)相結(jié)合，破解“生態(tài)型貧困”難題的制度安排[16]；朱媛媛等提出通過規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則，搭建生態(tài)補(bǔ)償政策平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)“三生”空間的優(yōu)化[17]。

然而，現(xiàn)有對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值目標(biāo)的研究分散在不同尺度、不同類型的成果中，國內(nèi)對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值目標(biāo)的系統(tǒng)研究相對(duì)較少，政策建議往往是“各掃門前雪”，忽略了生態(tài)補(bǔ)償并非一個(gè)簡(jiǎn)單的交易行為，而是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性公共政策，具有涉及面廣、領(lǐng)域多、范圍廣等特點(diǎn)，系統(tǒng)探索生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值目標(biāo)十分必要。一方面，這樣的研究有助于政策制定者站在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)主要供給方、生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象的視角全面理解生態(tài)補(bǔ)償，有針對(duì)性地制定具有各類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治價(jià)值目標(biāo)的綜合補(bǔ)償政策。另一方面，明晰生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值目標(biāo)對(duì)調(diào)動(dòng)各方生態(tài)保護(hù)積極性，改善生產(chǎn)生活環(huán)境，提升自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性與生態(tài)產(chǎn)品供給能力，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)具有重要作用。

2 國際生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)的價(jià)值目標(biāo)

2.1 以維護(hù)和提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值目標(biāo)

聯(lián)合國千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估[18]認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的功能包括供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支持服務(wù)等四類。美國的農(nóng)地保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃（Conservation Reserve Program，CRP）對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提升效果明顯，CRP 提供10～15 年的合同，土地所有者能夠依據(jù)申請(qǐng)標(biāo)書所確定的方式進(jìn)行土地用途變更，包括使用更加生態(tài)、無廢化的生產(chǎn)方式從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或者退耕置換成為更加生態(tài)的用地[19]。CRP 實(shí)施后，平均每年減少土壤侵蝕4.5 億t，保護(hù)河流流域面積2.736 萬km2，減少了大量水土流失和二氧化碳排放，生物棲息地也得到良好保護(hù)[20]。還有一些實(shí)踐統(tǒng)籌考慮了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的多種功能，如歐盟實(shí)施的“農(nóng)業(yè)—環(huán)境—?dú)夂颉狈桨福ˋgri-environment-climate Schemes，AES），鼓勵(lì)農(nóng)民使用各種農(nóng)業(yè)環(huán)境措施運(yùn)營他們的土地。方案認(rèn)為農(nóng)業(yè)活動(dòng)維持了物種和半自然環(huán)境，生物多樣性也能夠通過提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在新一輪的《共同農(nóng)業(yè)政策》（Common Agricultural Policy，CAP）發(fā)展規(guī)劃中，AES 覆蓋范圍將繼續(xù)擴(kuò)大，使該方案在統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)權(quán)衡發(fā)展上具有更大的潛力[21]。

2.2 以減貧脫貧作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值目標(biāo)

生態(tài)補(bǔ)償與減貧開發(fā)具有較高的相關(guān)性，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給地區(qū)與積貧積弱的鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)空間上的高度耦合[22]。通過生態(tài)補(bǔ)償推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的減貧、脫貧，改善鄉(xiāng)村地區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境，是生態(tài)補(bǔ)償重要的價(jià)值目標(biāo)。英國國際發(fā)展部（Department for International Development，DFID）于2009 年開展的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)扶貧項(xiàng)目（Ecosystem Service Poverty Alleviation，ESPA）期望通過減貧脫貧、增進(jìn)公民福祉等方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)，該項(xiàng)目于2018 年期滿，9 年時(shí)間在全球53 個(gè)國家和地區(qū)開展了超過125 項(xiàng)研究工作。例如，ESPA 的恒河三角洲項(xiàng)目由來自孟加拉國、英國等國家的自然和社會(huì)學(xué)家、工程師組成的跨學(xué)科團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，該團(tuán)隊(duì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)（特別是漁業(yè)、農(nóng)業(yè)和紅樹林）以及家庭收入、福利和社區(qū)治理等方面進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，基于一種綜合的生態(tài)治理和發(fā)展模式實(shí)現(xiàn)了對(duì)孟加拉國沿海地區(qū)貧困人口的支持[23]。減少鄉(xiāng)村貧困和增加農(nóng)村地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)高質(zhì)量供給是決策者在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償中追求的雙重目標(biāo)[24]。玻利維亞一項(xiàng)由當(dāng)?shù)胤钦M織實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃——“互惠水協(xié)議”[25]，建立了上下游間利益相關(guān)者的聯(lián)系。該組織的資金主要用于補(bǔ)償上游農(nóng)民，通過與農(nóng)民簽訂合同，促使農(nóng)民履行對(duì)部分林地進(jìn)行保護(hù)的義務(wù)，合同規(guī)定了協(xié)議期限、保留土地?cái)?shù)量、給予農(nóng)民的補(bǔ)償類型和金額以及允許和禁止的土地管理活動(dòng)。這個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)償不單單是金錢，還包括一些“生產(chǎn)替代品”，如蜂箱、果樹或咖啡樹，以及相關(guān)的培訓(xùn)、教學(xué)等，是一項(xiàng)直接補(bǔ)償與間接補(bǔ)償?shù)木C合實(shí)踐。

2.3 以推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)公正作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值目標(biāo)

鄉(xiāng)村地區(qū)提供了絕大多數(shù)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，生態(tài)保護(hù)從某種意義上來說限制了鄉(xiāng)村對(duì)自然資源使用和開發(fā)的權(quán)利，本質(zhì)上是對(duì)鄉(xiāng)村在生態(tài)權(quán)益和生態(tài)利益上的剝奪。因此，城市應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村的生態(tài)保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)生態(tài)服務(wù)予以付費(fèi)，并通過多種方式調(diào)解生態(tài)權(quán)益和生態(tài)利益不公的問題，如惠農(nóng)政策、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、增加鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)等。巴西圣保羅州的帕拉伊巴河谷地區(qū)的PES 項(xiàng)目，是將城市發(fā)展與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)相結(jié)合的創(chuàng)新政策和倡議。該項(xiàng)目特別強(qiáng)調(diào)了生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃定、地方政策制定以及鄉(xiāng)村資產(chǎn)的多樣化實(shí)現(xiàn)。例如，始于2010 年的帕拉伊巴河谷“農(nóng)林業(yè)網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目”推動(dòng)了政府和非政府組織參與促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)。該項(xiàng)目符合當(dāng)?shù)刂脖换謴?fù)、修復(fù)土壤等要求，與生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)戰(zhàn)略相關(guān)性較高[26]。促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)展也是促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)公正的重要方面。Grima 等對(duì)拉丁美洲40 個(gè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行了對(duì)比分析，研究發(fā)現(xiàn)超過2/3 的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目有一項(xiàng)或多項(xiàng)對(duì)于公共服務(wù)的投入，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育和衛(wèi)生、社區(qū)項(xiàng)目、技術(shù)援助等[27]。

2.4 以提高農(nóng)民生態(tài)參與意識(shí)作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值目標(biāo)

提升農(nóng)民的生態(tài)參與意識(shí)，除了必要的宣傳與道德約束，更重要的是通過一定的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，提升農(nóng)民在生態(tài)保護(hù)行動(dòng)中的主動(dòng)性。在一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，公民具有一定的生態(tài)參與意識(shí)。一項(xiàng)針對(duì)西西里島地區(qū)的支付意愿調(diào)查顯示，有一半以上的公民愿意為保護(hù)區(qū)域生態(tài)付費(fèi)[28]，類似的研究也出現(xiàn)在美國的一個(gè)森林生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中，研究發(fā)現(xiàn)盡管被調(diào)查者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍畋容^陌生，卻依然對(duì)生態(tài)補(bǔ)償持適度積極的態(tài)度，并同意在一定程度上支付土地所有者管理和保護(hù)森林的費(fèi)用，以獲得可觀的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[29]。然而，生態(tài)保護(hù)意識(shí)的提升對(duì)發(fā)展中國家尤為迫切，在這些國家，農(nóng)民很少有天然的“親社會(huì)”行為，公民的參與意識(shí)更多地還是靠一定的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)以及政策的合理設(shè)計(jì)。如老撾在2017 年實(shí)施了旨在保護(hù)野生動(dòng)物、減少生物多樣性喪失的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)計(jì)劃，該計(jì)劃涉及約3000 hm2的自然保護(hù)區(qū)以及14 個(gè)村莊，主要通過村民對(duì)野生動(dòng)物的監(jiān)測(cè)和執(zhí)法活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)。該計(jì)劃通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)廣泛引導(dǎo)村民參與生物多樣性保護(hù)，得到了“支持反偷獵巡邏計(jì)劃”和野生動(dòng)物保護(hù)機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，是老撾近些年比較典型的以生物多樣性保護(hù)為價(jià)值目標(biāo)的補(bǔ)償實(shí)踐[30]。

3 對(duì)國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值目標(biāo)的思考

3.1 契合中國發(fā)展需求的生態(tài)補(bǔ)償理論尚未完全形成

中國為世界生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)[3]，然而，與實(shí)踐的迅速開展不相匹配的是國內(nèi)對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)理論研究的薄弱。當(dāng)前，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論多為“舶來品”，以基于“庇古稅”的政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償理論與基于“科斯定理”的市場(chǎng)主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償理論兩大陣營為主。然而中國對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知有別于西方國家，如在官方文件中經(jīng)常使用“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”的概念，“保護(hù)”二字的使用，體現(xiàn)出我國的生態(tài)補(bǔ)償政策除了具有西方國家以空間發(fā)展權(quán)與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)“交易”為導(dǎo)向補(bǔ)償契約之外，也賦予了其作為重要公共政策的屬性。通過生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)與交易，推動(dòng)生活富裕與生態(tài)宜居的和諧統(tǒng)一，調(diào)解城鄉(xiāng)生態(tài)不公的矛盾是我國推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的內(nèi)在需求。因此，基于國內(nèi)外先進(jìn)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值目標(biāo)體系，探索總結(jié)具有中國特色的生態(tài)補(bǔ)償理論，能夠更好地指導(dǎo)我國生態(tài)補(bǔ)償政策的制定與落地。

3.2 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能供給存在相對(duì)薄弱的領(lǐng)域

我國對(duì)生態(tài)補(bǔ)償較為重視，中央政府對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政投入力度也較強(qiáng)。2018 年，我國生態(tài)補(bǔ)償資金年度總規(guī)模達(dá)1700 億元。特別是對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的補(bǔ)償，2008—2019 年重點(diǎn)補(bǔ)助縣域達(dá)到819 個(gè)，年度金額從61 億元增加到2019 年的811 億元。巨大的投入帶來了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的有益增幅，研究發(fā)現(xiàn)，2000—2010 年我國經(jīng)評(píng)估的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能除棲息地供應(yīng)（下降3.1%）外都有所增加[2]，其中，糧食生產(chǎn)增幅最大（38.5%），其次是固碳（23.4%）、土壤保持（12.9%）、防洪（12.7%）、防沙（6.1%）和水源涵養(yǎng)（3.6%）。近年來，我國政府開始重視生物多樣性保護(hù)的工作，并將其作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，但是生態(tài)補(bǔ)償與生物多樣性保護(hù)工作的掛鉤不夠明顯，生物多樣性保護(hù)政策的主流化進(jìn)程還需持續(xù)推動(dòng)。

3.3 全面脫貧后生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ψ较虿簧趺鞔_

在我國，脫貧攻堅(jiān)是以消滅絕對(duì)貧困為目標(biāo)的階段性任務(wù)，具有特殊性、緊迫性與突擊性等特點(diǎn)，而生態(tài)補(bǔ)償則是一個(gè)長期性、綜合性的公共政策。過去幾年，生態(tài)補(bǔ)償已成為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的重要戰(zhàn)略部署，是實(shí)施脫貧“五個(gè)一批工程”的重要組成部分。如2016—2019 年，中央財(cái)政累計(jì)安排137 億元支持50 多萬建檔立卡貧困人口選聘為生態(tài)護(hù)林員，有力推動(dòng)了生態(tài)補(bǔ)償與脫貧攻堅(jiān)的結(jié)合。河北省實(shí)施引灤入津流域上下游生態(tài)補(bǔ)償政策以來，承德全市14.31 萬貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困發(fā)生率下降到2.52%，平泉市高質(zhì)量脫貧出列，其余幾個(gè)貧困縣（市、區(qū)）也達(dá)到了退出標(biāo)準(zhǔn)。可以看到，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為生態(tài)脫貧提供了有效路徑。然而，在即將完成“脫貧摘帽”的階段性任務(wù)后，生態(tài)補(bǔ)償在下一個(gè)階段的著力點(diǎn)應(yīng)該在哪里？依靠大規(guī)模財(cái)政轉(zhuǎn)移支持的生態(tài)補(bǔ)償方式是否應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整？如何通過生態(tài)補(bǔ)償防止脫貧地區(qū)（戶）的返貧？這是未來一段時(shí)間生態(tài)補(bǔ)償在發(fā)展相對(duì)薄弱地區(qū)實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益亟須考慮的問題。

3.4 城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)亟須生態(tài)補(bǔ)償政策的有效推進(jìn)

我國實(shí)行的許多生態(tài)補(bǔ)償政策都強(qiáng)調(diào)要激發(fā)各利益主體的積極性，然而，城鄉(xiāng)二元對(duì)立的藩籬導(dǎo)致了城鄉(xiāng)生態(tài)公正的缺失，主要表現(xiàn)為生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的不合理轉(zhuǎn)移、公共服務(wù)水平的顯著差異等[31]。生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的不合理轉(zhuǎn)移源于城鄉(xiāng)地位的不對(duì)等，城市不僅享有經(jīng)濟(jì)社會(huì)優(yōu)先發(fā)展的條件，還往往將大量的城市污染和生態(tài)危害直接轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)村，從城鄉(xiāng)共同體的角度上來看，這種“以鄰為壑”的做法不僅使農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益無法得到保障，也使村集體與村民缺少熱情與能力進(jìn)行生態(tài)治理[32]。正是由于這種風(fēng)險(xiǎn)的不合理轉(zhuǎn)移，生態(tài)補(bǔ)償甚至賠償?shù)恼卟咆巾毨^續(xù)推進(jìn)，來調(diào)和生態(tài)不公的矛盾。

3.5 農(nóng)民生態(tài)權(quán)益和生態(tài)參與意識(shí)有待進(jìn)一步增強(qiáng)

城鄉(xiāng)公民生態(tài)權(quán)益意識(shí)反差主要是由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長期滯后于城市，削弱了農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利意識(shí)及其環(huán)境維權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)民往往出于實(shí)用主義的邏輯做出了“理性經(jīng)濟(jì)人”的選擇。事實(shí)上，讓農(nóng)民在“吃飯”和“生態(tài)”方面做選擇本身就是城鄉(xiāng)關(guān)系畸形發(fā)展的結(jié)果，因此不能簡(jiǎn)單地指責(zé)農(nóng)民對(duì)于生態(tài)權(quán)益認(rèn)知的缺失，更何況絕大多數(shù)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移來源于城市。而農(nóng)戶主動(dòng)參與生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的意識(shí)偏弱，主要原因在于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低及補(bǔ)償資金絕大多數(shù)用于集體管護(hù)，真正能落實(shí)到農(nóng)牧民身上的部分有限，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的補(bǔ)償積極性。

4 我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)與價(jià)值目標(biāo)導(dǎo)向

4.1 以“兩山”理念構(gòu)建面向多元價(jià)值目標(biāo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

“兩山”理念是從實(shí)踐中探索得來的科學(xué)認(rèn)知。2005 年，習(xí)近平總書記在浙江安吉余村調(diào)研時(shí)首次提出了包含生態(tài)補(bǔ)償思想的“綠水青山就是金山銀山”科學(xué)論斷，經(jīng)過十余年的發(fā)展，2017 年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步明確，“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”，并將“兩山”理念寫入了中國共產(chǎn)黨黨章?！皟缮健崩砟羁勺鳛樾聲r(shí)期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，中國踐行生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)。一方面，“兩山”理念要求立足本地的“生態(tài)+”，推動(dòng)形成綠色的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活方式。協(xié)同推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償與綠色農(nóng)業(yè)的相關(guān)政策，創(chuàng)新補(bǔ)償形式。通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)償政策激勵(lì)村民參與環(huán)境整治，通過環(huán)境管理規(guī)章制度倡議管理村民行為，改善村容村貌，減少面源污染。另一方面，要求立足跨地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、體現(xiàn)自然價(jià)值的資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度。結(jié)合自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記，完善自然資源資產(chǎn)管理，為制定市場(chǎng)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)基礎(chǔ)。

4.2 通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，主要包括土壤保持、生物多樣性保護(hù)、氣候調(diào)節(jié)、環(huán)境凈化、水源涵養(yǎng)等。生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖滓獌r(jià)值目標(biāo)就是對(duì)上述生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行保護(hù)和提升，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的可持續(xù)供給[33]。未來在通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)同推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升的同時(shí)，要特別注意對(duì)生物多樣性的保護(hù)。生物多樣性是一個(gè)國家可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，但不論是國家的主流政策，還是地方上生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，對(duì)生物多樣性的關(guān)注均較為薄弱。因此，要緊抓當(dāng)前國家大力推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償政策的契機(jī)，包括生態(tài)補(bǔ)償條例的制修訂以及各類重大生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的開展，實(shí)現(xiàn)對(duì)生物多樣性保護(hù)價(jià)值目標(biāo)的提升，保障生物多樣性對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能及其所支持服務(wù)的恢復(fù)能力。例如，細(xì)化以維持生物多樣性為價(jià)值目標(biāo)的生態(tài)補(bǔ)償政策，積極合理補(bǔ)償農(nóng)民在構(gòu)建具有生物多樣性特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)時(shí)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與損失，維護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵生態(tài)過程和生態(tài)服務(wù)。同時(shí)，要加強(qiáng)國際合作，尤其是履約工作的開展，持續(xù)推動(dòng)生物多樣性保護(hù)主流化進(jìn)程。

4.3 通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接

2020 年是我國如期全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展、實(shí)現(xiàn)高水平全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的交匯節(jié)點(diǎn)。習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)中指出，要針對(duì)主要矛盾的變化，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。也就是說，在脫貧摘帽后，要根據(jù)主要矛盾的變化轉(zhuǎn)變工作方式，推動(dòng)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接。通過生態(tài)補(bǔ)償接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接是重要思路，這是由于生態(tài)補(bǔ)償作為一個(gè)長期性、綜合性機(jī)制，不僅契合在完成解決絕對(duì)貧困的階段性目標(biāo)后建立解決相對(duì)貧困長效機(jī)制的要求，也契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面向“三農(nóng)”問題的目標(biāo)導(dǎo)向，二者在內(nèi)容與范圍上具有較好的兼容性。因此，在新的起點(diǎn)上，生態(tài)補(bǔ)償要緊密結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決相對(duì)貧困問題，推動(dòng)“三農(nóng)”工作跨越式發(fā)展。如要實(shí)現(xiàn)從“產(chǎn)業(yè)扶貧”向“產(chǎn)業(yè)興旺”的轉(zhuǎn)變，就不能只考慮鄉(xiāng)村自然資源資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，還要?jiǎng)?chuàng)新補(bǔ)償方式，依托各類生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，如“飛地經(jīng)濟(jì)”等形式，讓生態(tài)補(bǔ)償在對(duì)貧困地區(qū)（戶）“扶上馬”的基礎(chǔ)上，再“送一程”。

4.4 通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)促進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)公正

2019 年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》明確提出，要健全有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的體制機(jī)制，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。當(dāng)前，國家主要通過中央財(cái)政向地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償資金，除個(gè)別生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目是直接針對(duì)農(nóng)民以外，絕大多數(shù)的生態(tài)補(bǔ)償資金都由各級(jí)政府直接受益。因此，各級(jí)政府具有推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的義務(wù)與條件，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安等方面的進(jìn)步。除了公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，還要通過生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范城市向鄉(xiāng)村的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移行為，真正從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)公正的實(shí)現(xiàn)。

4.5 加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償政策宣傳激發(fā)農(nóng)民生態(tài)參與意識(shí)

生態(tài)參與意識(shí)的提升有助于農(nóng)民形成綠色的生產(chǎn)生活方式，保證生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給。生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民具有激勵(lì)作用，是激發(fā)農(nóng)民生態(tài)保護(hù)意識(shí)的重要辦法。因此，要制定科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民直接、間接成本的合理補(bǔ)償，因地制宜選擇合適的生態(tài)補(bǔ)償方式，讓農(nóng)民有投入時(shí)間和勞動(dòng)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的動(dòng)力。要端正農(nóng)民對(duì)國家政策的看法，消除信任隔閡，除了傳統(tǒng)的公益廣告外，可以借助新媒體加快相關(guān)理念的推廣，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到生態(tài)文明的建設(shè)于自身有利，于后代有益。要發(fā)揮鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的重要作用，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢、能人參與生態(tài)補(bǔ)償決策，帶動(dòng)村民對(duì)生態(tài)建設(shè)做出正確判斷。要探索直接補(bǔ)償?shù)暮侠砬?，從立法上完善公眾參與形式，改變當(dāng)前補(bǔ)償方式單一的狀況。

5 結(jié)語

借鑒國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究我國生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值目標(biāo)導(dǎo)向，是對(duì)我國生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值體系研究的重要補(bǔ)充，也有助于政策制定者以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)主要供給方、生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象的視角全面理解生態(tài)補(bǔ)償，對(duì)于調(diào)動(dòng)各方生態(tài)保護(hù)積極性，提升自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性與生態(tài)產(chǎn)品供給能力有重要作用。筆者認(rèn)為，下一步要系統(tǒng)探索我國生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值目標(biāo)體系，基于目標(biāo)導(dǎo)向建立與國家戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)與市場(chǎng)規(guī)則，時(shí)代特征與國家意志，推進(jìn)國土空間開發(fā)、自然資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的良性循環(huán)，促進(jìn)生態(tài)目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。