論農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中的集體股：存廢之爭與現(xiàn)實路徑

房紹坤 任怡多

(吉林大學 法學院，吉林 長春 130012)

作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，黨的十九大報告明確提出要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權益，壯大集體經(jīng)濟”[1]。穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，對于探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入具有深遠意義。其中，有序推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革是推動農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重要內(nèi)容和核心要義。在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革進程中，股權設置涉及股權主體資格的認定、股權具體種類的設立、股權管理模式的選擇、股權各項權能的實現(xiàn)等方面，意味著對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權益的認可，直接關系到成員集體收益分配權的實現(xiàn)，是集體資產(chǎn)股份權能試點改革的關鍵環(huán)節(jié)。自農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革以來，關于股權設置中集體股的存廢問題，理論界與實務界的爭論一直未曾停止，是否設置集體股成為目前最為棘手的難題。所謂集體股，是指按集體資產(chǎn)凈額的一定比例折股量化，由全體集體經(jīng)濟組織成員享有的股份。[2]是否設置集體股關乎每一位農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的切身利益，在很大程度上會對農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的徹底性和集體經(jīng)濟組織成員權益的實現(xiàn)產(chǎn)生影響。因此，本文結(jié)合集體股存廢之爭的理論淵源和實踐探索，對集體股的設置問題展開法律分析，以期能夠更好地適應現(xiàn)實發(fā)展需要，實現(xiàn)法理邏輯和制度建構的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對全面推動農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，全方位保障農(nóng)民合法權益以及全速推進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展有所裨益。

一、集體股存廢之爭的現(xiàn)實考察

(一)集體股存廢之爭的政策導向

為完善農(nóng)村生產(chǎn)關系，全面深化農(nóng)村改革，中共中央、國務院于2016年12月印發(fā)了《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》(以下簡稱為《集體產(chǎn)權改革意見》)。作為一部關于農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革頂層設計的綱領性文件，《集體產(chǎn)權改革意見》針對集體股的存廢問題，給出了指導性意見供各試點地區(qū)參考，明確指出股權設置應以成員股(1)《集體產(chǎn)權改革意見》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員個人享有的股權稱為“成員股”，一些試點地區(qū)將其稱為“個人股”。實際上，成員股與個人股的內(nèi)涵相同，本質(zhì)上不存在任何差異，只是在表述方式上有所不同。為主，是否設置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。這表明對于是否設置集體股，中央政策是賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主決定權限，不采取傳統(tǒng)“一刀切”的做法，允許各試點地區(qū)根據(jù)自身的實際發(fā)展情況，自主決定集體股的設置問題。

在此基礎上，為進一步規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)的股權設置與管理，各試點地區(qū)依據(jù)中央政策賦予的自主權，結(jié)合本地區(qū)資源稟賦、歷史傳承和產(chǎn)業(yè)基礎等因素，制定了適合本地區(qū)特點的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革實施意見和集體資產(chǎn)股權設置與管理辦法，對集體股的設置問題進行細化規(guī)定，形成了三種不同的政策導向。

第一，要求設置集體股?？v觀全國設置集體股試點地區(qū)的指導意見，絕大多數(shù)地區(qū)在要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設置集體股的同時，還明確規(guī)定了設置集體股的比例上限，強調(diào)設置集體股不能超過一定的限度。例如，《韶山市村集體經(jīng)濟組織股權設置與管理暫行辦法(試行)》要求，村集體經(jīng)濟組織股權原則上按集體股和個人股兩種類型設置，集體股所占比例原則上不超過20%；大慶市肇州縣《永樂鎮(zhèn)新祥村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)股份量化指導意見》規(guī)定，股權設置以個人股為主，集體股不得超過總股權份額的30%；齊齊哈爾市依安縣《先鋒鄉(xiāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權設置和資產(chǎn)股份量化實施方案》強調(diào)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權設置為集體股和個人股，集體股占總股份的比例原則上不得超過30%。此外，一些試點地區(qū)關于集體股設置比例的規(guī)定較為特殊，有別于類似上述規(guī)定的其他大多數(shù)地區(qū)。例如，北京市大興區(qū)規(guī)定集體股的設置比例為30%和35%兩檔，供試點村根據(jù)本村實際情況選擇。[3]廣東省東莞市規(guī)定在無經(jīng)營性凈資產(chǎn)或集體收入不能維持社區(qū)行政管理費用和公益性開支的村組，只設置集體股，集體股的設置比例為100%。[4]值得注意的是，截至目前，全國僅有吉林、黑龍江、安徽、湖北、寧夏五個省份在省級文件中，提出集體股的上限應控制在15%至30%之間[5]，其他省份在省級農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革實施意見中均未對集體股的設置比例作出明確規(guī)定。

第二，禁止設置集體股。通過歸納整理禁止設置集體股試點地區(qū)的指導意見，可以發(fā)現(xiàn)，各試點地區(qū)在禁止設置集體股的具體規(guī)定上存在一定的差異，主要包括以下三種情形：一是僅規(guī)定禁止設置集體股。例如，江蘇省蘇州市吳中區(qū)以不設集體股為引導，采取“一人一股”“基本股和享受股結(jié)合”“家庭股和人頭股結(jié)合”等多種配股方式，科學合理地配置股權[6]；安徽省天長市將集體經(jīng)營性資產(chǎn)凈額按照農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員數(shù)全部折股量化到人，只設置個人股，不設集體股。[7]二是在規(guī)定禁止設置集體股的同時，明確運用公積公益金制度予以代替。如《婁底市婁星區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權量化和管理指導意見》規(guī)定，股權設置原則上不設置集體股，只設置成員股，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以提取一定比例的公積金、公益金；河北省館陶縣在股權設置上，要求原則上不設置集體股，在集體收益分配中提取公積金、公益金。[8]三是在規(guī)定禁止設置集體股的同時，明確運用公積公益金制度予以代替，并進一步規(guī)定公積公益金的提取比例。例如，廣東省佛山市南海區(qū)在股權設置上，明確規(guī)定只設個人股，不設置集體股。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在收益分配時，必須先提取40%的公積公益金和福利費后才能向個人分配。[9]

第三，區(qū)別對待模式。鑒于農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革具有地區(qū)差異化的特征，各試點地區(qū)針對集體股的設置問題態(tài)度不一。據(jù)此，除了要求設置集體股和禁止設置集體股兩種情形以外，個別試點地區(qū)還存在依據(jù)不同的標準決定是否設置集體股的現(xiàn)象。例如，上海市以是否撤村改制為劃分標準，在《關于推進本市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革的若干意見》中規(guī)定，撤制村原則上不設立集體股，未撤制的村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)可設立一定比例的集體股；黑龍江省、遼寧省以量化地區(qū)是否實行村改居為劃分標準，要求對于城鎮(zhèn)化進程較快、已實行村改居，且農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員全部納入城市社會保障體系的村，提倡不設置集體股，未實行村改居的地區(qū)應當設立一定比例的集體股。(2)《中共黑龍江省委 黑龍江省人民政府關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的實施意見》(十二)中規(guī)定：“股權設置……對已實行村改居，且集體經(jīng)濟組織成員全部納入城市社會保障體系，無遺留問題的村可不設集體股……并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核、縣級農(nóng)村經(jīng)營管理部門批準后方可實施?！薄吨泄策|寧省委 遼寧省人民政府關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的實施意見》規(guī)定：“對于城鎮(zhèn)化進程較快、已實現(xiàn)‘村改居’的地方，提倡不設置集體股，其日常公共事業(yè)支出，可以通過在集體收益分配中提取公積金、公益金的方式來解決?！?/p>

(二)集體股存廢之爭的試點總結(jié)

在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革政策文件的指導下，各試點地區(qū)紛紛針對集體股的設置問題開展實踐探索。從全國改革情況來看，截至2017年底，完成集體產(chǎn)權制度改革的組、村、鎮(zhèn)三級單位，共設立股東1.12億人(個)，其中集體股東91.6萬人(個)，成員股東1.09億人(個)，分別占股東總數(shù)的0.8%和97.2%。[10]原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革試點情況》顯示，首批29個縣(市、區(qū))股份權能改革試點在股權設置上，大多以成員股為主，普遍不設立集體股。由此可見，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革實踐中，集體資產(chǎn)股權設置以成員股為主，集體股在總股權數(shù)中占比較低，部分村集體在改革過程中，選擇一次性消除集體股，將集體資產(chǎn)全部折股量化給集體成員。[11]在上述總體發(fā)展趨勢的主導下，集體股存廢之爭政策導向下的三種情形也隨之發(fā)生了相應改變。

第一，要求設置集體股的地區(qū)產(chǎn)生設置比例降低的趨勢。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司同志指出，近年來全國各地集體股的設置比例逐年下降，2019年底為13%。[5]從實踐來看，設置比例的逐年下降包括兩種情況：其一，相比于改革之初，要求設置集體股的地區(qū)集體股的設置比例逐年下降；其二，設置集體股的地區(qū)數(shù)量不斷減少[12]，導致全國設置集體股的比例逐年降低。就集體股設置比例下降而言，原農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)管總站同志指出，在產(chǎn)權改革初期階段，大多數(shù)試點地區(qū)設置的集體股比例較高，一般占總股份的30%左右(3)例如，北京市門頭溝區(qū)永定鎮(zhèn)臥龍崗村股份經(jīng)濟合作社、海淀區(qū)玉淵潭鄉(xiāng)股份經(jīng)濟合作社、昌平區(qū)小湯山鎮(zhèn)大柳樹村股份經(jīng)濟合作社的集體股設置比例均為30%。，更有部分地區(qū)高達60%—70%。[12]但是，隨著改革試點工作的深入推進，越來越多的地區(qū)設置較低比例的集體股，整體上呈現(xiàn)出集體股設置比例逐漸下降的發(fā)展態(tài)勢。例如，天津市濱海新區(qū)僅有16個行政村設置了集體股，約占所有完成改革試點工作行政村的12%，在設立集體股的行政村中，集體股的設置比例均在5%以內(nèi)[13]；湖北省武穴市也是如此，集體股的設置比例僅約為5%。(4)湖北省武穴市共量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)和已評估作價的資源性資產(chǎn)82.03億元，其中成員股本77.93億元，集體股本4.1億元，集體股占總股份的比例僅為4.998%。

第二，禁止設置集體股的地區(qū)數(shù)量逐漸增加。正如農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司同志所指出的，近年來設置集體股的地區(qū)數(shù)量逐年減少，部分試點在推進集體產(chǎn)權改革的進程中，集體股經(jīng)歷了由設置到不設置的實踐嬗變。[12]例如，江蘇省蘇州市自2001年推進農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革以來，在經(jīng)歷試點探索、加快推進和轉(zhuǎn)型升級三個階段的實踐經(jīng)驗積累后，于2015年針對集體股的設置問題作出重新調(diào)整：要求凡今后新組建的社區(qū)股份合作社，一律實行股權固化，不再設置集體股；已經(jīng)設置集體股的社區(qū)股份合作社，要爭取在本輪股權固化改革中予以調(diào)整核銷，將其全部量化為個人股，確保集體資產(chǎn)產(chǎn)權量化明晰、徹底。[14]又如，廣州市天河區(qū)在實行農(nóng)村股份合作制之初，規(guī)定股份合作經(jīng)濟組織將固定資產(chǎn)量化到人時,應當設置60%以上的集體股，以充分體現(xiàn)集體所有的公有制性質(zhì)。隨著集體股的弊端在實踐中日益顯現(xiàn)，1993年底天河區(qū)決定取消集體股的設置,并將現(xiàn)存的集體股全部量化到人。[15]

第三，區(qū)別對待模式的劃分標準更為客觀化。隨著集體產(chǎn)權改革不斷向縱深推進，一些試點地區(qū)以“經(jīng)濟發(fā)展水平高低”作為是否設置集體股的標準，促使區(qū)別對待模式下的劃分標準向客觀層面轉(zhuǎn)化，以保證農(nóng)村集體經(jīng)濟組織社會公共服務職能的實現(xiàn)。例如，寧夏回族自治區(qū)和安徽省均規(guī)定，對于集體經(jīng)濟比較薄弱、以農(nóng)業(yè)為主、負債較多的村，可以設置一定比例的集體股。(5)《寧夏回族自治區(qū)黨委 人民政府關于深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的實施意見》(六)中規(guī)定：“股份合作制改革……對于集體經(jīng)濟比較薄弱、以農(nóng)業(yè)為主、負債較多的村，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定，可設置一定比例的集體股，但最高不得超過15%，集體股獲得的分紅主要用于集體擴大再生產(chǎn)、集體公益事業(yè)、彌補福利費缺口、彌補以前年度虧損和轉(zhuǎn)增積累等方面……推動鄉(xiāng)村振興?！薄吨泄舶不帐∥?安徽省人民政府關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的實施意見》(七)中規(guī)定：“穩(wěn)步推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革……對于集體經(jīng)濟比較薄弱、以農(nóng)業(yè)為主、負債較多的村，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定，可設置一定比例的集體股，但集體股占總股本的比例一般不超過20%……防止少數(shù)人操控?！笔聦嵣?，前述上海市“是否撤村改制”和黑龍江省、遼寧省“是否實行村改居”的劃分標準建立在政府主導的自上而下改革的基礎之上，受到當?shù)卣?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的影響，存在行政機關強制干預的現(xiàn)象，因而具備相當程度的主觀化色彩。相對而言，以“經(jīng)濟發(fā)展水平高低”作為是否設置集體股的劃分標準，則是根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟的客觀情況，關注集體經(jīng)濟發(fā)展的量化指標，從本質(zhì)上衡量集體股設置與否的必要性，抓住了集體股設置標準的關鍵和精髓，實現(xiàn)了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的新突破。

二、集體股存廢之爭的理論闡釋

(一)集體股存廢之學理爭鳴

針對集體股的設置問題，學術界一直存在較大爭議，主要形成了“設置集體股”和“廢除集體股”兩種觀點分歧，其各自理由歸納總結(jié)如下。

主張設置集體股的理由主要有：第一，唯有設置集體股，才能充分體現(xiàn)集體所有的公有制性質(zhì)，實現(xiàn)公有制經(jīng)濟對集體經(jīng)濟發(fā)展和保障收入合理分配的調(diào)節(jié)功能。[16]若在集體產(chǎn)權制度改革中不保留集體股，集體資產(chǎn)將被全部量化到成員個人手中，那么集體經(jīng)濟將不復存在。據(jù)此，從維護集體所有制、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟和保護集體財產(chǎn)所有者權利的角度考慮，應當設立集體股。[17](6)在黑龍江調(diào)研過程中，部分主管農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作的實務人員指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。其中，分的層面是指集體土地家庭承包經(jīng)營，統(tǒng)的層面是指集體統(tǒng)一經(jīng)營，也就是通常所說的集體經(jīng)濟。設置集體股是雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)的層面”的體現(xiàn)，是落實集體所有制和實現(xiàn)產(chǎn)權制度改革目標的必然要求。第二，由于廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在缺乏足夠的公共財政覆蓋和社會保障制度不健全的問題，故為滿足公共物品供給和集體成員福利的需要，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必須承擔大量的公共服務職能與社會保障任務。通過設置集體股的方式，能夠解決公共事業(yè)經(jīng)費開支和為成員提供公共福利的問題。[18](7)事實上，這不僅是學者們主張設置集體股的最主要理由，也是實踐中農(nóng)民支持設置集體股的最主要原因。根據(jù)筆者2019—2020年在湖北省、湖南省、黑龍江省、重慶市、成都市13個市(區(qū))的42村581位農(nóng)民進行的調(diào)查，在面對“您認為是否應該設置集體股”這一問題時，有89.67%的村民認為應當設置集體股。通過進一步的了解發(fā)現(xiàn)，絕大部分村民支持設置集體股的理由在于集體應當留存部分資金發(fā)展集體公共事業(yè)，從而為集體成員提供更多的公共服務。第三，鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟與農(nóng)村行政事務緊密相連，故在農(nóng)村集體資產(chǎn)中，包含學校、公園、村辦公室等非經(jīng)營性資產(chǎn)。這類資產(chǎn)不僅無法收回投資，還另需定期加以維護，因而不能折股量化給股東，將其設置為集體股較為適宜。[19]第四，通過設置集體股，將其用于歸還農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的債務和解決農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中出現(xiàn)的遺漏成員、折股量化計算錯誤等遺留問題。[20]

主張不設置集體股的理由主要有：第一，在將集體資產(chǎn)折股量化到成員時，還保留一部分資產(chǎn)設置為集體股，會產(chǎn)生產(chǎn)權不明晰的問題，[21]這與農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的初衷相違背，是改革極其不徹底的表現(xiàn)。同時，隨著集體資產(chǎn)日益積累和人員結(jié)構復雜多樣，設置集體股會對集體資產(chǎn)管理和二次分配留下隱患。[22]第二，鑒于目前實現(xiàn)村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“政經(jīng)分離”仍面臨層層阻礙，實踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理人員與村干部“交叉任職”的現(xiàn)象十分普遍，這會導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部監(jiān)督機構形同虛設。在這樣的情形下，若設置集體股，更會加劇集體資產(chǎn)利用分配不透明的現(xiàn)象，最終侵害到集體成員的權益。[23]第三，設置集體股意味著股權流轉(zhuǎn)和有償退出面臨著不完全的流轉(zhuǎn)退出，因為理論上個人股流轉(zhuǎn)退出后，其仍然享有集體股的權益，存在對剩余集體股的索取權。[24]

(二)集體股廢除之法理基礎

本文認為，基于法理邏輯和股權本質(zhì)，集體股應當廢除，主要依據(jù)如下。

1.設置集體股有?；痉ɡ?，存在重重弊端

第一，設置集體股違背股權的本質(zhì)，導致法律關系混亂。盡管集體資產(chǎn)股權來源于農(nóng)民集體成員權，代表每個成員在集體資產(chǎn)收益中的具體分配份額，而非一般意義上的股權。(8)全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員陳錫文認為：“一般意義上的‘股’，代表的是資產(chǎn)，持有者有權依法對自己持有的‘股’進行處置。但集體產(chǎn)權制度改革中出現(xiàn)的所謂‘股’，其實只是指每個成員在集體資產(chǎn)收益中的具體分配份額，因為集體的資產(chǎn)是不可分割給個人的?！钡?，同樣作為一項股權，在基本管理制度和運行規(guī)則上，集體資產(chǎn)股權與公司法中的股權存在著相當多的共通之處，故其亦應遵循股權的基本原理，不得與股權的本質(zhì)屬性相悖。而設置集體股違背股權的基本特性，具體表現(xiàn)為以下四個方面。

首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法履行作為股東的基本出資義務。雖然股份經(jīng)濟合作社的財產(chǎn)構成不同于現(xiàn)代企業(yè)的出資制度，但是股東獲得股權均須以付出相應的對價為前提。農(nóng)村集體資產(chǎn)基于集體成員投入的財產(chǎn)和付出的勞動不斷積累而形成，屬于集體成員集體所有，集體成員以其對集體資產(chǎn)積累的貢獻大小確定所擁有的股權份額。這實際上相當于對其出資的確認，體現(xiàn)成員對其享有的股份具備物質(zhì)基礎。然而，由于產(chǎn)權主體界定不清，實踐中集體股股東已經(jīng)異化為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織又沒有獨立于集體成員而專屬于自己的財產(chǎn)，無法履行作為股東的基本出資義務。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織沒有明晰的財產(chǎn)用于出資，集體股的設置明顯缺乏法理依據(jù)。

其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織陷入持有自己股份的困境。為推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，各試點地區(qū)普遍設立了股份經(jīng)濟合作社，集體股即是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所持有的股權。鑒于成員集體的高度抽象化特征，法律規(guī)定由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表其行使權利。據(jù)此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為集體股的股東。然而，在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的語境下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就是股份經(jīng)濟合作社。(9)《集體產(chǎn)權改革意見》(十二)中規(guī)定：“發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能作用。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟組織，可以稱為經(jīng)濟合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟合作社……妥善處理好村黨組織、村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關系。”這就產(chǎn)生農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自己持有自己股份的現(xiàn)象，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具備法人和股東的雙重身份，不僅在股份經(jīng)濟合作社內(nèi)部形成異常冗雜的股權結(jié)構，妨礙成員股股東權利的正常行使，還造成法律關系混亂的局面，影響股份經(jīng)濟合作社對外的經(jīng)營管理活動。

再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織喪失股東的基本權利——表決權。為有效規(guī)范公司自持股份的行為，公司法明確規(guī)定，公司持有的本公司股份不享有表決權和利潤分配請求權。(10)參見《公司法》第103、166條。在這樣的理論指引下，一些試點地區(qū)運用類比推理的法律方法，得出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織持有自己的股份亦不享有表決權的結(jié)論。據(jù)此，對集體股的權能進行限制，直接規(guī)定集體股不具備表決權能，以達到規(guī)避“內(nèi)部人”控制現(xiàn)象的目的。然而，集體股作為一種普通股，表決權應屬于其基本權能之一，代表著股東對股份經(jīng)濟合作社經(jīng)營管理的控制權，是股東實現(xiàn)自身權益的重要方式。上述做法忽視了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特別性，將其與公司類的營利法人進行完全等同地考慮。(11)由于公司持有本公司的股份在法理上違反資本充實原則，故公司法明令禁止此類行為，規(guī)定只有基于公司減資、合并、員工持股計劃等特定情形才能產(chǎn)生，并應將股份及時予以轉(zhuǎn)讓或注銷。因而，在公司持有期間，相應的股權不能享有股東權利；然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織持有自己股份是由于實踐中集體股的享有主體異化為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而形成的。事實上，設置集體股的目的是將部分集體收益用于發(fā)展集體公共事業(yè)，為集體成員提供公共服務。這就要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有并行使對部分集體收益的分配權，據(jù)此，表決權和分紅權是集體股股權的重要內(nèi)容。故，二者產(chǎn)生的原因存在顯著差異，不能直接援用公司法的規(guī)定剝奪農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的股東權利。因而，簡單套用公司法的相關規(guī)定，“一刀切”地剝奪集體股的表決權，嚴重違背了股權的本質(zhì)屬性。

最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不承擔清償責任。與任何市場主體一樣，股份經(jīng)濟合作社在開展經(jīng)營活動時，面臨著許多不可預知的風險，因而涉及彌補虧損的責任承擔問題。考慮到集體股承載著集體的公共利益，試點地區(qū)普遍要求成員股股東以其持有的股權份額為限承擔清償責任，而集體股股東卻無須負擔任何虧損。然而，依據(jù)股東股權平等原則，作為持股類別同屬普通股的股東，集體股股東在享受集體收益的同時，亦應與成員股股東一樣承擔股份經(jīng)濟合作社的虧損。因此，實踐中為強化集體股的公益功能，免除農(nóng)村集體經(jīng)濟組織清償責任的做法，制造了集體股背離股權本質(zhì)的法理悖論。

第二，設置集體股會造成產(chǎn)權歸屬不清，引發(fā)二次改制的困境。長期以來，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格，嚴重侵蝕了農(nóng)村集體所有制的基礎，阻礙了農(nóng)村社會的經(jīng)濟發(fā)展。實行農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，就是要逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權制度。其中，明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權是推進各項改革的前提和基礎，這要求明確集體資產(chǎn)為哪些人所享有以及其占有的具體份額是多少。然而，設置集體股使得一部分集體資產(chǎn)仍然處于巴澤爾所說的“公共領域”(12)巴澤爾指出：“除非產(chǎn)權得到完全界定——在交易成本為正的情況下，這是永遠做不到的——部分有價值的產(chǎn)權將總是處在公共領域中?！睆倪@個意義上說，產(chǎn)權的公共領域是指產(chǎn)權未被界定清楚的資產(chǎn)的屬性或者未被明確定價的資產(chǎn)屬性。，產(chǎn)生集體產(chǎn)權歸屬主體界定不清的問題，這與農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的目標背道而馳。更何況，設置集體股未來還會面臨再次改制和再次分配的難題，這不僅為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員帶來新的問題，還對深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革造成更多的負擔。

第三，設置集體股易形成“內(nèi)部人”控制，產(chǎn)生尋租腐敗問題。盡管名義上集體股屬于集體成員集體所有，但實質(zhì)上卻由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表持股，這使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有獨立的股權利益，并產(chǎn)生與集體成員利益相沖突的法律后果。因而，在追求自身利益最大化目標的有限理性驅(qū)使下，以村干部為主的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理者往往會利用集體股資產(chǎn)收益的控制權和剩余分配權，攫取大部分的集體資產(chǎn)租值，并在實際運行中控制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的決策權，從而形成“內(nèi)部人”控制的局面，顯著增加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理的內(nèi)生交易費用，[25]甚至在一定程度上滋生尋租腐敗問題，最終嚴重侵害集體成員的切身利益。

2.設置集體股的理由不具備正當性基礎

如前所述，相當一部分學者主張設置集體股，認為集體股是集體所有制的象征，是集體公共事業(yè)開支的重要資金來源，是發(fā)展集體經(jīng)濟的必備要素。然而，從法律層面進行深入分析，這些學者提出的理由并不具有正當性。

首先，集體所有制規(guī)定了集體資產(chǎn)由集體占有，即集體邊界范圍內(nèi)的生產(chǎn)資料、財產(chǎn)、要素資源屬于集體成員集體所有；集體經(jīng)濟是集體成員利用集體資產(chǎn)增進共同利益的經(jīng)濟形式。[26]集體經(jīng)濟的本質(zhì)是生產(chǎn)要素的組合方式，不是財產(chǎn)的所有制問題，集體所有制探討的才是集體所有權的歸屬問題，集體經(jīng)濟不等于集體所有制經(jīng)濟。[12]黨的十六屆三中全會提出，要使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，股份合作成為發(fā)展集體經(jīng)濟的有效組織形態(tài)。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革通過將集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到每個集體成員，充分調(diào)動集體成員的積極性和主動性，激發(fā)農(nóng)民的勞動熱情與內(nèi)生動力，推動集體經(jīng)濟又好又快地發(fā)展。據(jù)此，集體經(jīng)營性資產(chǎn)股權既是集體成員享有集體所有權的創(chuàng)新性表達，也是農(nóng)民落實農(nóng)村集體所有制的重大突破。[27]股份合作制本身就是集體所有制的實現(xiàn)形式和集體經(jīng)濟的運行機制，這與是否設置集體股不存在任何關聯(lián)。主張設置集體股是維護集體所有制和發(fā)展集體經(jīng)濟必要條件的觀點，沒有認清集體所有制和集體經(jīng)濟的本質(zhì)，混淆了集體資產(chǎn)股份合作制改革與工商企業(yè)股份制改造之間的關系，是在理論層面上對集體股產(chǎn)生的誤讀。

其次，從理論上講，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體經(jīng)濟的經(jīng)營者，承擔經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的經(jīng)濟職能；而村民委員會是農(nóng)村公共事務的管理者，承擔發(fā)展集體公共事業(yè)和為成員提供公共福利的社會管理職能。按照國家推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的要求，農(nóng)村公共服務建設的資金應當由國家財政來負擔，不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能范圍，亦不應當由其來承擔相應的費用。然而，實踐過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村委會實行“政經(jīng)分離”后，村委會沒有獨立的經(jīng)濟來源，無法滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需要。同時，加之各級政府財政的扶持力度遠遠不夠，故仍需農(nóng)村集體經(jīng)濟組織來負擔集體公共事業(yè)和成員社會保障的開支。(13)根據(jù)國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門《關于進一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作的指導意見》(國辦發(fā)〔2004〕3號)和國務院《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(國發(fā)〔2009〕32號)的規(guī)定，集體補助是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金籌集的重要組成部分。不過，即使為化解目前所處的現(xiàn)實困境，需要農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔農(nóng)村公共服務開支，但囿于集體股所存在的種種弊端，故也不宜采取設置集體股的方式來實現(xiàn)。

再次，基于非經(jīng)營性資產(chǎn)的公益屬性與集體股承載的公共事業(yè)職能相一致的原因，而將非經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化為集體股，進而強調(diào)集體股設置必要性的觀點，在折股量化的資產(chǎn)范圍上產(chǎn)生了嚴重的錯誤認識。根據(jù)《集體產(chǎn)權改革意見》的要求，針對三類農(nóng)村集體資產(chǎn)，國家分別采取不同的改革措施：對于資源性資產(chǎn)，要落實確權登記頒證工作；對于經(jīng)營性資產(chǎn)，應著力推進股份合作制改革；對于非經(jīng)營性資產(chǎn)，要建立統(tǒng)一運行管護機制。其中，股權量化的資產(chǎn)范圍為經(jīng)過清產(chǎn)核資確認的集體經(jīng)營性資產(chǎn)，資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)原則上均不納入折股量化的范圍。據(jù)此，既然不能將非經(jīng)營性資產(chǎn)進行折股量化，就不會以此為客體設置股權，也就不存在股權設置的問題。而作為集體資產(chǎn)股權的一種基本類型，集體股是集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化后，在股權設置環(huán)節(jié)加以探討的內(nèi)容。那么，針對非經(jīng)營性資產(chǎn)，在根本不存在股權設置問題的情況下，亦不會出現(xiàn)設置集體股這一具體股權類型的后續(xù)問題。因此，在非經(jīng)營性資產(chǎn)尚未被納入股份化改革范疇的前提下，又何來將其折股量化為集體股，并以此作為設置集體股的主要依據(jù)呢？

最后，將集體股用于歸還農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的債務和解決集體產(chǎn)權改革的遺留問題實乃多此一舉。一方面，根據(jù)財政部印發(fā)的《村集體經(jīng)濟組織會計制度》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在年終收益分配前清理債務。(14)《村集體經(jīng)濟組織會計制度》(二十九)中規(guī)定：“村集體經(jīng)濟組織在進行年終收益分配工作以前，要準確地核算全年的收入和支出；清理財產(chǎn)和債權、債務；搞好承包合同的結(jié)算和兌現(xiàn)?！庇纱丝梢?，清償農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的債務發(fā)生在集體收益分配前，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當在收益分配前，按照年初的預算額度，從集體收益中拿出一部分資金先行償還債務。而集體股產(chǎn)生于集體收益分配，對應的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織清償債務后的凈利潤。據(jù)此，在集體股產(chǎn)生之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的債務已經(jīng)清償完畢，二者在發(fā)生時間上具有先后順序。因而，主張將集體股用于清償債務，并以此作為設置集體股理由的觀點，混淆了二者之間的邏輯關系；另一方面，在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的過程中，若清產(chǎn)核資、確認成員身份、股權設置等各項工作均建立在群眾民主協(xié)商的基礎上，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員民主決定并得到群眾的充分認可，產(chǎn)權改革就不會產(chǎn)生遺留問題。退一步講，即便產(chǎn)生了遺漏成員、折股量化計算錯誤等遺留問題，也可以通過利用集體新增資產(chǎn)再折股量化的方式加以解決。

(三)集體股廢除后宜構建公積公益金制度

實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不僅面臨化解歷史債務、擴大生產(chǎn)規(guī)模及彌補經(jīng)營虧損的現(xiàn)實窘境，還需要承擔集體公共事業(yè)和成員社會保障的開支。這就要求其保留部分資金用于滿足發(fā)展集體經(jīng)濟和提供公共服務的需要。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要采用設置集體股或提取公積公益金兩種方式保留該部分資金。相比之下，提取公積公益金的方式既能有效避免集體股帶來的各種問題，又能達到與其殊途同歸之效果，實乃目前為止最為適宜的方式。

1.公積公益金替代集體股的正當性分析

公積金是公司的儲備金，是公司在資本額之外保留的一部分資金。其在維持公司資產(chǎn)和增強公司信用等方面發(fā)揮了積極作用，對公司的存續(xù)和發(fā)展具有重要意義，兩大法系均對公司設立公積金提出了明確的要求。同時，作為當代世界合作社的成功典范，西班牙蒙德拉貢合作社要求將可分配收益的10%留作社會基金，用于社區(qū)福利和教育。[28]這意味著可以通過從合作社中提取一定比例的盈余，滿足發(fā)展公共事業(yè)和提供公共福利的需要。此項社會基金制度具有現(xiàn)代公益金制度的雛形，為構建公益金制度提供了有益啟迪。

為促進各類市場主體持續(xù)發(fā)展，履行其服務成員的社會責任，我國逐漸建立起了公積公益金制度。根據(jù)現(xiàn)行《公司法》的規(guī)定，公司提取的公積金用于彌補公司的虧損、擴大公司生產(chǎn)經(jīng)營或者轉(zhuǎn)為增加公司資本(15)參見《公司法》第168條。；1993年《公司法》規(guī)定，“公司提取的法定公益金用于本公司職工的集體福利”(16)隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，住房制度改革促使企業(yè)從統(tǒng)包建設職工住房的負擔中解脫出來，“分離企業(yè)辦社會職能”的舉措使得企業(yè)擺脫建設職工集體福利設施的包袱，這導致作為二者資金來源的法定公益金喪失存在的意義。因此，2005年全國人大常委會修訂《公司法》，取消了原有法定公益金的相關條款。；《村合作經(jīng)濟組織財務制度(試行)》規(guī)定，“公益金用于集體福利等公益設施建設，包括興建學校、醫(yī)療站、福利院、電影院、幼兒園等”。這表明公積公益金的功能在于為本單位有效彌補虧損、擴大生產(chǎn)規(guī)模及集體公共事業(yè)支出提供資金支持。據(jù)此，從功能和作用的角度來講，提取公積公益金與設置集體股所欲達到的目的完全一致，全然可以取代集體股所發(fā)揮的效用。況且，公積公益金制度并非一項新生事物，而是經(jīng)過理論和實踐雙重檢驗的成熟產(chǎn)物，在我國長達近30年的實施過程中未產(chǎn)生負面效應，實現(xiàn)了法律效果與社會效果的統(tǒng)一。因而，公積公益金替代集體股具有現(xiàn)實可行性和較強的可操作性。

另外，根據(jù)《村集體經(jīng)濟組織會計制度》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從集體收益和其他來源中提取公積公益金。其中，集體收益是公積公益金的主要來源，其他途徑包括接受捐贈的資產(chǎn)、對外投資中資產(chǎn)重估溢價、征用土地補償費以及拍賣“四荒地”使用權收入等。(17)《村集體經(jīng)濟組織會計制度》(二十四)中規(guī)定：“村集體經(jīng)濟組織對投資者投入的資產(chǎn)要按有關規(guī)定進行評估。投入的勞務要合理計價。村集體經(jīng)濟組織接受捐贈的資產(chǎn)計入公積公益金；對外投資中，資產(chǎn)重估確認價值與原賬面凈值的差額計入公積公益金；收到的征用土地補償費及拍賣荒山、荒地、荒水、荒灘等使用權收入，計入公積公益金?！备鶕?jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年11月印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》的規(guī)定，集體股來源于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體收益。(18)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》第45條規(guī)定：“本社本年可分配收益按以下順序進行分配：(一)提取公積公益金，用于轉(zhuǎn)增資本、彌補虧損以及集體公益設施建設等；(二)提取福利費，用于集體福利、文教、衛(wèi)生等方面的支出；(三)按持有本社經(jīng)營性資產(chǎn)份額(股份)分紅。”從資金來源上講，集體股與公積公益金均主要提取自農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體收益，并且對應農(nóng)村集體經(jīng)濟組織清償債務后剩余的凈利潤。不過，設置集體股是在股權設置時直接保留一定比例的集體股份，而提取公積公益金是在股權設置時將所有股份分配給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，然后再對股份收益按股提取資金。[23]這將產(chǎn)生不同的法律后果，引發(fā)設置集體股而出現(xiàn)的產(chǎn)權主體界定不清、設立專門管理機構徒增成本等一系列問題。況且，相對來講，集體股的資金來源較為單一，公積公益金的來源渠道更加廣泛，長期積累的公共資金將更為豐富。據(jù)此，公積公益金不僅能夠涵攝集體股的應有功能，還具備強大的制度優(yōu)勢，規(guī)避集體股所存在的各種問題，因而是解決集體經(jīng)濟組織現(xiàn)實困境的最佳方式。

2.集體股廢除之公積公益金的制度設計

為切實發(fā)揮公積公益金的作用，實現(xiàn)推動集體經(jīng)濟發(fā)展的功能，當前亟需完善具體的制度設計。為此，通過明確公積公益金的法律性質(zhì)、具體用途、提取比例及操作程序，能夠規(guī)范公積公益金的管理與使用，實現(xiàn)公積公益金承載的制度價值。

第一，公積公益金在會計科目上屬于所有者權益，在法律性質(zhì)上歸集體成員集體所有。根據(jù)《村集體經(jīng)濟組織會計制度》的規(guī)定，公積公益金屬于所有者權益，應將其列入所有者權益類會計科目。(19)《村集體經(jīng)濟組織會計制度》(二十三)中規(guī)定：“村集體經(jīng)濟組織的所有者權益包括資本、公積公益金、未分配收益等?！绷頁?jù)《企業(yè)會計準則——基本準則》的規(guī)定，所有者權益是投資者對企業(yè)凈資產(chǎn)的所有權。(20)《企業(yè)會計準則——基本準則》第26條規(guī)定：“所有者權益是指企業(yè)資產(chǎn)扣除負債后由所有者享有的剩余權益。公司的所有者權益又稱為股東權益。”由此可見，公積公益金屬于企業(yè)投資者的資產(chǎn)利益，投資者是公積公益金的所有權主體。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中，公積公益金主要是從集體收益中提取的，而集體收益由集體經(jīng)濟組織成員享有，故公積公益金取自集體成員，集體成員集體對其享有所有權。另外，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提取公積公益金的受益主體和負擔主體均是集體經(jīng)濟組織成員，故不會出現(xiàn)公司中法定公益金的投資者是股東，受益人是職工而引發(fā)的利益沖突問題。

第二，鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人，具有區(qū)別于營利法人的特別之處，故其所提取公積公益金的用途亦具備特別性。一方面，公積金的主要用途在于：(1)償還農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歷史債務。根據(jù)一般會計原理，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當在年終收益分配前先行償還債務，在虧損未得到全部彌補之前不得分配收益。據(jù)華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心2018年發(fā)表的調(diào)查報告顯示，截至2006年底，全國村級債務規(guī)模為4 000億元。[29](21)由于此后沒有開展此項統(tǒng)計工作，故村級債務缺乏最新的全國性數(shù)據(jù)。結(jié)合近年來媒體報道的相關內(nèi)容看，目前我國村級債務問題依然嚴峻，各地歷史債務數(shù)額巨大。(22)筆者2020年11月在黑龍江省的調(diào)研中了解到，2018年黑龍江省統(tǒng)計上報的9 008個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，負債總額為206億元，村均債務為228.7萬元。因此，若嚴格遵循營利法人的基本原理，要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還清全部債務后再進行收益分配，那么將在未來幾年甚至十幾年內(nèi)都無法向農(nóng)民分配集體收益。這將極大地打消農(nóng)民參與改革的積極性，無法實現(xiàn)讓農(nóng)民分享紅利的目標，有悖于農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的初衷。有鑒于此，可以在確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按時償還當期債務的基礎上，將提取的公積金用于每年化解一定比例的歷史債務，從而有效兼顧債權人權益和農(nóng)民的利益。(2)彌補遭遇的意外虧損。《集體產(chǎn)權改革意見》要求，建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位。(23)《集體產(chǎn)權改革意見》(五)中規(guī)定：“改革目標……管好用好集體資產(chǎn)，建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制，促進集體資產(chǎn)保值增值……形成有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權利的治理體系。”《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》(四)中規(guī)定：“基本原則——把握正確改革方向。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位……逐步實現(xiàn)共同富裕?！边@表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在運營過程中，應當充分參與市場競爭活動。盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要從事出租類保值的經(jīng)營活動，但仍然會面臨不確定的經(jīng)營風險。為防備農(nóng)村集體經(jīng)濟組織遭受風險所帶來的意外虧損，應當按期提取一定比例的公積金加以應對。(3)擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。相比公司類營利法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過商業(yè)銀行等金融機構獲取貸款，實現(xiàn)自身融資需求的方式存在一定的現(xiàn)實障礙。但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織需要擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，如建設大棚種菜栽果，投資養(yǎng)殖項目等。為此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以通過提取公積金的方式，滿足其擴大再生產(chǎn)所需的資金需要。另一方面，公益金的用途是滿足集體公共事業(yè)和成員福利保障的需要，其應當用于實現(xiàn)集體成員的共同利益，不能服務于單個成員的個人利益，主要包括以下內(nèi)容：(1)農(nóng)村公共設施的建設，如農(nóng)村公共道路的修建和維護、公共水利設施的建設和維修、環(huán)衛(wèi)設施和文化設施的建設等；(2)發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，如辦好村小學、托兒所、幼兒園等；(3)發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，如完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度，辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，支持村衛(wèi)生室建設等；(4)健全農(nóng)村社會保障體系，如開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險工作，發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟困、賑災為重點的社會福利事業(yè)等。

第三，公積公益金的提取比例應當在國家規(guī)定的區(qū)間范圍內(nèi)，由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。一方面，由于公積公益金的提取比例過高，會損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權益，削弱農(nóng)民的改革熱情和積極性。據(jù)此，國家應當規(guī)定公積公益金提取的比例上限，明確公積公益金提取比例的標準區(qū)間，具體可以參考改革實踐中設置集體股的比例上限，即一般不得超過集體收益的30%。另一方面，鑒于各地的實際情況千差萬別，不同村集體的現(xiàn)實發(fā)展需要各有差異。因此，應當允許各地區(qū)結(jié)合自身的經(jīng)濟發(fā)展狀況，在國家規(guī)定的公積公益金提取區(qū)間范圍內(nèi)，授權章程規(guī)定或經(jīng)成員(代表)大會民主決議本集體經(jīng)濟組織提取公積公益金的具體比例。實際操作路徑為：各地核算每年償還債務、彌補虧損、擴大再生產(chǎn)以及公共道路維修、基礎設施建設、村民醫(yī)療養(yǎng)老上學等公共事業(yè)所需的費用，計算出其所占當年總支出的比例，并綜合近幾年的比例得出平均數(shù)值，此平均比例即為本集體經(jīng)濟組織提取公積公益金的比例。

第四，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在提取公積公益金時，應當遵循嚴格的操作程序。首先，由股份經(jīng)濟合作社理事會制訂本社年度收益分配方案，并提交成員(代表)大會審議(24)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》第22條規(guī)定：“理事會行使下列職權：(一)召集、主持成員(代表)大會，并向其報告工作……(五)起草本社年度財務預決算、收益分配等方案，并提交成員(代表)大會審議……(九)履行成員(代表)大會授予的其他職權?！?；其次，三分之二以上具有表決權的成員(代表)參加大會并經(jīng)成員(代表)表決權總數(shù)過半數(shù)通過，成員(代表)大會審議批準年度收益分配方案。再次，將年度收益分配(25)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》第15條規(guī)定：“成員大會行使下列職權：(一)審議、修改本社章程……(八)審議、批準本社集體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、業(yè)務經(jīng)營計劃、年度財務預決算、年度收益分配方案……(十一)法律、法規(guī)、政策和章程規(guī)定應由成員大會決定的其他事項?！钡?6條規(guī)定：“成員大會由理事會召集，每年不少于一次。成員大會實行一人一票的表決方式。召開成員大會應當有三分之二以上具有表決權的成員參加。成員大會對一般事項作出決議，須經(jīng)本社成員表決權總數(shù)過半數(shù)通過；對修改本社

(26)章程，決定相關人員取得或喪失本社成員身份，本社合并、分立、解散以及變更法人組織形式，以及集體資產(chǎn)處置等重大事項作出決議，須經(jīng)本社成員表決權總數(shù)的三分之二以上通過?！狈桨笀筻l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)備案。(27)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》第43條規(guī)定：“本社根據(jù)當年經(jīng)營收益情況，制訂年度收益分配方案。年度收益分配方案應當明確各分配項目和分配比例，經(jīng)成員(代表)大會審議通過后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)備案?！弊詈螅鶕?jù)年度收益分配方案，按照分配項目和分配比例的要求，提取公積公益金。同時，在集體收益分配順序上，提取公積公益金位于第一順位。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在分配當年集體收益時，應當先提取公積公益金，再按照股份比例進行分紅。(28)參見《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》第45條。

需要注意的是，《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》和《村集體經(jīng)濟組織會計制度》均明確要求，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從集體收益中提取一定比例的福利費，用于集體福利、文教、衛(wèi)生等方面的支出。(29)參見《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》第45條?！洞寮w經(jīng)濟組織會計制度》將“應付福利費”列為一項會計科目，規(guī)定該科目核算村集體經(jīng)濟組織從收益中提取，用于集體福利、文教、衛(wèi)生等方面的福利費(不包括興建集體福利等公益設施支出)，包括照顧烈軍屬、五保戶、困難戶的支出，計劃生育支出，農(nóng)民因公傷亡的醫(yī)藥費、生活補助及撫恤金等。但福利費與公益金的功能大體相似，且福利費已不再契合當今社會發(fā)展趨勢，故農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在進行收益分配時，亦應取消福利費的提取。主要理由有：一方面，公益金是企業(yè)單位或生產(chǎn)單位，為了興辦文化事業(yè)或公共福利所籌措的共同資金。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的公益金不僅包括興建集體公益設施的支出，還包含興辦各項科教文衛(wèi)事業(yè)以及為集體成員提供社會保障的集體福利費用。然而，《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》和《村集體經(jīng)濟組織會計制度》不當限縮了公益金的內(nèi)涵，將公益金的用途限定于集體公益設施建設，并將本歸屬公益金項下的集體福利事業(yè)支出納入福利費的范疇，混淆了二者之間的關系。(30)《村集體經(jīng)濟組織會計制度》規(guī)定，將公積公益金用于彌補福利費的不足，這既不當擴張了公積公益金的用途范圍，還在實質(zhì)上將公積公益金與福利費混為一談。據(jù)此，公益金能夠涵攝福利費的內(nèi)涵，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無須在提取公益金之外，再另提取一定比例的福利費。另一方面，鑒于職工福利費是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，是我國傳統(tǒng)分配體制的一部分，在本質(zhì)上與職工工資無差異，已不再符合市場經(jīng)濟的現(xiàn)實需要。故《企業(yè)會計準則第9號——職工薪酬》取消了原“應付福利費”會計科目，將職工福利費列入“應付職工薪酬”科目進行核算。同樣，隨著農(nóng)村社會保障體系逐步建立，農(nóng)民享受新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇，集體成員的社會保障支出一部分納入國家財政的范圍，另一部分通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提取公益金的方式得以解決，故提取集體福利費已不再合乎時宜。

三、現(xiàn)存集體股的解決路徑

盡管現(xiàn)階段仍然存在主張設置集體股的呼聲，但大多數(shù)學者和實務人員一致認為，未來應當逐漸取消集體股的設置。結(jié)合部分試點地區(qū)的現(xiàn)實做法，針對目前各試點地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織現(xiàn)存的集體股，本文建議采取以下三種方式進行適當處理。

(一)轉(zhuǎn)變?yōu)楣e公益金

國家推行農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革后，成立了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，賦予其特別法人的法律地位，并對具體組織形式、法人治理機制及經(jīng)營管理制度做出了相應的安排。但是，在會計制度上卻并未制定配套規(guī)則，仍然沿用2004年財政部印發(fā)的《村集體經(jīng)濟組織會計制度》。鑒于農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革之前，并不存在集體資產(chǎn)股份化的問題，因而《村集體經(jīng)濟組織會計制度》中不涉及任何有關集體股的會計核算規(guī)定。根據(jù)調(diào)研試點地區(qū)的實踐做法，各地普遍將集體股列入公積公益金科目進行核算。盡管在會計科目上，集體股與公積公益金列為同一會計科目進行核算。但在將集體股轉(zhuǎn)變?yōu)楣e公益金時，不能在會計科目內(nèi)部直接進行轉(zhuǎn)換，否則將有悖于基本會計制度，造成會計賬目之間的混亂。具體操作路徑應當為：先將集體股對應的集體收益返還至農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體收益之中，再將該部分集體收益提取為公積公益金。

需要強調(diào)的是，由于集體股與公積公益金的功能用途基本一致，故在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運營過程中，設置集體股與提取公積公益金不能并存。然而，實踐中將二者并用的現(xiàn)象卻屢見不鮮。例如，《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》規(guī)定，集體經(jīng)濟組織在進行收益分配時，既應在第一順序提取公積公益金，又要設置集體股參與集體收益分配。(31)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》第45條規(guī)定：“本社本年可分配收益按以下順序進行分配：(一)提取公積公益金，用于轉(zhuǎn)增資本、彌補虧損以及集體公益設施建設等；(二)提取福利費，用于集體福利、文教、衛(wèi)生等方面的支出；(三)按持有本社經(jīng)營性資產(chǎn)份額(股份)分紅?！贝髴c市《肇州縣股份經(jīng)濟合作社收益分配指導意見》要求，各村股份經(jīng)濟合作社以自然年度為經(jīng)營周期，在每個經(jīng)營周期滿后，首先提取一定比例的法定公積金，再將剩余利潤按照集體股所占30%的比例進行分紅。這不僅造成提取資金的職能重復，導致公共資金的比例過大，產(chǎn)生過度的閑置和浪費，還占用集體成員的股權份額，使得分配到農(nóng)民個人的股份減少，嚴重損害成員的切實利益。因此，在全面推行公積公益金制度時，應當全面取消集體股的設置，集體經(jīng)濟組織不能將二者共存并用。

(二)全部量化為成員股

根據(jù)《民法典》第261條的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。同時，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的目標是將農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權確權到不同層級的農(nóng)村集體成員集體。由此可見，農(nóng)民集體是集體所有權的法定主體。然而，鑒于“農(nóng)民集體”本身帶有的濃厚政治色彩和高度抽象性，故從本質(zhì)上來講，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員才是集體資產(chǎn)的最終所有者和集體收益的最終享受者。據(jù)此，集體股來源于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體收益，而集體資產(chǎn)的全部收益屬于本集體成員集體所有，故集體股的享有者是集體經(jīng)濟組織成員。因此，集體股屬于集體經(jīng)濟組織成員所有，將現(xiàn)存的集體股全部量化為成員股，從而取消集體股的設置，具備充分的法理基礎和現(xiàn)實依據(jù)。具體操作路徑為：將集體股按照農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員現(xiàn)有的股權比例進行量化，全部轉(zhuǎn)為成員股并分配給集體成員。

事實上，即使是在目前設置集體股的試點地區(qū)中，實務部門負責人員也普遍將集體股視為一項階段性或過渡性的股權。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的深入推進，我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平不斷提高，待國民經(jīng)濟發(fā)展和公共財政能力發(fā)展到較高階段，農(nóng)村社會保障體系基本健全，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進程，村級集體經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，村級無任何債務的時候，應當將集體股量化為成員股，適時取消集體股的設置。例如，大慶市《肇州縣農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革股份量化指導意見》規(guī)定：“集體股可以視為過渡性措施來設置，在新型集體經(jīng)濟組織經(jīng)過較長時間運行，處理完遺留問題，沒有需要補繳的費用，集體經(jīng)濟組織成員全部納入城市社會保障體系，且其他條件成熟時，可以取消集體股，其份額可按照改制時的個人股比例進行量化?！钡?，鑒于目前仍處于農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的初期階段，大多數(shù)村級集體經(jīng)濟的發(fā)展活力尚未顯現(xiàn)。因此，現(xiàn)階段若將集體股全部量化為成員股，還需從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體收益中提取一定比例的公積公益金，用于滿足償還歷史債務、彌補意外虧損、擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模以及發(fā)展集體公共事業(yè)的需要，這在現(xiàn)階段還缺乏現(xiàn)實可行性。

(三)降低集體股的設置比例

盡管逐步取消集體股的設置是未來的發(fā)展趨勢，但為維護集體產(chǎn)權制度改革的穩(wěn)定性和可預期性，將現(xiàn)存的集體股予以一次性地全部廢除并不現(xiàn)實。為此，如前所述，許多試點地區(qū)采取降低集體股設置比例的方式實現(xiàn)廢除集體股的目標。相比前兩種廢除路徑，逐漸降低集體股設置比例的方式實施時間相對較長，推進過程較為緩慢，法律成效不夠顯著，但因舉措本身的謙抑緩和屬性，事實上更易被廣大農(nóng)民接受和認可。針對各試點地區(qū)現(xiàn)存集體股的降低比例，鑒于在集體股的設置問題上，《集體產(chǎn)權改革意見》賦予集體經(jīng)濟組織成員極大的自主權，規(guī)定是否設置集體股、采用何種方式設置以及具體設置多少比例完全由集體成員民主討論決定。據(jù)此，從總體上講，在取消集體股的設置進程中，集體股的降低比例亦屬各試點地區(qū)自主決定的范疇，應當由本集體經(jīng)濟組織成員(代表)大會民主討論決定。

然而，若集體股設置比例的降低幅度過大，不僅難以適應農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)實需要，還會過度超越廣大農(nóng)民的認知范圍，在一定程度上違背農(nóng)民的意愿。(32)結(jié)合2019—2020年在湖北省、湖南省、黑龍江省、重慶市、成都市13個市(區(qū))42村的調(diào)研情況，筆者發(fā)現(xiàn)，由于目前宣傳力度和政策普及程度較低，農(nóng)民普遍缺乏對公積公益金制度的正而降低幅度過小，又無法實現(xiàn)盡早廢除集體股的目標。因此，各試點地區(qū)集體股比例的降低幅度既不宜過高，也不宜過低，國家應當明確集體股設置比例的降低幅度，形成對各地集體股降低比例的有益指導。具體來講，鑒于目前在設置集體股的試點地區(qū)中，已經(jīng)呈現(xiàn)出集體股設置比例逐年下降的趨勢，國家可以這些試點地區(qū)集體股的設置情況為實踐樣本，在綜合考量各地集體股實際利用情況的基礎上，分析各地集體股設置比例降低的影響因素，重點考察歷史債務的償還情況、公共事業(yè)的現(xiàn)實需要和當?shù)剞r(nóng)民的接受程度等，由此計算出在特定的時間范圍內(nèi)，集體股設置比例的合理降低幅度，平衡農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與廣大農(nóng)民群體的利益，從而穩(wěn)步取消現(xiàn)存集體股的設置。

四、結(jié)語

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是具有“四梁八柱”性質(zhì)的重大改革，[30]關系農(nóng)村的長遠發(fā)展、農(nóng)業(yè)的未來走向和農(nóng)民的財產(chǎn)收入，是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決“三農(nóng)”突出問題的關鍵。集體資產(chǎn)股份合作制改革中集體股的設置問題，直接影響股份經(jīng)濟合作社的股權設置、治理機制、利益分配和虧損承擔。運用公積公益金制度替代集體股的設置不僅高度契合未來發(fā)展趨勢，還促進股份經(jīng)濟合作社實現(xiàn)高效運營，這對于維護集體成員權益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入以及實現(xiàn)產(chǎn)權改革初衷具有積極意義。

確認識，誤以為只有設置集體股才能解決償還歷史債務、彌補意外虧損、擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模及集體公共事業(yè)開支等問題，因而廣大農(nóng)民普遍希望設置集體股。在這樣的改革背景下，若集體股設置比例的降低幅度過大，農(nóng)民的思想觀念在短時間內(nèi)難以轉(zhuǎn)變，在認知上恐怕一時難以接受，由此易對產(chǎn)權制度改革產(chǎn)生抵觸情緒，阻礙各項改革舉措落地落實，甚至可能會成為改革向前推進的阻力。據(jù)此，盡管取消集體股的設置是大勢所趨，但在廢除集體股的過程中，也不可操之過急，應當充分尊重農(nóng)民的意愿，穩(wěn)步取消集體股的設置。