野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易治理策略研究*

陳積敏，胡誠(chéng)志，楊帆，鄧琳君

(南京森林警察學(xué)院 生態(tài)環(huán)境法治研究中心，南京 210047)

野生動(dòng)物及其制品的非法貿(mào)易是一個(gè)全球性問題，非法貿(mào)易額高達(dá)110～320億美元，逐漸成為繼軍火、毒品后的世界第三大犯罪[1]?！妒澜缫吧鷦?dòng)植物犯罪報(bào)告》指出：1999—2018年，世界上任何一個(gè)國(guó)家均被卷入到野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易中，無一幸免；世界范圍內(nèi)65%的兩棲動(dòng)物被交易過，其中哺乳類和爬行類例最高[2]。中國(guó)海關(guān)查獲的各類野生動(dòng)物及其制品走私案件同比增長(zhǎng)較快：2009—2019年，中國(guó)海關(guān)查獲的野生動(dòng)物及其制品走私案件涉及109種野生動(dòng)物，僅2019年全國(guó)海關(guān)偵辦瀕危野生動(dòng)物及其制品走私犯罪案件467起，同比增長(zhǎng)220%，查獲包括象牙、穿山甲等各類瀕危物種及其制品1 237.6 t，同比增長(zhǎng)86%[3]。諸多科學(xué)研究成果表明，世界各地出現(xiàn)的新發(fā)傳染病70%來源于野生動(dòng)物，例如非典(SARS)、H7N9型禽流感、埃博拉、中東呼吸綜合癥等。由于人類無節(jié)制地利用野生動(dòng)物，如濫食野生動(dòng)物，侵占野生動(dòng)物棲息地，導(dǎo)致新發(fā)傳染病病毒與人類接觸的可能增大，直接危及公共衛(wèi)生安全和人類生命健康安全，因此需要強(qiáng)化野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易治理的研究。國(guó)外學(xué)者將野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易行為的研究主要聚焦在犯罪學(xué)研究領(lǐng)域。該領(lǐng)域犯罪學(xué)家主要基于情境犯罪預(yù)防理論SCP、理性選擇理論RC和日常行為理論RA等理論，運(yùn)用野生動(dòng)植物及森林犯罪分析工具包(WFCAT)，分別從立法、執(zhí)法、司法和監(jiān)管機(jī)制等維度分析某個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)野生動(dòng)植物和森林犯罪的預(yù)防和刑事司法策略，重點(diǎn)聚焦在犯罪預(yù)防的特定類型、犯罪風(fēng)險(xiǎn)減少、執(zhí)法策略、法律規(guī)制等角度開展研究[4-6]，指出野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易行為既有傳統(tǒng)犯罪的特性，亦有新型犯罪的特征[7-9]，認(rèn)為該行為是利益驅(qū)使、生存狀態(tài)、所有權(quán)權(quán)屬、文化或宗教信仰、法律法規(guī)沖突等方面的結(jié)果[10]，并受到政府治理能力和公眾信任度的影響[11]。在野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易行為預(yù)防和刑事司法策略層面，提出了強(qiáng)化規(guī)制和合作[12]，倡導(dǎo)利用信息技術(shù)強(qiáng)化野生動(dòng)物資源監(jiān)測(cè)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的[13]，加強(qiáng)自然保護(hù)地建設(shè)，提倡社會(huì)力量參與，并提出通過強(qiáng)化國(guó)際合作、推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法、進(jìn)一步提升執(zhí)法能力來加強(qiáng)制度規(guī)制和監(jiān)督[14-16]。國(guó)內(nèi)學(xué)者將野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易行為的研究聚焦在社會(huì)治理維度，將打擊野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易行為納入野生動(dòng)物系統(tǒng)保護(hù)中，主要體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法，以及行政監(jiān)管和協(xié)同治理等方面，重點(diǎn)體現(xiàn)在立法和協(xié)同治理等方面。中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)、利用和管理形成了以《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡(jiǎn)稱《禁止決定》)[17]為指導(dǎo)，以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為核心，以《動(dòng)物防疫法》《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》《國(guó)家級(jí)畜禽遺傳資源保護(hù)名錄》《國(guó)家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究?jī)r(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》等為補(bǔ)充的較為全面和系統(tǒng)的法律法規(guī)體系(主要包含1個(gè)禁止決定、7部法律、6部行政法規(guī)、11部部門規(guī)章等)?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》經(jīng)歷了4次修改，法律上野生動(dòng)物保護(hù)對(duì)象包括珍貴、瀕危及“三有”野生動(dòng)物，監(jiān)管主體分散在各個(gè)政府部門和職能機(jī)構(gòu)，在行政管理上形成了形式上的“齊抓共管”局面[18]。中國(guó)對(duì)野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易的刑事規(guī)制主要體現(xiàn)在規(guī)制理念的更新，國(guó)內(nèi)學(xué)者將涉野生動(dòng)物的犯罪行為所侵害的法益分為“秩序法益說”和“資源法益說”[19-20]，涉野生動(dòng)物類犯罪所侵害法益的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了由“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序”單一的法益內(nèi)容，擴(kuò)充為了“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序”與“社會(huì)管理秩序”并存的混合法益內(nèi)容。野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易協(xié)同治理聚焦在國(guó)內(nèi)部門間協(xié)作機(jī)制建立、監(jiān)管體制的完善、國(guó)際合作和信息交互機(jī)制優(yōu)化、信息系統(tǒng)及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用等方面[21-23]。國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易的規(guī)制研究分別從犯罪行為、行為規(guī)制的角度進(jìn)行研究，有定性和定量研究，形成了較為完善的規(guī)制體系。新型冠狀病毒感染的肺炎疫情(以下簡(jiǎn)稱新冠肺炎疫情)發(fā)生以來，如何有效規(guī)制野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易，應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)成為國(guó)際上研究的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。然而全周期、全鏈條懲治野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易，完善監(jiān)管體系和治理制度，提高野生動(dòng)物治理現(xiàn)代化等方面的研究不具有系統(tǒng)性和完整性，亟待從社會(huì)治理角度探討和構(gòu)建野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易的治理框架體系。

1 野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易治理困境

野生動(dòng)物犯罪是自然資源稟賦下人與動(dòng)物沖突的結(jié)果。通過EBSCO，Google Scholar和知網(wǎng)三大文獻(xiàn)資源數(shù)據(jù)庫(kù)，以“野生動(dòng)物犯罪”“野生動(dòng)物非法貿(mào)易”“偷獵”“野生動(dòng)物保護(hù)”等關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，運(yùn)用滾雪球法對(duì)搜集的國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理和分析，發(fā)現(xiàn)野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易的治理困境主要體現(xiàn)在立法、執(zhí)法和司法等環(huán)節(jié)，全周期、全鏈條的治理不具備系統(tǒng)性。從立法源頭分析，由于規(guī)制理念的不同，造成“保護(hù)”與“利用”初衷存在偏離，主要體現(xiàn)在野生動(dòng)物概念界定窄且不明確。從執(zhí)法和司法等層面分析，主要聚焦在協(xié)同監(jiān)管規(guī)制體系不完善，致使行政執(zhí)法環(huán)節(jié)存在部門間的制度壁壘，行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法間的銜接機(jī)制不暢通。

1.1 野生動(dòng)物法律概念界定窄且不明確

野生動(dòng)物具有生物學(xué)和遺傳學(xué)等自然屬性，由于人類活動(dòng)對(duì)野生動(dòng)物的管控和利用，因此野生動(dòng)物既是社會(huì)科學(xué)概念，也是自然科學(xué)概念。在生物學(xué)和遺傳學(xué)領(lǐng)域，野生動(dòng)物表述雖存在差別，但總體保持一致，即凡生存在自由狀態(tài)下或來源于自由狀態(tài)，雖經(jīng)短期馴養(yǎng)但還沒有產(chǎn)生進(jìn)化變異的各種動(dòng)物。界定野生動(dòng)物生物學(xué)定義的標(biāo)準(zhǔn)是自由狀態(tài)和未產(chǎn)生進(jìn)化變異[18]。

然而，野生動(dòng)物的法律概念由于時(shí)代背景、國(guó)家立場(chǎng)、立法目的、規(guī)制理念而呈現(xiàn)不同的形式。盡管在國(guó)際上，野生動(dòng)物的概念廣義上等同于野生生物的概念，即包括野生動(dòng)物、野生植物和微生物；狹義上特指野生動(dòng)物。

有學(xué)者對(duì)政府間機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織、不同國(guó)家和中國(guó)香港等地區(qū)所頒布的14項(xiàng)法條中的18個(gè)與野生動(dòng)物相關(guān)概念及其解釋的梳理，基于人為干預(yù)控制和人工選擇等維度，提出野生動(dòng)物二維概念框架，梳理了野生動(dòng)物概念的12種連續(xù)狀態(tài)，科學(xué)合理定義野生動(dòng)物概念。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織對(duì)野生動(dòng)物定義為表型未受到人類選擇影響，且生活不受人類直接監(jiān)管或控制的動(dòng)物[18]。美國(guó)《雷斯法案》將野生動(dòng)物和野生動(dòng)物資源定義為包括野生哺乳類、鳥類、魚類(包括軟體動(dòng)物和甲殼類)以及所有其他種類的野生動(dòng)物以及此類野生動(dòng)物賴以生存的所有類型的水生和陸生植物[25]。澳大利亞《環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)法案》將野生動(dòng)物定義為動(dòng)物界(人類除外)的任何活得或死亡個(gè)體。加拿大《野生動(dòng)物法案》將野生動(dòng)物定義為指隸屬于某一野生物種或與該野生物種無法區(qū)分的動(dòng)物、植物或其他生物[24]。中國(guó)香港《保護(hù)瀕危動(dòng)植物物種條例》對(duì)野生動(dòng)物界定為除普通法歸為家養(yǎng)動(dòng)物外的一切動(dòng)物[26]。通過對(duì)政府間機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織，其他國(guó)家及中國(guó)香港等地區(qū)對(duì)野生動(dòng)物概念的梳理，對(duì)標(biāo)中國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》中的野生動(dòng)物概念，其他國(guó)家和中國(guó)香港等地區(qū)的野生動(dòng)物的法律概念均比中國(guó)的寬泛及明確。

中國(guó)《野生動(dòng)物保護(hù)法》歷次修訂中對(duì)野生動(dòng)物概念的界定均不清晰，野生動(dòng)物在中國(guó)法律體系中按照物種進(jìn)行定義和管理，而非根據(jù)來源進(jìn)行定義和管理。根據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》第2條第1款規(guī)定，中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)限定在珍貴、瀕危野生動(dòng)物和“三有”動(dòng)物。野生動(dòng)物保護(hù)理念與概念之間的現(xiàn)實(shí)偏離，帶來野生動(dòng)物法律概念界定過窄且不清晰明確，給野生動(dòng)物及其制品的非法貿(mào)易埋下制度性風(fēng)險(xiǎn)。

野生動(dòng)物法律概念的不明確給規(guī)制非法行為帶來困境：林業(yè)和草原局等主管部門頻繁制定并出臺(tái)補(bǔ)充性規(guī)則以彌補(bǔ)制度缺陷；野生動(dòng)物執(zhí)法和司法實(shí)踐缺乏法律支撐，“江西鸚鵡案”和“深圳鸚鵡案”就是典型案例；野生動(dòng)物法律概念的真空地帶，導(dǎo)致監(jiān)管難的現(xiàn)象頻出，給治理帶來困難。

1.2 “保護(hù)”與“利用”初衷存在偏離

野生動(dòng)物觀經(jīng)歷了動(dòng)物神化、物權(quán)形態(tài)、可持續(xù)利用、生物多樣性和動(dòng)物福利等多種觀念的變遷。在傳統(tǒng)的野生動(dòng)物資源觀念下，野生動(dòng)物是作為資源形態(tài)存在的，以致于在立法中不約而同地出現(xiàn)了野生動(dòng)物“保護(hù)是方式、利用是目的”的形態(tài)；然而，在生態(tài)文明視角下，野生動(dòng)物“保護(hù)是原則、利用是例外”才是應(yīng)然之舉。從以利用為主向保護(hù)優(yōu)先的理念轉(zhuǎn)變，是人類文明的進(jìn)步，更是野生動(dòng)物保護(hù)立法革新的思想基礎(chǔ)[24]。

對(duì)于野生動(dòng)物“保護(hù)”與“利用”存在著“廢除利用論”“有限利用論”和“低限利用論”3種觀點(diǎn)，《世界動(dòng)物權(quán)利宣言》第4條規(guī)定所有野生動(dòng)物都有自由生活在自然環(huán)境中的權(quán)利[25]。中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法長(zhǎng)期處于“規(guī)范利用”層面，然而原則有余、操作不強(qiáng)，對(duì)規(guī)范利用的標(biāo)準(zhǔn)、程序、限度、要求等細(xì)則制定得不夠具體[27]。

人與自然和諧共生，人與動(dòng)物是相互依存和共生的關(guān)系?！氨Ｗo(hù)”與“利用”是野生動(dòng)物保護(hù)管理的兩個(gè)維度，兩者之間不可避免存在沖突，通過對(duì)人類利用野生動(dòng)物的行為進(jìn)行限制和規(guī)范就可以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》以“保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用”為立法原則，在整部法律58條法律條文中，僅有第20條和第38條對(duì)全部野生動(dòng)物進(jìn)行保護(hù)，96.5%的條款對(duì)珍貴、瀕危和三有野生動(dòng)物保護(hù)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)；在重點(diǎn)保護(hù)物種名錄中，脊椎動(dòng)物僅占不足6%。因此，《野生動(dòng)物保護(hù)法》被學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界打上了是一部野生動(dòng)物利用法的標(biāo)簽[28]。

野生動(dòng)物“保護(hù)”與“利用”的初衷存在偏離還表現(xiàn)為：第一，保護(hù)力度不足，對(duì)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物刑事規(guī)制力度不足，對(duì)非重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的處罰措施失靈或缺位；未基于全鏈條對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的。第二，利用幅度過大，《野生動(dòng)物保護(hù)法》基于屬地管轄原則，以重點(diǎn)保護(hù)為主要列管對(duì)象，致使對(duì)非重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物利用的裁量權(quán)過大，造成過度開發(fā)和利用。第三，分級(jí)分類保護(hù)管理層級(jí)落差大，對(duì)珍貴、瀕危野生動(dòng)物實(shí)施嚴(yán)格的保護(hù)管理，對(duì)其他野生動(dòng)物規(guī)制和引導(dǎo)不夠，引發(fā)濫捕濫獵和非法交易。第四，執(zhí)法和司法未形成有效銜接，且執(zhí)法中因部門利益而存在“以罰代刑”，刑事規(guī)制中由于對(duì)野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易的規(guī)則缺陷，造成懲治力度不足，亦存在懲治到位，但生態(tài)補(bǔ)償和恢復(fù)不及時(shí)等執(zhí)行不到位等問題。

1.3 協(xié)同監(jiān)管規(guī)制體系不完善

野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易形勢(shì)依舊嚴(yán)峻。1999—2018年，世界上76.1%國(guó)家參與野生動(dòng)物非法貿(mào)易，涉及近6000個(gè)物種，其中哺乳類占23%、爬行類占21.3%。對(duì)2009—2013年與2014—2018年野生動(dòng)物及其制品罰沒總量進(jìn)行對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)穿山甲及其制品罰沒總量從4%上升到13.9%，犀牛及其制品罰沒總量從5.5%上升到11.8%。野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易呈現(xiàn)組織化、集團(tuán)化和網(wǎng)絡(luò)化，犯罪集團(tuán)利用合法貿(mào)易監(jiān)管體制的脆弱性從事非法貿(mào)易行為，主要脆弱性表現(xiàn)為：犯罪行為空間上的轉(zhuǎn)移、尋找替代產(chǎn)品和利用繁育制度進(jìn)行尋租[2]。

隨著中國(guó)國(guó)家行政體制改革的縱深推進(jìn)，野生動(dòng)物管理各主體的職責(zé)愈加清晰和明確。但是，野生動(dòng)物保護(hù)、利用和管理的法律、法規(guī)眾多，同一個(gè)主體很難做到各管理環(huán)節(jié)的全覆蓋監(jiān)管。從“《野生動(dòng)物保護(hù)法》視閾下野生動(dòng)物管理框架結(jié)構(gòu)”(圖1)聯(lián)系到“野生動(dòng)物主要監(jiān)管部門監(jiān)管路徑圖”(圖2)可以看出，部門間溝通機(jī)制存在諸多矛盾[29]。

圖 1 《野生動(dòng)物保護(hù)法》視閾下野生動(dòng)物管理框架結(jié)構(gòu)Figure 1 Management framework of wildlife from the perspective of wildlife conservation law

圖 2 野生動(dòng)物主要監(jiān)管部門監(jiān)管路徑圖Figure 2 Supervision path of major wildlife supervision departments

林業(yè)和草原部門以物種保護(hù)為目的的“人工繁育”存在多個(gè)環(huán)節(jié)，包括許可證發(fā)放；登錄“人工繁育國(guó)家保護(hù)野生動(dòng)物名錄”，取得專業(yè)標(biāo)識(shí)；“出售-購(gòu)買-利用”野生動(dòng)物及其制品的交易行為規(guī)范；落實(shí)禁止食用和規(guī)范藥品管理的藥用許可。涉及到部門包括林業(yè)和草原局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局、公安部、國(guó)家衛(wèi)生健康委、交通運(yùn)輸部、自然資源部，要增強(qiáng)部門間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)打擊野生動(dòng)物及其制品的非法貿(mào)易形成合力并提升執(zhí)法效能難度較大。

對(duì)野生動(dòng)物市場(chǎng)交易的監(jiān)管，在新冠肺炎疫情防疫工作中可謂重中之重。但國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局作為市場(chǎng)監(jiān)管主體，在野生動(dòng)物非法貿(mào)易環(huán)節(jié)難以與海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、公安、林業(yè)和草原等部門共同發(fā)揮監(jiān)管作用，其根本原因是從未形成常態(tài)化的協(xié)作機(jī)制，根源在于各部門信息采集的目的和口徑都不一，信息、技術(shù)、資源共享存在壁壘。

管理環(huán)節(jié)方面，野生動(dòng)物從獵捕、人工繁育、出售、購(gòu)買到利用，主線清晰。但對(duì)野生動(dòng)物商業(yè)利用方面的規(guī)制太少，即使有也是以行政許可為典型的事前規(guī)制為主。比如，申領(lǐng)人工繁育許可證前缺少衛(wèi)生防疫行政許可；運(yùn)輸環(huán)節(jié)中涉及運(yùn)輸野生動(dòng)物及其制品需要提供許可證，批準(zhǔn)文件的副本或?qū)Ｓ脴?biāo)識(shí)，以及檢疫證明，然而《道路運(yùn)輸條例》《郵政業(yè)寄遞安全監(jiān)管管理辦法》都缺乏相應(yīng)的明確規(guī)定。

2 野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易治理要求

野生動(dòng)物是自然生態(tài)體系的重要組成部分。野生動(dòng)物及其制品的非法貿(mào)易要有強(qiáng)有力的立法高度、執(zhí)法強(qiáng)度和懲治力度以維護(hù)生物多樣性、公共衛(wèi)生安全和人民生命健康安全。《禁止決定》作為一種禁止性規(guī)范，其實(shí)施影響了野生動(dòng)物保護(hù)的制度理念，利用的標(biāo)準(zhǔn)和行為范式，有效防范人畜共患疾病的傳播，保障人民群眾生命健康安全。因此，要抓住有利條件，遵循規(guī)律、完善思路、創(chuàng)新舉措，把野生動(dòng)物保護(hù)工作做好，有效治理野生動(dòng)物及其制品的非法貿(mào)易行為，加強(qiáng)野生動(dòng)物整體性保護(hù)，推動(dòng)野生動(dòng)物保護(hù)的創(chuàng)新舉措，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性。

2.1 遵循生物多樣性規(guī)律

生物多樣性規(guī)律具有時(shí)代性。新時(shí)代背景下，破除“傳統(tǒng)人類中心主義”的倫理桎梏，不能囿于以資源利用為中心，簡(jiǎn)單地將野生動(dòng)物資源歸結(jié)為人類賴以生存的基礎(chǔ)。事實(shí)上，野生動(dòng)物的物種種群一旦滅絕就不可復(fù)生，原有物種間制約關(guān)系一旦消失，就會(huì)造成生態(tài)失衡和人畜共患疾病的爆發(fā)，直至危害公共衛(wèi)生安全和人類生命健康安全。在生態(tài)倫理道德層面，應(yīng)該體現(xiàn)為生態(tài)文明制度體系建設(shè)，即促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展[30]。

物種保護(hù)是生物多樣性保護(hù)的核心問題之一?！度蝻L(fēng)險(xiǎn)報(bào)告2020》明確指出全球面臨的五大危機(jī)之一是生物多樣性喪失加速[31]。生物物種減少、臭氧層變薄、土地沙漠化、地球溫室效應(yīng)和土地污染是涉及人類生存環(huán)境惡化和生態(tài)平衡失控的五大世界熱點(diǎn)問題；相比之下，對(duì)臭氧層變薄、土地沙漠化，地球溫室效應(yīng)和土地污染等關(guān)注較多，然而對(duì)生物物種減少關(guān)注較少甚至不足。這正是生物多樣性可以保證生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，并且能在被破壞時(shí)有強(qiáng)大的修復(fù)能力，恢復(fù)生態(tài)平衡。人類、動(dòng)物和環(huán)境健康之間的息息相關(guān)，緊密聯(lián)結(jié)[32]。

遵循生物多樣性規(guī)律從微觀層面是遵循法律法規(guī)，從中觀層面亦是遵循國(guó)際公約、憲章等，從宏觀層面則是生命起源之生物多樣性和自然規(guī)律，即涉及到人類，對(duì)自然資源的利用方式和速度不能導(dǎo)致生物多樣性的長(zhǎng)期下滑，且要保證其能夠滿足當(dāng)代及后代的需求潛力。

2.2 完善整體性保護(hù)思路

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾的獲得感、幸福感、安全感是人民向往美好生活的整體性展示。因此，《野生動(dòng)物保護(hù)法》的法律體系，應(yīng)注入社會(huì)公共安全和公共健康的新理念，調(diào)整野生動(dòng)物的立法理念，完善野生動(dòng)物整體性保護(hù)的思路。

野生動(dòng)物保護(hù)不應(yīng)僅保護(hù)珍貴和瀕危野生動(dòng)物，更應(yīng)擴(kuò)展至全部普通的野生動(dòng)物，才能有效落實(shí)《野生動(dòng)物保護(hù)法》第1條規(guī)定中所體現(xiàn)的為了保護(hù)野生動(dòng)物的立法目的?！督箾Q定》中全面禁止野生動(dòng)物非法交易，將野生動(dòng)物保護(hù)擴(kuò)展至全部野生動(dòng)物，不再停留在重點(diǎn)保護(hù)等限定性范圍。全面保護(hù)野生動(dòng)物既是對(duì)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然生態(tài)文明理念的回應(yīng)，亦是對(duì)人與自然是生命共同體的踐行。另外，基于整體性保護(hù)的思路，除了擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)對(duì)象之外，亦要對(duì)野生動(dòng)物棲息地進(jìn)行整體性保護(hù)和系統(tǒng)性修復(fù)。

確保野生動(dòng)物及其制品貿(mào)易處于可持續(xù)發(fā)展水平，減少野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易，遏制生物多樣性下降趨勢(shì)是政府的重要職責(zé)。政府的行政權(quán)力是法律賦予的，履行保護(hù)野生動(dòng)植物職責(zé)中行政不作為屬于違法，不符合“依法行政、執(zhí)法為民”的根本要求。

2.3 創(chuàng)新非法貿(mào)易治理舉措

野生動(dòng)物保護(hù)存在路徑依賴，聚焦在法律體系完善、國(guó)際合作、信息技術(shù)應(yīng)用等方面[33]。社會(huì)治理成為國(guó)內(nèi)學(xué)界熱點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)多元參與和合作等理念，旨在構(gòu)建多元主體間的良性互動(dòng)關(guān)系[34]；主張構(gòu)建“一核多元”的社會(huì)治理格局，突出“民生本位”的價(jià)值取向[35]。野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易治理舉措理應(yīng)遵循該思路，提升治理能力。

野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易是社會(huì)熱點(diǎn)問題。絕大部分的問題均能從人的行為中找到根源并通過規(guī)范法律和體制創(chuàng)新進(jìn)行破解。野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易已經(jīng)形成一個(gè)從非法捕殺、運(yùn)輸、出售、收購(gòu)、加工、利用，再到食用的產(chǎn)業(yè)鏈閉環(huán)。保證野生動(dòng)物保護(hù)立法目的和意圖的實(shí)現(xiàn)，需要?jiǎng)?chuàng)新野生動(dòng)物及其制品的治理舉措，基于“民生本位”價(jià)值取向，重新選擇規(guī)制方式和規(guī)制重點(diǎn)，全面規(guī)制野生動(dòng)物及其制品領(lǐng)域治理失靈現(xiàn)象。

懲治野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易，離不開完備的法律法規(guī)體系，離不開科學(xué)的治理體制機(jī)制。野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易治理需要明晰其產(chǎn)業(yè)鏈，基于全鏈條、全周期和全過程治理。治理過程中，“資源管理、檢疫防疫、市場(chǎng)管理、營(yíng)銷監(jiān)管”四大環(huán)節(jié)不可或缺，不能僅僅停留在“齊抓共管”上。疫情發(fā)生了，檢疫防疫工作的矛盾凸顯，非法交易案件頻發(fā)，是監(jiān)管不力，還是執(zhí)法力度弱，還是懲戒力度不到位？莫衷一是?？茖W(xué)的治理策略要解決“防患未然”，即從根源上讓違法者由不能違上升為不敢違、不愿違；同時(shí)要基于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化路徑，創(chuàng)新野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易治理舉措，注重科技保障，開展全面協(xié)同治理。

3 野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易治理策略

3.1 重塑《野生動(dòng)物保護(hù)法》立法理念

科學(xué)的立法理念是破解法的確定性和正確性的關(guān)鍵因素?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》更多地強(qiáng)調(diào)野生動(dòng)物的資源屬性，關(guān)注野生動(dòng)物的利用，而生物多樣性的新時(shí)代特征，強(qiáng)調(diào)的是維持地球的健康并為人類提供必要的福利，應(yīng)基于生態(tài)安全、公共衛(wèi)生安全、生命健康安全、生物安全，以人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為目標(biāo)價(jià)值導(dǎo)向。

立法理念以立法目的和原則等形式呈現(xiàn)?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》以野生動(dòng)物保護(hù)談野生動(dòng)物保護(hù)，立法格局和視野有點(diǎn)窄，缺乏對(duì)野生動(dòng)物可能涉及人畜共患疾病的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估不足?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》修訂中行政法學(xué)者建議稿和聯(lián)合建議稿提出，在立法目的中增加尊重生命，保障生命安全、生態(tài)安全、公共衛(wèi)生安全等；但也有學(xué)者持不同意見[36]。《禁止決定》中指出要切實(shí)保障人民群眾生命健康安全，這是野生動(dòng)物保護(hù)的最終目的，體現(xiàn)人與自然和諧共生。建議將《野生動(dòng)物保護(hù)法》立法目的調(diào)整為：“以保護(hù)野生動(dòng)物、拯救珍貴瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保障公共衛(wèi)生安全和人民生命健康安全”[37]。

對(duì)現(xiàn)行的立法原則進(jìn)行調(diào)整。嚴(yán)格落實(shí)“保護(hù)優(yōu)先”，與《環(huán)境保護(hù)法》確立的原則進(jìn)行對(duì)接。將“規(guī)范利用”修改為“限制利用”，秉持尊重生命的理念，落實(shí)《禁止決定》精神，擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)的范圍。增加“預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)”原則，預(yù)防例如非典、新冠肺炎疫情等重大公共衛(wèi)生事件，保障人民群眾生命健康安全。建議將《野生動(dòng)物保護(hù)法》立法原則調(diào)整為：保護(hù)優(yōu)先，有限利用，嚴(yán)格監(jiān)管，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)[38]。

3.2 科學(xué)界定野生動(dòng)物概念

各國(guó)野生動(dòng)物概念跟隨文明進(jìn)步、生態(tài)環(huán)境態(tài)勢(shì)、各國(guó)立場(chǎng)和國(guó)情而有所不同，但對(duì)中國(guó)野生動(dòng)物法律概念的界定均具有一定的借鑒指導(dǎo)作用。法律上野生動(dòng)物的概念具有特定性。拓展野生動(dòng)物保護(hù)范圍，有必要將野生動(dòng)物保護(hù)范圍擴(kuò)大到所有生存在自然環(huán)境下的野生動(dòng)物。《禁止決定》中涵蓋了國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)、三有保護(hù)、人工繁育和飼養(yǎng)、在野外環(huán)境自然生長(zhǎng)繁殖、其他法律禁止捕獵、交易、運(yùn)輸和使用的野生動(dòng)物等，盡管是應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情期間發(fā)布的緊急決定，但對(duì)今后修訂《野生動(dòng)物保護(hù)法》具有指導(dǎo)性的作用。

法律概念作為法的基本要素之一，法律概念的模糊容易引發(fā)較大爭(zhēng)議。明確清晰的法律概念對(duì)提高立法的科學(xué)性，增強(qiáng)執(zhí)法的規(guī)范性，提升專業(yè)化治理水平具有重要意義[39]。在《野生動(dòng)物保護(hù)法》修改稿中重新界定野生動(dòng)物的概念，擴(kuò)展保護(hù)范圍至全部野生動(dòng)物，從野生動(dòng)物個(gè)體保護(hù)擴(kuò)展到兼顧野生動(dòng)物生境的保護(hù)，將野生動(dòng)物棲息地納入到保護(hù)范圍[40]。建議讓野生動(dòng)物概念回歸自然，將野生動(dòng)物的概念界定為在野外自然環(huán)境中自由生長(zhǎng)繁殖的動(dòng)物，不再區(qū)分陸生和水生野生動(dòng)物，將自然狀態(tài)的野生動(dòng)物和人工繁育種群相區(qū)別，及時(shí)更新名錄，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理[41]。

3.3 完善野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易治理體制

第一，加強(qiáng)源頭治理，斬?cái)嘁吧鷦?dòng)物非法貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈。獵捕、交易、運(yùn)輸、食用野生動(dòng)物是一種違法犯罪行為，按照“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”的宗旨，對(duì)野生動(dòng)物及其制品非法交易的治理策略不僅要有健全的法律體系，做到有法可依，更要在落實(shí)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上下功夫，堅(jiān)持專項(xiàng)治理與系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理相結(jié)合的原則，針對(duì)野生動(dòng)物非法交易，進(jìn)一步明確法律責(zé)任，加大違法犯罪行為懲處力度，大幅提高違法成本，使其由不能違上升為不敢違、不愿違。

第二，推進(jìn)政府主導(dǎo)下的協(xié)同治理。野生動(dòng)物非法交易打擊行動(dòng)涉及多個(gè)單位，包括公安、林業(yè)和草原、市場(chǎng)監(jiān)督管理、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運(yùn)輸、藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生健康委員會(huì)等多個(gè)政府部門，要強(qiáng)化部門間的聯(lián)動(dòng)，整合打擊力量，形成有效合力。形成聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合巡查、聯(lián)合監(jiān)督的有效機(jī)制，對(duì)野生動(dòng)物獵捕、交易、運(yùn)輸、食用等行為，涉及狩獵、人工繁育、交通運(yùn)輸、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、網(wǎng)絡(luò)銷售等諸多環(huán)節(jié)，針對(duì)野生動(dòng)物的生存環(huán)境及候鳥遷徙習(xí)性，要覆蓋野生動(dòng)物全產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行全面系統(tǒng)整治，要開展常態(tài)化、制度化的專項(xiàng)治理工作，堅(jiān)決遏制非法交易和亂捕濫獵野生動(dòng)物的犯罪行為。

第三，鼓勵(lì)社會(huì)共同參與，全網(wǎng)打擊非法交易。完善社會(huì)治理體制，建設(shè)社會(huì)治理共同體需要社會(huì)協(xié)同和公眾參與?！吨袊?guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃》(2011—2030年)強(qiáng)調(diào)要建立全社會(huì)共同參與生物多樣性保護(hù)的有效機(jī)制，建立公眾和媒體監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督相關(guān)政策的實(shí)施。治理野生動(dòng)物非法交易犯罪行為不僅需要政府主導(dǎo)，更需要社會(huì)協(xié)同和公眾參與。強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任，尤其是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。主要是強(qiáng)化人工繁育、養(yǎng)殖企業(yè)、餐飲等行業(yè)的社會(huì)責(zé)任，杜絕野生動(dòng)物“洗白”行為，制定行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)則，以進(jìn)一步健全人工繁育許可經(jīng)營(yíng)制度。同時(shí)要強(qiáng)化物流企業(yè)檢視制度，動(dòng)員互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)積極參與遏制野生動(dòng)物非法交易行為。

第四，建立信息共享和溝通機(jī)制。將野生動(dòng)物交易數(shù)據(jù)的采集標(biāo)準(zhǔn)或口徑統(tǒng)一化，打破部門、行業(yè)間的信息壁壘，建立信息共享和溝通機(jī)制。國(guó)家林業(yè)和草原局、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村部、公安部、市場(chǎng)監(jiān)督總局、衛(wèi)生健康委等部門共同成立野生動(dòng)物交易智能防控中心，將信息集成到統(tǒng)一系統(tǒng)平臺(tái)。利用大數(shù)據(jù)、人工智能和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，開展智能監(jiān)測(cè)和預(yù)警，促使大數(shù)據(jù)賦能，動(dòng)態(tài)分析野生動(dòng)物非法交易提供技術(shù)保障，遏制野生動(dòng)物非法交易行為頻發(fā)趨勢(shì)。這一信息共享和溝通機(jī)制主要涉及政府部門間共享(公安、市場(chǎng)監(jiān)管、海關(guān)、林業(yè)和草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康、檢驗(yàn)檢疫等部門)，公益組織間共享(國(guó)際政府組織、國(guó)際非政府組織)，行業(yè)之間共享(烹飪、旅游、拍賣、物流等行業(yè))。

第五，加強(qiáng)國(guó)際合作，倡導(dǎo)人與自然是生命共同體理念。野生動(dòng)物的保護(hù)需要各國(guó)共同努力，加強(qiáng)國(guó)際合作。積極履行國(guó)際公約、多邊條約和雙邊協(xié)定保護(hù)野生動(dòng)物。加強(qiáng)履約執(zhí)法，依托國(guó)際打擊野生動(dòng)植物犯罪聯(lián)盟(ICCWC)建立國(guó)家、區(qū)域之間的執(zhí)法合作聯(lián)盟，強(qiáng)化國(guó)際執(zhí)法組織協(xié)同行動(dòng)，共同應(yīng)對(duì)盜獵、走私和非法經(jīng)營(yíng)利用野生動(dòng)物等犯罪行為。充分發(fā)揮國(guó)際組織的作用。

第六，開展技術(shù)創(chuàng)新，監(jiān)測(cè)野生動(dòng)物。即進(jìn)一步創(chuàng)新和發(fā)展野生動(dòng)物溯源管理技術(shù)，基于全產(chǎn)業(yè)鏈條管理，對(duì)野生動(dòng)物及其制品的獵捕、運(yùn)輸、經(jīng)營(yíng)、利用、以及食用等全過程進(jìn)行監(jiān)管；創(chuàng)新應(yīng)用跟蹤技術(shù)，跟蹤野生動(dòng)物遷徙和流向。

3.4 優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)體制

野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)就需要進(jìn)一步捋順執(zhí)法體制，明晰執(zhí)法范圍，才能強(qiáng)化打擊力量。銜接行政執(zhí)法和刑事司法工作，明晰執(zhí)法職能部門和執(zhí)法平臺(tái)權(quán)力清單，積極統(tǒng)籌公安、海關(guān)緝私、食藥環(huán)等部門，建立一個(gè)統(tǒng)一的關(guān)于野生動(dòng)物犯罪執(zhí)法的職能部門或是執(zhí)法平臺(tái)，有效整合執(zhí)法力量，形成全鏈條打擊違法犯罪態(tài)勢(shì)，推進(jìn)野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易相關(guān)數(shù)據(jù)共用、情報(bào)共享，使野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易行為受到刑事制裁，遏制非法貿(mào)易犯罪行為。

由于野生動(dòng)物犯罪具有較強(qiáng)的專業(yè)性，涉及到執(zhí)法業(yè)務(wù)知識(shí)，如野生動(dòng)物非法交易方式及發(fā)展趨勢(shì)，野生動(dòng)物的識(shí)別與認(rèn)定，野生動(dòng)物及其制品的價(jià)值核算、野生動(dòng)物棲息地保護(hù)等。因此，要堅(jiān)持以實(shí)戰(zhàn)、實(shí)用、實(shí)效為導(dǎo)向，把專業(yè)化建設(shè)擺到野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的重要位置，不僅要強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍的公安業(yè)務(wù)能力，更要強(qiáng)化野生動(dòng)物管理領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，開展情報(bào)收集、分析和應(yīng)用能力，調(diào)查方法和技術(shù)，基于供應(yīng)鏈的執(zhí)法方法等領(lǐng)域的專業(yè)培訓(xùn)，分享執(zhí)法辦案經(jīng)驗(yàn)和做法。

4 小結(jié)

野生動(dòng)物的法律概念由于時(shí)代背景、國(guó)家立場(chǎng)、立法目的、規(guī)則理念的不同而呈現(xiàn)出不同的形式。由于難以擺脫傳統(tǒng)人類中心主義的桎梏，要基于生態(tài)安全、公共衛(wèi)生安全、生命健康安全、生物安全，以人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為目標(biāo)價(jià)值導(dǎo)向重塑《野生動(dòng)物保護(hù)法》立法理念，因此建議將《野生動(dòng)物保護(hù)法》立法目的調(diào)整為：“以保護(hù)野生動(dòng)物、拯救珍貴瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保障公共衛(wèi)生安全和人民生命健康安全”；建議將《野生動(dòng)物保護(hù)法》立法原則調(diào)整為：“保護(hù)優(yōu)先，有限利用，嚴(yán)格監(jiān)管，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)”。

要解決保護(hù)力度不足、利用幅度過大、分級(jí)分類保護(hù)管理層級(jí)落差大等問題，明確人與自然和諧共生，人與動(dòng)物是相互依存和共生的關(guān)系；在生態(tài)文明視角下，野生動(dòng)物保護(hù)是原則、利用是例外。落實(shí)《禁止決定》精神，在《野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂中重新界定野生動(dòng)物的概念，擴(kuò)展野生動(dòng)物的保護(hù)范圍至全部野生動(dòng)物；從野生動(dòng)物個(gè)體保護(hù)擴(kuò)展到兼顧野生動(dòng)物生境的保護(hù)，將野生動(dòng)物棲息地納入到保護(hù)范圍。野生動(dòng)物及其制品非法貿(mào)易協(xié)同監(jiān)管機(jī)制不完善，基于全鏈條管理，各環(huán)節(jié)難以做到全覆蓋監(jiān)管，缺乏有效的溝通機(jī)制和歸責(zé)意識(shí)，要強(qiáng)化多方共治和多元參與，開展技術(shù)創(chuàng)新，建立信息共享和溝通機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)共同參與，加強(qiáng)國(guó)際合作，強(qiáng)化源頭治理。