PPP項(xiàng)目社會(huì)資本參與度低的原因及對(duì)策分析

李 新

(吉林建筑科技學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130000)

一、PPP項(xiàng)目社會(huì)資本參與現(xiàn)狀

（一）PPP項(xiàng)目的政策支持

黨的十八屆三中全會(huì)提出關(guān)于“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，推廣運(yùn)營(yíng)PPP模式（PPP模式即Public—Private—Partnership縮寫，是指政府公共部門和私人組織部門之間共同協(xié)作，完成城市基礎(chǔ)建設(shè)等項(xiàng)目）正是落實(shí)這一精神的重要舉措。PPP模式不僅僅是一種新型的融資模式，更是管理模式的創(chuàng)新，是公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革的具體形式體現(xiàn)。為快速實(shí)現(xiàn)PPP模式的規(guī)范化運(yùn)營(yíng)，中央政府自2014年以來(lái)頒布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）等，啟動(dòng)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》。目前，我國(guó)32個(gè)省市自治區(qū)已啟動(dòng)12800個(gè)PPP項(xiàng)目，規(guī)范化運(yùn)營(yíng)體系逐漸建立。民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目是PPP項(xiàng)目推行的初衷，也是PPP項(xiàng)目市場(chǎng)化發(fā)展的關(guān)鍵，因此，調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目是目前急需突破的瓶頸。

（二）PPP項(xiàng)目參與社會(huì)資本的構(gòu)成情況

自2014年開始，國(guó)務(wù)院、發(fā)改委和財(cái)政部相繼出臺(tái)了一系列指導(dǎo)文件，為PPP項(xiàng)目的發(fā)展提供了政策幫助，在社會(huì)資本和政府資本合作上取得了較大程度的進(jìn)步，但自PPP項(xiàng)目實(shí)施至今，民營(yíng)企業(yè)的參與率并不高。

截至到2020年10月，全口徑統(tǒng)計(jì)的PPP項(xiàng)目累計(jì)12.8萬(wàn)項(xiàng)，累計(jì)成交的規(guī)模達(dá)到了18.78萬(wàn)億元，各地區(qū)的PPP項(xiàng)目數(shù)量分布如圖1所示，各地區(qū)之間PPP項(xiàng)目發(fā)展情況存在較大的差異。

圖1 全口徑PPP項(xiàng)目數(shù)量

不同所有制資本成交的項(xiàng)目數(shù)和項(xiàng)目規(guī)模具體分布如圖2、圖3所示，其中民營(yíng)企業(yè)的成交數(shù)量占比41%，央企和地方國(guó)企的占比高達(dá)55%，但從成交規(guī)模上來(lái)看，民企的成交金額占比為20%，央企和地方國(guó)企的成交金額占比高達(dá)77%。由此可見，成交數(shù)量和成交金額中民營(yíng)企業(yè)的占比都較低，民營(yíng)企業(yè)的參與占比偏低。

圖2 不同所有制社會(huì)資本PPP成交數(shù)量

圖3 不同所有制社會(huì)資本PPP成交金額

從近5年社會(huì)資本參與情況來(lái)看，民營(yíng)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目數(shù)量和參與金額都有所下降（如圖4所示），近5年民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目市場(chǎng)占比呈現(xiàn)出逐年下滑的趨勢(shì)，尤其是項(xiàng)目規(guī)模占比情況，2019年銳減，僅占10%。由此可見，民營(yíng)資本在PPP項(xiàng)目中的地位逐年降低，民營(yíng)資本的擴(kuò)展也受到了較大的限制。

圖4 2015-2019年民營(yíng)企業(yè)成交項(xiàng)目數(shù)及規(guī)模占比

以上數(shù)據(jù)均可以看出民營(yíng)資本在參與PPP項(xiàng)目中，呈現(xiàn)出參與度較低，參與的項(xiàng)目規(guī)模相對(duì)較小的特點(diǎn)。以此來(lái)提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行效率，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，同時(shí)也能夠激發(fā)民營(yíng)資本的活力，使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序的發(fā)展，但是過多的公有資本參與到PPP項(xiàng)目中，會(huì)擠占民營(yíng)資本的參與空間，也不符合當(dāng)前社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù)供給側(cè)改革的初衷，更有悖于PPP項(xiàng)目的初衷。

二、PPP項(xiàng)目社會(huì)資本參與度低的原因分析

根據(jù)目前的現(xiàn)狀來(lái)看，近年來(lái)政府部門在積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目模式，許多項(xiàng)目得以落地執(zhí)行，但在整體的推進(jìn)過程中仍存在諸多問題，影響了民營(yíng)資本的參與度，主要存在制度不夠完善、民營(yíng)企業(yè)自身能力有限以及收益率偏低等問題，具體如下。

（一）政府部門的管理模式尚未健全

PPP模式的本質(zhì)是公私部門之間的互利互助，其目的是實(shí)現(xiàn)雙方的利益共享，風(fēng)險(xiǎn)同擔(dān)，在合作的過程中強(qiáng)調(diào)了公共部門和私人部門之間是相互平等的合作關(guān)系。在項(xiàng)目全生命周期運(yùn)營(yíng)過程中，國(guó)務(wù)院和國(guó)家各監(jiān)管部門相繼頒布了諸多有關(guān)PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)及條文規(guī)范，但現(xiàn)存的法律法規(guī)及指導(dǎo)性意見中，并沒有系統(tǒng)的針對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行管理的規(guī)定。此外，我國(guó)的PPP項(xiàng)目監(jiān)管沒有獨(dú)立的三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，這就使得公私資本在PPP項(xiàng)目全生命周期中，處在不對(duì)等的關(guān)系中，這也是民營(yíng)資本不愿意參與PPP項(xiàng)目的主要原因。

全面公平、公正、公開的監(jiān)管體制是PPP項(xiàng)目有效監(jiān)管的前提，在項(xiàng)目中，地方政府和社會(huì)資本同樣屬于參與者。此外，我國(guó)目前針對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管權(quán)相對(duì)比較分散，很多部門都具有監(jiān)管的權(quán)利，但每個(gè)部門監(jiān)管的具體范圍又存在差異，由于PPP項(xiàng)目多為規(guī)模較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，涉及到的監(jiān)管部門較多，而多部門的監(jiān)管也必然會(huì)帶來(lái)管理的混亂，各監(jiān)管部門之間存在交叉監(jiān)管或者互相推諉的情況，這種分散監(jiān)管的模式會(huì)降低PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率，甚至?xí)绊戫?xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。

（二）項(xiàng)目收益率低

社會(huì)資本參與項(xiàng)目最本質(zhì)目的在于獲得經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，目前我國(guó)PPP項(xiàng)目的建設(shè)周期長(zhǎng)，且前期投入資本較大，我國(guó)2018-2019年成交的PPP項(xiàng)目的綜合回報(bào)率約為6.6%，PPP項(xiàng)目的利潤(rùn)回報(bào)率是無(wú)法滿足民營(yíng)企業(yè)的盈利要求的，缺少客觀的收益利潤(rùn)，民營(yíng)企業(yè)的參與動(dòng)力就會(huì)降低，難以調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本參與到PPP項(xiàng)目中。一般的PPP項(xiàng)目也往往是公共設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，國(guó)有企業(yè)不同于民營(yíng)企業(yè)。對(duì)于國(guó)有資本來(lái)說，不僅僅考慮潛在的收益，還會(huì)關(guān)注投資帶來(lái)的社會(huì)效益和企業(yè)的戰(zhàn)略性發(fā)展，國(guó)有資本往往會(huì)愿意承擔(dān)一些戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)來(lái)提升企業(yè)的公益價(jià)值。

PPP項(xiàng)目中，合理的投資回報(bào)是政府和社會(huì)資本展開合作的基礎(chǔ)條件，目前PPP項(xiàng)目匯報(bào)機(jī)制主要有政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助三種方式，政府付費(fèi)就是指由政府出資購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)，使用者付費(fèi)即為使用者出資進(jìn)行過購(gòu)買，可行性缺口補(bǔ)助是指在使用者付費(fèi)最終不能收回成本獲得合理回報(bào)的時(shí)候，由政府通過財(cái)政補(bǔ)貼的形式對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行付費(fèi)，用于彌補(bǔ)使用者付費(fèi)不足帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，這樣一定程度能確定民營(yíng)資本獲得合理的收益，也是政府和社會(huì)資本成功合作的前提保障。一般來(lái)說，PPP項(xiàng)目本身都具有一定的公益性質(zhì)，通過合理的構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和投資回報(bào)機(jī)制，能夠有效的滿足民營(yíng)企業(yè)所追求的利益，也是鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的重要前提。

（三）民營(yíng)企業(yè)自身能力有限

PPP項(xiàng)目在引入社會(huì)資本的時(shí)候，往往要求社會(huì)資本具有完善的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的能力，社會(huì)資本在進(jìn)入之前就需要成立專業(yè)的項(xiàng)目公司來(lái)和政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目計(jì)劃，且需要將項(xiàng)目合作全生命周期內(nèi)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等一次性打包購(gòu)買。PPP項(xiàng)目大多為市政工程，所需要的資金動(dòng)輒幾十億甚至上百億，也就是說在項(xiàng)目初期，就需要大量的資本投入，這也就要求參與投資的資本具有較強(qiáng)的資本實(shí)力，這就使得業(yè)務(wù)能力大且全面的國(guó)有企業(yè)具備了天然優(yōu)勢(shì)。民營(yíng)企業(yè)由于自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和融資能力都有限，自身的實(shí)力也難以滿足項(xiàng)目的需求，實(shí)力較弱的民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目收到阻礙。此外，現(xiàn)金流較好的項(xiàng)目數(shù)量有限，在實(shí)際的運(yùn)營(yíng)過程中，這種高質(zhì)量項(xiàng)目對(duì)民營(yíng)資本的開放性較差，比如在前期的采購(gòu)工作中，地方政府往往會(huì)對(duì)社會(huì)資本聯(lián)合體的數(shù)量、資質(zhì)等作出限制，這就使得大量的具備專業(yè)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)能力，但是資本不足的民營(yíng)企業(yè)無(wú)法參與到優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目中，而民營(yíng)資本參與的項(xiàng)目可能回報(bào)率偏低，這就導(dǎo)致民營(yíng)資本參與意愿降低。

（四）PPP項(xiàng)目退出機(jī)制不夠完善

社會(huì)資本在退出機(jī)制中同樣不夠健全。目前有關(guān)PPP項(xiàng)目的實(shí)施細(xì)則和政策法規(guī)大多是停留在原則性、指導(dǎo)性的意見，因此，社會(huì)資本無(wú)法從目前的法規(guī)中找到退出機(jī)制的依據(jù)，同時(shí)，這些規(guī)章對(duì)于PPP項(xiàng)目的進(jìn)入和運(yùn)營(yíng)過程較為關(guān)注，對(duì)于資本的退出很少涉及，國(guó)家發(fā)改委、司法部配合起草的《PPP條例（征求意見稿）》中指出，“項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，不影響公共服務(wù)提供的穩(wěn)定性和持續(xù)性前提下，經(jīng)政府實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)人民政府同意，社會(huì)資本方可以轉(zhuǎn)讓其持有項(xiàng)目公司的股權(quán)。”也就是說，退出過程要經(jīng)過地方政府審批，這也就導(dǎo)致了社會(huì)資本想要退出困難重重。

三、完善社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的建議

基于對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本參與度低的原因進(jìn)行的分析，文章從創(chuàng)新管理模式、降低風(fēng)險(xiǎn)、提升民企能力以及完善退出機(jī)制幾個(gè)角度出發(fā)提出針對(duì)性建議，以期對(duì)PPP項(xiàng)目的發(fā)展提供參考。

（一）創(chuàng)新管理模式

首先，在PPP項(xiàng)目監(jiān)管部門上，應(yīng)該有專門的三方監(jiān)管機(jī)制，可以有效地提高項(xiàng)目效率，在目前的監(jiān)管方式中，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)各主管部門之間的工作，做到協(xié)同推進(jìn)，要加強(qiáng)各部門之間的配合，明確各部門之間的分工和工作職責(zé)，確保各部門之間形成合力，指導(dǎo)項(xiàng)目有序開展；其次，在項(xiàng)目推進(jìn)的過程中，應(yīng)該創(chuàng)新工作思路，要因地制宜的推動(dòng)PPP項(xiàng)目，要與國(guó)家的重點(diǎn)戰(zhàn)略相結(jié)合，與國(guó)家的重大政策相對(duì)接，根據(jù)本地的天然條件、人口結(jié)構(gòu)等推進(jìn)養(yǎng)老、科技、文化等類型的PPP項(xiàng)目；最后，要增加PPP項(xiàng)目的曝光度和公平性，通過主流媒體發(fā)布PPP項(xiàng)目，加大宣傳力度，提高公眾對(duì)PPP項(xiàng)目的認(rèn)知度和認(rèn)可度，同時(shí)，要確保項(xiàng)目從進(jìn)入到退出全生命周期的公平、公正、公開，包括項(xiàng)目信息的披露，政策發(fā)布、信息數(shù)據(jù)共享、資金來(lái)源、社會(huì)資本信息等全生命周期項(xiàng)目動(dòng)態(tài)，都應(yīng)及時(shí)披露，建立公開透明的信息通道，營(yíng)造積極的行業(yè)輿論環(huán)境，樹立良好的行業(yè)規(guī)范。

（二）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)期合作的基礎(chǔ)，因此要確保PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程中遇到法律訴訟應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)權(quán)益保障，在合同簽訂前期就應(yīng)該明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的責(zé)任，在可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)中應(yīng)明確公共部門和私人部門之間共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，通過明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，保障私人部門在項(xiàng)目進(jìn)程中的合法權(quán)益，在需求風(fēng)險(xiǎn)方面，可以通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用來(lái)合理分配公共部門和私人部門之間的風(fēng)險(xiǎn)，通過流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本中合理分配，促進(jìn)地方公債市場(chǎng)的發(fā)展，同時(shí)，也應(yīng)該從選擇 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)治理主體、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否符合公共利益的目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合同的公共績(jī)效等角度考慮完善公共審計(jì)工作。

（三）提高民營(yíng)企業(yè)整體能力

PPP項(xiàng)目具有投資金額大、周期長(zhǎng)、流程復(fù)雜等特點(diǎn)，而民營(yíng)企業(yè)本身的能力有限，政府可以通過政策支持，借助第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)民營(yíng)資本進(jìn)行扶持，制定PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任范圍以及追責(zé)形式等，規(guī)范咨詢機(jī)構(gòu)的制度條例，開展咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范制度等等，提高咨詢服務(wù)的質(zhì)量，同時(shí)也能夠給民營(yíng)資本專業(yè)的意見和服務(wù)，有助于提供民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的能力。

融資能力也是阻礙民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵，資本本身就是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵所在，而民營(yíng)企業(yè)的融資能力往往不足，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)是拓寬民營(yíng)企業(yè)的融資渠道，如建立專項(xiàng)基金，可以解決融資問題，降低融資交割過程中的信息不對(duì)稱問題。此外，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)中小型社會(huì)資本和相對(duì)落后地區(qū)實(shí)施機(jī)構(gòu)的支持，充分發(fā)揮屬地化的優(yōu)勢(shì)承接上級(jí)引導(dǎo)基金的資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困地區(qū)和民營(yíng)企業(yè)的“雪中送碳”，真正落實(shí)融資支持基金的引導(dǎo)目的。

（四）完善退出機(jī)制

完善的法律法規(guī)是PPP項(xiàng)目得以長(zhǎng)久發(fā)展的重要基礎(chǔ)保障，近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)的一系列法律法規(guī)也將退出機(jī)制置入其中，這也意味著國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到了退出機(jī)制的重要性，但針對(duì)退出機(jī)制的法律法規(guī)尚未出臺(tái)，對(duì)于社會(huì)資本的退出方式及補(bǔ)償方式等也沒有詳細(xì)的規(guī)定。明確退出機(jī)制能夠解決社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的后顧之憂，良好的退出機(jī)制有助于盤活社會(huì)資本，激發(fā)社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目，因此在國(guó)家立法層面應(yīng)該盡快加快立法進(jìn)程，詳細(xì)規(guī)范社會(huì)資本的退出機(jī)制，以及退出時(shí)可獲得的補(bǔ)償?shù)?，?lái)確保社會(huì)資本的合法權(quán)益。