PPP項目社會資本參與度低的原因及對策分析

李 新

(吉林建筑科技學院，吉林 長春 130000)

一、PPP項目社會資本參與現(xiàn)狀

（一）PPP項目的政策支持

黨的十八屆三中全會提出關(guān)于“加強中央政府宏觀調(diào)控職責和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)督、社會管理，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，推廣運營PPP模式（PPP模式即Public—Private—Partnership縮寫，是指政府公共部門和私人組織部門之間共同協(xié)作，完成城市基礎(chǔ)建設(shè)等項目）正是落實這一精神的重要舉措。PPP模式不僅僅是一種新型的融資模式，更是管理模式的創(chuàng)新，是公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革的具體形式體現(xiàn)。為快速實現(xiàn)PPP模式的規(guī)范化運營，中央政府自2014年以來頒布了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）等，啟動了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》。目前，我國32個省市自治區(qū)已啟動12800個PPP項目，規(guī)范化運營體系逐漸建立。民營資本參與PPP項目是PPP項目推行的初衷，也是PPP項目市場化發(fā)展的關(guān)鍵，因此，調(diào)動民營資本參與PPP項目是目前急需突破的瓶頸。

（二）PPP項目參與社會資本的構(gòu)成情況

自2014年開始，國務(wù)院、發(fā)改委和財政部相繼出臺了一系列指導文件，為PPP項目的發(fā)展提供了政策幫助，在社會資本和政府資本合作上取得了較大程度的進步，但自PPP項目實施至今，民營企業(yè)的參與率并不高。

截至到2020年10月，全口徑統(tǒng)計的PPP項目累計12.8萬項，累計成交的規(guī)模達到了18.78萬億元，各地區(qū)的PPP項目數(shù)量分布如圖1所示，各地區(qū)之間PPP項目發(fā)展情況存在較大的差異。

圖1 全口徑PPP項目數(shù)量

不同所有制資本成交的項目數(shù)和項目規(guī)模具體分布如圖2、圖3所示，其中民營企業(yè)的成交數(shù)量占比41%，央企和地方國企的占比高達55%，但從成交規(guī)模上來看，民企的成交金額占比為20%，央企和地方國企的成交金額占比高達77%。由此可見，成交數(shù)量和成交金額中民營企業(yè)的占比都較低，民營企業(yè)的參與占比偏低。

圖2 不同所有制社會資本PPP成交數(shù)量

圖3 不同所有制社會資本PPP成交金額

從近5年社會資本參與情況來看，民營企業(yè)參與的PPP項目數(shù)量和參與金額都有所下降（如圖4所示），近5年民營企業(yè)參與PPP項目市場占比呈現(xiàn)出逐年下滑的趨勢，尤其是項目規(guī)模占比情況，2019年銳減，僅占10%。由此可見，民營資本在PPP項目中的地位逐年降低，民營資本的擴展也受到了較大的限制。

圖4 2015-2019年民營企業(yè)成交項目數(shù)及規(guī)模占比

以上數(shù)據(jù)均可以看出民營資本在參與PPP項目中，呈現(xiàn)出參與度較低，參與的項目規(guī)模相對較小的特點。以此來提高經(jīng)濟社會的運行效率，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，同時也能夠激發(fā)民營資本的活力，使得市場經(jīng)濟有序的發(fā)展，但是過多的公有資本參與到PPP項目中，會擠占民營資本的參與空間，也不符合當前社會公共產(chǎn)品服務(wù)供給側(cè)改革的初衷，更有悖于PPP項目的初衷。

二、PPP項目社會資本參與度低的原因分析

根據(jù)目前的現(xiàn)狀來看，近年來政府部門在積極推進PPP項目模式，許多項目得以落地執(zhí)行，但在整體的推進過程中仍存在諸多問題，影響了民營資本的參與度，主要存在制度不夠完善、民營企業(yè)自身能力有限以及收益率偏低等問題，具體如下。

（一）政府部門的管理模式尚未健全

PPP模式的本質(zhì)是公私部門之間的互利互助，其目的是實現(xiàn)雙方的利益共享，風險同擔，在合作的過程中強調(diào)了公共部門和私人部門之間是相互平等的合作關(guān)系。在項目全生命周期運營過程中，國務(wù)院和國家各監(jiān)管部門相繼頒布了諸多有關(guān)PPP項目的法律法規(guī)及條文規(guī)范，但現(xiàn)存的法律法規(guī)及指導性意見中，并沒有系統(tǒng)的針對PPP項目全生命周期進行管理的規(guī)定。此外，我國的PPP項目監(jiān)管沒有獨立的三方機構(gòu)進行監(jiān)管，這就使得公私資本在PPP項目全生命周期中，處在不對等的關(guān)系中，這也是民營資本不愿意參與PPP項目的主要原因。

全面公平、公正、公開的監(jiān)管體制是PPP項目有效監(jiān)管的前提，在項目中，地方政府和社會資本同樣屬于參與者。此外，我國目前針對PPP項目的監(jiān)管權(quán)相對比較分散，很多部門都具有監(jiān)管的權(quán)利，但每個部門監(jiān)管的具體范圍又存在差異，由于PPP項目多為規(guī)模較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，涉及到的監(jiān)管部門較多，而多部門的監(jiān)管也必然會帶來管理的混亂，各監(jiān)管部門之間存在交叉監(jiān)管或者互相推諉的情況，這種分散監(jiān)管的模式會降低PPP項目的運營效率，甚至會影響項目的正常運營。

（二）項目收益率低

社會資本參與項目最本質(zhì)目的在于獲得經(jīng)濟利潤，目前我國PPP項目的建設(shè)周期長，且前期投入資本較大，我國2018-2019年成交的PPP項目的綜合回報率約為6.6%，PPP項目的利潤回報率是無法滿足民營企業(yè)的盈利要求的，缺少客觀的收益利潤，民營企業(yè)的參與動力就會降低，難以調(diào)動民營資本參與到PPP項目中。一般的PPP項目也往往是公共設(shè)施建設(shè)等項目，國有企業(yè)不同于民營企業(yè)。對于國有資本來說，不僅僅考慮潛在的收益，還會關(guān)注投資帶來的社會效益和企業(yè)的戰(zhàn)略性發(fā)展，國有資本往往會愿意承擔一些戰(zhàn)略風險來提升企業(yè)的公益價值。

PPP項目中，合理的投資回報是政府和社會資本展開合作的基礎(chǔ)條件，目前PPP項目匯報機制主要有政府付費、使用者付費和可行性缺口補助三種方式，政府付費就是指由政府出資購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，使用者付費即為使用者出資進行過購買，可行性缺口補助是指在使用者付費最終不能收回成本獲得合理回報的時候，由政府通過財政補貼的形式對項目公司進行付費，用于彌補使用者付費不足帶來的經(jīng)濟損失，這樣一定程度能確定民營資本獲得合理的收益，也是政府和社會資本成功合作的前提保障。一般來說，PPP項目本身都具有一定的公益性質(zhì)，通過合理的構(gòu)建風險分擔和投資回報機制，能夠有效的滿足民營企業(yè)所追求的利益，也是鼓勵民營資本進入PPP項目的重要前提。

（三）民營企業(yè)自身能力有限

PPP項目在引入社會資本的時候，往往要求社會資本具有完善的投資、建設(shè)和運營的能力，社會資本在進入之前就需要成立專業(yè)的項目公司來和政府機構(gòu)進行項目計劃，且需要將項目合作全生命周期內(nèi)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等一次性打包購買。PPP項目大多為市政工程，所需要的資金動輒幾十億甚至上百億，也就是說在項目初期，就需要大量的資本投入，這也就要求參與投資的資本具有較強的資本實力，這就使得業(yè)務(wù)能力大且全面的國有企業(yè)具備了天然優(yōu)勢。民營企業(yè)由于自身的經(jīng)濟實力和融資能力都有限，自身的實力也難以滿足項目的需求，實力較弱的民營資本參與PPP項目收到阻礙。此外，現(xiàn)金流較好的項目數(shù)量有限，在實際的運營過程中，這種高質(zhì)量項目對民營資本的開放性較差，比如在前期的采購工作中，地方政府往往會對社會資本聯(lián)合體的數(shù)量、資質(zhì)等作出限制，這就使得大量的具備專業(yè)的運營服務(wù)能力，但是資本不足的民營企業(yè)無法參與到優(yōu)質(zhì)PPP項目中，而民營資本參與的項目可能回報率偏低，這就導致民營資本參與意愿降低。

（四）PPP項目退出機制不夠完善

社會資本在退出機制中同樣不夠健全。目前有關(guān)PPP項目的實施細則和政策法規(guī)大多是停留在原則性、指導性的意見，因此，社會資本無法從目前的法規(guī)中找到退出機制的依據(jù)，同時，這些規(guī)章對于PPP項目的進入和運營過程較為關(guān)注，對于資本的退出很少涉及，國家發(fā)改委、司法部配合起草的《PPP條例（征求意見稿）》中指出，“項目運營期內(nèi)，不影響公共服務(wù)提供的穩(wěn)定性和持續(xù)性前提下，經(jīng)政府實施機構(gòu)報本級人民政府同意，社會資本方可以轉(zhuǎn)讓其持有項目公司的股權(quán)?！币簿褪钦f，退出過程要經(jīng)過地方政府審批，這也就導致了社會資本想要退出困難重重。

三、完善社會資本參與PPP項目的建議

基于對PPP項目社會資本參與度低的原因進行的分析，文章從創(chuàng)新管理模式、降低風險、提升民企能力以及完善退出機制幾個角度出發(fā)提出針對性建議，以期對PPP項目的發(fā)展提供參考。

（一）創(chuàng)新管理模式

首先，在PPP項目監(jiān)管部門上，應(yīng)該有專門的三方監(jiān)管機制，可以有效地提高項目效率，在目前的監(jiān)管方式中，應(yīng)當協(xié)調(diào)各主管部門之間的工作，做到協(xié)同推進，要加強各部門之間的配合，明確各部門之間的分工和工作職責，確保各部門之間形成合力，指導項目有序開展；其次，在項目推進的過程中，應(yīng)該創(chuàng)新工作思路，要因地制宜的推動PPP項目，要與國家的重點戰(zhàn)略相結(jié)合，與國家的重大政策相對接，根據(jù)本地的天然條件、人口結(jié)構(gòu)等推進養(yǎng)老、科技、文化等類型的PPP項目；最后，要增加PPP項目的曝光度和公平性，通過主流媒體發(fā)布PPP項目，加大宣傳力度，提高公眾對PPP項目的認知度和認可度，同時，要確保項目從進入到退出全生命周期的公平、公正、公開，包括項目信息的披露，政策發(fā)布、信息數(shù)據(jù)共享、資金來源、社會資本信息等全生命周期項目動態(tài)，都應(yīng)及時披露，建立公開透明的信息通道，營造積極的行業(yè)輿論環(huán)境，樹立良好的行業(yè)規(guī)范。

（二）風險共擔

合理的風險共擔是PPP項目能夠?qū)崿F(xiàn)長期合作的基礎(chǔ)，因此要確保PPP項目實施進程中遇到法律訴訟應(yīng)該如何實現(xiàn)權(quán)益保障，在合同簽訂前期就應(yīng)該明確風險分擔的責任，在可預見的風險中應(yīng)明確公共部門和私人部門之間共同承擔風險，通過明確風險分擔原則，保障私人部門在項目進程中的合法權(quán)益，在需求風險方面，可以通過市場經(jīng)濟在公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用來合理分配公共部門和私人部門之間的風險，通過流動性風險在政府和社會資本中合理分配，促進地方公債市場的發(fā)展，同時，也應(yīng)該從選擇 PPP項目風險治理主體、風險分擔是否符合公共利益的目標、風險分擔合同的公共績效等角度考慮完善公共審計工作。

（三）提高民營企業(yè)整體能力

PPP項目具有投資金額大、周期長、流程復雜等特點，而民營企業(yè)本身的能力有限，政府可以通過政策支持，借助第三方專業(yè)咨詢機構(gòu)對民營資本進行扶持，制定PPP項目咨詢服務(wù)機構(gòu)的責任范圍以及追責形式等，規(guī)范咨詢機構(gòu)的制度條例，開展咨詢機構(gòu)的服務(wù)標準、規(guī)范制度等等，提高咨詢服務(wù)的質(zhì)量，同時也能夠給民營資本專業(yè)的意見和服務(wù)，有助于提供民營資本參與PPP項目的能力。

融資能力也是阻礙民營資本參與PPP項目的關(guān)鍵，資本本身就是項目運營的關(guān)鍵所在，而民營企業(yè)的融資能力往往不足，當務(wù)之急應(yīng)當是拓寬民營企業(yè)的融資渠道，如建立專項基金，可以解決融資問題，降低融資交割過程中的信息不對稱問題。此外，應(yīng)重點加強對中小型社會資本和相對落后地區(qū)實施機構(gòu)的支持，充分發(fā)揮屬地化的優(yōu)勢承接上級引導基金的資源，實現(xiàn)對貧困地區(qū)和民營企業(yè)的“雪中送碳”，真正落實融資支持基金的引導目的。

（四）完善退出機制

完善的法律法規(guī)是PPP項目得以長久發(fā)展的重要基礎(chǔ)保障，近年來，我國出臺的一系列法律法規(guī)也將退出機制置入其中，這也意味著國家已經(jīng)意識到了退出機制的重要性，但針對退出機制的法律法規(guī)尚未出臺，對于社會資本的退出方式及補償方式等也沒有詳細的規(guī)定。明確退出機制能夠解決社會資本進入PPP項目的后顧之憂，良好的退出機制有助于盤活社會資本，激發(fā)社會資本進入PPP項目，因此在國家立法層面應(yīng)該盡快加快立法進程，詳細規(guī)范社會資本的退出機制，以及退出時可獲得的補償?shù)?，來確保社會資本的合法權(quán)益。