大數(shù)據(jù)時(shí)代社區(qū)應(yīng)急治理中居民隱私顧慮之化解

房亞明 余穎蕾

摘? ? ? 要：大數(shù)據(jù)時(shí)代社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)代化既要運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的效能，也要兼顧對(duì)居民隱私權(quán)的有效保護(hù)，消除居民隱私顧慮。隱私權(quán)的雙重屬性和社區(qū)應(yīng)急治理中不規(guī)范的居民信息采集、使用和泄露行為會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)侵害居民隱私權(quán)的情況，使居民產(chǎn)生隱私顧慮。因此，大數(shù)據(jù)環(huán)境下社區(qū)應(yīng)急治理需加強(qiáng)對(duì)居民隱私的保護(hù)，從法律、責(zé)任、多元主體協(xié)同等層面建立居民隱私顧慮化解機(jī)制，平衡社區(qū)應(yīng)急治理中社區(qū)公共利益與居民個(gè)人利益的張力和沖突，提高社區(qū)應(yīng)急治理效能和治理現(xiàn)代化水平。

關(guān)? 鍵? 詞：大數(shù)據(jù)時(shí)代;社區(qū)應(yīng)急治理;隱私權(quán);隱私顧慮;隱私保護(hù)

中圖分類號(hào)：TP309? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）03-0044-10

收稿日期：2020-10-30

作者簡介：房亞明，瑤族，廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院副院長，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)博士，中央編譯局博士后，研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理;余穎蕾，廣東工業(yè)大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾怼⒐駲?quán)利保障。

基金項(xiàng)目：本文系2015年度廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃（學(xué)科共建）項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)隱私顧慮的影響因素及法律解決機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：GD15XFX15。

現(xiàn)代社會(huì)處于經(jīng)濟(jì)和技術(shù)快速發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚的悖論之中，作為居民生產(chǎn)、生活的主要場域，社區(qū)成為技術(shù)應(yīng)用與風(fēng)險(xiǎn)衍生的物理空間和治理單元。在社區(qū)應(yīng)急治理中，科學(xué)技術(shù)的作用隨著信息化和智能化的持續(xù)推進(jìn)日益凸顯，成為觀察和檢驗(yàn)社區(qū)韌性以及應(yīng)急治理現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)尺。以疫情防控為例，為了精準(zhǔn)掌控居民行蹤與疫情風(fēng)險(xiǎn)，基層政府和社區(qū)組織運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)采集、處理、使用大量的社區(qū)居民信息，或者跟進(jìn)乃至監(jiān)管一些居民的行為，這就難免產(chǎn)生社區(qū)公共利益與居民個(gè)人利益之間的矛盾，加劇居民信息泄露和私密生活空間被打擾的潛在風(fēng)險(xiǎn)，使居民產(chǎn)生個(gè)人信息是否依法采集、依法使用、依法有效保護(hù)的擔(dān)憂和質(zhì)疑，即隱私顧慮。而當(dāng)前社區(qū)應(yīng)急治理又缺乏相應(yīng)的隱私顧慮化解機(jī)制，使得居民隱私顧慮難以化解。在疫情防控常態(tài)化的現(xiàn)實(shí)生活中，如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)強(qiáng)化社區(qū)應(yīng)急治理的有效性，建立比較完善的法治化、制度化隱私顧慮化解機(jī)制，平衡社區(qū)公共利益與居民個(gè)人利益之間的張力和沖突，是完善合法合理、多元協(xié)調(diào)的社區(qū)應(yīng)急治理模式和實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)代化目標(biāo)應(yīng)該予以高度重視并加以解決的現(xiàn)實(shí)課題。

一、問題緣起：大數(shù)據(jù)時(shí)代社區(qū)應(yīng)急治理中的居民隱私顧慮

在社區(qū)應(yīng)急治理中，貫徹以人為本理念和注重居民隱私保護(hù)是社區(qū)治理現(xiàn)代化和精細(xì)化的基本要求。2017年6月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（以下簡稱《意見》）提出了“全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的發(fā)展目標(biāo)和具體要求，為社區(qū)應(yīng)急治理指明了方向。社區(qū)應(yīng)急治理作為社區(qū)治理的重要組成部分，應(yīng)平衡權(quán)利與效率、自由與限制的關(guān)系，在強(qiáng)化應(yīng)急治理效能的同時(shí)更好地維護(hù)居民個(gè)人利益。社區(qū)應(yīng)急治理與大數(shù)據(jù)技術(shù)的良性銜接、明確社區(qū)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展應(yīng)急治理的法律邊界是大數(shù)據(jù)環(huán)境下社區(qū)應(yīng)急治理的理論前提，也搭建了社區(qū)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行應(yīng)急治理、保護(hù)居民隱私的制度框架。對(duì)大數(shù)據(jù)環(huán)境下居民隱私法律定位和特殊屬性的準(zhǔn)確理解是社區(qū)應(yīng)急治理依法開展并獲得倫理支持的重要方面，但由于法律制度是針對(duì)正常社會(huì)生活狀態(tài)下的情況制定的，面對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用與擴(kuò)展以及疫情防控常態(tài)化的特殊生活環(huán)境，公共生活狀態(tài)和居民隱私邊界都發(fā)生了變化，經(jīng)常性的信息采集與使用給居民帶來了隱私顧慮。

（一）社區(qū)應(yīng)急治理中居民隱私邊界難以精準(zhǔn)把握

由于應(yīng)對(duì)特殊情況的需要，居民信息成為社區(qū)應(yīng)急治理法治化、智能化、精細(xì)化、現(xiàn)代化的重要社會(huì)資源和前提，但社區(qū)應(yīng)急狀態(tài)下居民仍然享有隱私權(quán)等基本權(quán)利。一直以來，個(gè)人信息與隱私權(quán)的法律界定和法律屬性都存在爭議。我國法律在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)缺乏對(duì)隱私權(quán)的明確界定，而隱私權(quán)作為一種公民基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)則得到社會(huì)和司法界的普遍認(rèn)可?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第38條到第40條對(duì)公民人格尊嚴(yán)、住宅不受侵犯、通信自由以及通信秘密的宣告涉及保護(hù)公民隱私的意蘊(yùn)，是隱私保護(hù)的憲法淵源。[1]2021年1月1日起施行的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第110條的規(guī)定明確使用了隱私權(quán)的表述，并將其與第111條規(guī)定的個(gè)人信息區(qū)分，意味著把隱私權(quán)作為一種具體的人格權(quán)來保護(hù)。根據(jù)隱私權(quán)的“信息、安寧”說和“個(gè)人控制”說，[2][3]社區(qū)居民的隱私權(quán)是居民不愿意公開的私密性的信息和個(gè)人空間，應(yīng)由居民根據(jù)真實(shí)、自由的意志進(jìn)行控制和處分，是保障居民安寧的生活不被打擾的一種人格權(quán)利。

在社區(qū)應(yīng)急治理中，隱私信息具有明顯的私權(quán)利屬性，同時(shí)也具有一定的公共利益屬性，其獲取和分析能夠幫助社區(qū)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件以便為居民提供公共安全管理與服務(wù)，是社區(qū)應(yīng)急治理實(shí)現(xiàn)智能化和精細(xì)化的重要資源。大數(shù)據(jù)時(shí)代，隱私權(quán)中的私密性信息具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但僵化地理解隱私權(quán)并進(jìn)行“一刀切”的保護(hù)難以適應(yīng)社區(qū)應(yīng)急治理要求。定義和保護(hù)隱私權(quán)應(yīng)該遵循“場景正義”，隱私個(gè)人控制理論中的知情與同意應(yīng)當(dāng)區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)的敏感程度與使用場景。[4]為了使公共利益得到保障，在社會(huì)應(yīng)急治理語境下，數(shù)據(jù)持有者應(yīng)當(dāng)在合理限度內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大程度利于治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的讓利。[5]過于謹(jǐn)慎的居民信息采集無法滿足社區(qū)應(yīng)急治理的需求，但過度的居民信息采集和不當(dāng)使用則會(huì)加劇居民對(duì)隱私保護(hù)的顧慮與不安乃至不滿。因此，如何把握“場景正義”的邊界，化解居民對(duì)信息采集與使用的隱私顧慮，既充分利用居民信息的治理功能，同時(shí)也保護(hù)好居民隱私，是社區(qū)應(yīng)急治理的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。

（二）社區(qū)應(yīng)急治理的緊迫性容易忽視居民隱私

突發(fā)事件具有風(fēng)險(xiǎn)大、傳播速度快及難控制、難治理等特征，特別是在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，社區(qū)安全問題尤為突出，因而需要迅速、廣泛、精準(zhǔn)地對(duì)居民相關(guān)信息進(jìn)行采集以便管控風(fēng)險(xiǎn)。在這種特殊情勢下，社區(qū)應(yīng)急治理需要運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)為居民參與社區(qū)應(yīng)急治理提供技術(shù)支持和物理空間，提高社區(qū)公共安全服務(wù)供給能力和社區(qū)應(yīng)急治理水平，這既是社區(qū)應(yīng)急治理與時(shí)俱進(jìn)和提高效能的需要，也是社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)代化的需要。但目前社區(qū)應(yīng)急治理中采集居民信息時(shí)容易發(fā)生侵害隱私權(quán)糾紛，引發(fā)居民隱私顧慮，而出現(xiàn)糾紛時(shí)又缺乏法治化、制度化途徑予以解決。因此，作為應(yīng)急治理的基本單元，高質(zhì)量的社區(qū)應(yīng)急治理除了注重效率外，還要貫徹民主與法治的理念和精神，社區(qū)運(yùn)用信息數(shù)據(jù)開展應(yīng)急治理不能只強(qiáng)調(diào)公共利益和風(fēng)險(xiǎn)防范而忽視居民個(gè)人利益，應(yīng)以居民的合法權(quán)益不受侵犯為邊界。當(dāng)不同主體對(duì)社區(qū)應(yīng)急治理使用居民信息的行為邊界與居民隱私權(quán)的界定出現(xiàn)分歧時(shí)，產(chǎn)生居民隱私顧慮的問題會(huì)更加復(fù)雜。如在突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)就是對(duì)社區(qū)應(yīng)急治理能力和水平的重大考驗(yàn)，因?yàn)槎鄶?shù)社區(qū)組織及工作人員都缺乏高質(zhì)量、智能化、精細(xì)化管理與服務(wù)所要求的設(shè)施和能力，這種基于社區(qū)公共安全而采集居民信息進(jìn)行應(yīng)急治理引發(fā)的糾紛和矛盾容易激化，進(jìn)而引發(fā)居民隱私顧慮。

（三）社區(qū)應(yīng)急治理中采集和使用居民信息的相關(guān)法律規(guī)定缺失

在社區(qū)應(yīng)急治理中，居民個(gè)人利益與社區(qū)公共利益之間的平衡受制于社區(qū)治理結(jié)構(gòu)及其能力特別是政府與社會(huì)的關(guān)系互動(dòng)狀況。隨著社區(qū)治理創(chuàng)新和實(shí)踐的推進(jìn)，政府和社會(huì)兩種力量不應(yīng)是你強(qiáng)我弱的關(guān)系，而應(yīng)該是相互影響、相互賦權(quán)，[6]即社區(qū)治理模式由“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的治理模式向民主協(xié)商轉(zhuǎn)變。[7]一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用為居民參與社區(qū)應(yīng)急治理提供了平臺(tái)，促進(jìn)了民主協(xié)商;另一方面，也對(duì)社區(qū)應(yīng)急治理提出了更高要求，即社區(qū)應(yīng)急治理在運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)時(shí)，既要為應(yīng)急治理精細(xì)化、現(xiàn)代化服務(wù)，也要遵循民主和法治的價(jià)值理念，在強(qiáng)化社區(qū)應(yīng)急治理與服務(wù)時(shí)要在依法合理的邊界內(nèi)展開。如在疫情防控過程中，社區(qū)基于安全風(fēng)險(xiǎn)防范和保障社區(qū)公共安全的需要，不可避免地要對(duì)居民個(gè)人相關(guān)信息予以采集和使用，有時(shí)會(huì)給居民生活帶來一定的困擾，使得居民在提供信息、支持社區(qū)應(yīng)急治理過程中產(chǎn)生隱私顧慮。依法合理地采集信息、適當(dāng)?shù)厥褂眯畔?、穩(wěn)健地管理和保護(hù)信息能夠化解居民隱私顧慮，但目前相關(guān)法律規(guī)定還不完善，因而居民仍面臨個(gè)人隱私泄露的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）社區(qū)應(yīng)急治理中隱私侵權(quán)無感化

大數(shù)據(jù)時(shí)代，社區(qū)應(yīng)急治理更加追求高效化和準(zhǔn)確性，政府、社會(huì)和居民都希望能夠在突發(fā)事件暴發(fā)時(shí)精準(zhǔn)、快速而有效地應(yīng)對(duì)，但應(yīng)急治理有時(shí)會(huì)忽視程序的正當(dāng)性，難以防范隱私侵權(quán)無感化帶來的負(fù)面影響，造成居民隱私顧慮的潛藏和積壓且無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)并化解。在突發(fā)事件中，社區(qū)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行應(yīng)急治理，出于公共利益的需要采集居民信息;居民信息的公共屬性要求居民在一定程度上要為大數(shù)據(jù)時(shí)代的社區(qū)應(yīng)急治理提供個(gè)人信息，但由于雙方信息不對(duì)等，居民無法追蹤已提供的個(gè)人信息的利用方式、監(jiān)管情況。當(dāng)居民信息被泄露或發(fā)生侵害隱私權(quán)等情形時(shí)居民本人往往不知情，以致當(dāng)居民知道侵權(quán)事實(shí)時(shí)，侵權(quán)后果已難以控制，導(dǎo)致居民的隱私空間和安寧生活被侵?jǐn)_。大數(shù)據(jù)環(huán)境下居民對(duì)侵害隱私權(quán)造成的后果感知滯后，呈現(xiàn)出隱私侵權(quán)無感化特征，從當(dāng)前實(shí)踐看，大數(shù)據(jù)環(huán)境下的社區(qū)應(yīng)急治理在采集居民信息時(shí)較難遵循正當(dāng)程序，對(duì)隱私侵權(quán)無感化的消極影響缺乏正確認(rèn)知和有效應(yīng)對(duì)措施。由于缺乏程序約束，人員安排和數(shù)據(jù)流通環(huán)節(jié)較為隨意，社區(qū)應(yīng)急治理中采集居民信息的行為容易越過法律邊界，無法保障居民對(duì)信息采集的知情權(quán)和選擇權(quán)，增加了居民隱私顧慮。

二、隱私顧慮化解在社區(qū)應(yīng)急治理中的價(jià)值意涵

大數(shù)據(jù)環(huán)境下，社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)代化除了加強(qiáng)信息技術(shù)的有效運(yùn)用外，還必須強(qiáng)化對(duì)居民隱私的合理保護(hù)。以疫情防控為例，由于新冠疫情突發(fā)，且對(duì)其防控是大數(shù)據(jù)環(huán)境下社區(qū)應(yīng)急治理的全國性實(shí)踐，因而總體上缺乏法治化、制度化的居民隱私顧慮化解機(jī)制。社區(qū)應(yīng)急治理實(shí)踐中仍存在采集和使用居民信息的目的和手段不符合依法合理的要求等問題，對(duì)居民信息的不當(dāng)使用和對(duì)隱私保護(hù)的忽視亦影響了社區(qū)應(yīng)急治理的法治化和精細(xì)化。因此，提升社區(qū)應(yīng)急治理的效率和效果，居民隱私顧慮化解就顯得尤為重要。

（一）隱私顧慮化解是社區(qū)應(yīng)急治理中信息資源精準(zhǔn)化的前提條件

精準(zhǔn)的信息資源是處置突發(fā)事件的前提條件。大數(shù)據(jù)為社區(qū)應(yīng)急治理提供了很好的技術(shù)支撐，使得社區(qū)可以更快捷地獲取居民信息以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。但由于缺乏嚴(yán)格的行為規(guī)范，居民信息存在被采集后濫用、盜用、不正當(dāng)公開等情形，使居民產(chǎn)生隱私顧慮，影響了社區(qū)應(yīng)急治理的有效開展。隱私顧慮無法化解，社區(qū)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展應(yīng)急治理就存在隱患，就無法形成正當(dāng)有效的治理模式，進(jìn)而難以真正實(shí)現(xiàn)高效的社區(qū)應(yīng)急治理。從當(dāng)前社區(qū)應(yīng)急治理實(shí)踐看，如果不能有效解決居民信息采集、使用中存在的缺乏法治意識(shí)、程序不當(dāng)、責(zé)任不明、監(jiān)管不嚴(yán)等現(xiàn)實(shí)問題，信息采集的難度就會(huì)增大，信息資源的全面性和精準(zhǔn)化就會(huì)因居民隱私顧慮及其衍生的各種問題而大打折扣，自然也會(huì)影響社區(qū)應(yīng)急治理的效果。

目前，與信息資源的全面性和精準(zhǔn)化需求不相匹配的是社區(qū)應(yīng)急治理中涉及居民信息與隱私保護(hù)的規(guī)范缺失，從而不利于隱私顧慮化解。一方面，由于缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)范和操作指引，社區(qū)應(yīng)急治理工作人員難以運(yùn)用法治思維和相應(yīng)的操作規(guī)范開展工作，加之部分居民隱私保護(hù)意識(shí)薄弱，對(duì)如何保護(hù)隱私比較被動(dòng)，也影響了應(yīng)急治理實(shí)踐中對(duì)正當(dāng)?shù)男畔⒉杉c隱私保護(hù)的有效區(qū)分和界定;另一方面，社區(qū)工作者是與居民信息采集和使用最直接、最密切的人員，如果沒有嚴(yán)格的法律規(guī)范加以指導(dǎo)，就無法從源頭上辨別信息采集是否存在違規(guī)操作現(xiàn)象，產(chǎn)生的錯(cuò)誤和損失就得不到及時(shí)糾正與彌補(bǔ)。換言之，在社區(qū)應(yīng)急治理過程中，如果工作人員缺乏法治意識(shí)，工作粗心大意，居民信息不能得到有效保護(hù)甚至頻頻出現(xiàn)侵害隱私權(quán)的現(xiàn)象，居民隱私顧慮就很難化解，有效而全面的居民信息就很難采集，社區(qū)應(yīng)急治理所需的信息資源精準(zhǔn)化就會(huì)受到影響。因此，隱私顧慮化解極為重要。

（二）隱私顧慮化解是社區(qū)應(yīng)急治理可持續(xù)開展的必然要求

大數(shù)據(jù)技術(shù)的作用原理和價(jià)值取向要求社區(qū)應(yīng)急治理應(yīng)依法合理采集居民信息，體現(xiàn)法治精神和以人為本理念。大數(shù)據(jù)技術(shù)的數(shù)據(jù)綜合處理分析功能可以更加客觀、高效地獲取居民信息，并通過比對(duì)和計(jì)算幫助社區(qū)設(shè)計(jì)更高效的應(yīng)急治理方案。社區(qū)工作人員運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以便利地上傳采集到的信息，在數(shù)據(jù)平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)共享和交流，減少重復(fù)填報(bào)造成的資源損耗成本。社區(qū)應(yīng)急治理主體所獲得的數(shù)據(jù)信息與實(shí)際情況一致，有利于實(shí)現(xiàn)應(yīng)急治理信息的統(tǒng)一性和高效化。但也應(yīng)看到，大數(shù)據(jù)技術(shù)的這些功能可能會(huì)壓縮居民的隱私空間，容易造成信息泄露，使居民產(chǎn)生隱私顧慮。雖然單個(gè)的數(shù)據(jù)信息不會(huì)暴露居民隱私，但當(dāng)多個(gè)數(shù)據(jù)積累到一定程度，就能通過對(duì)數(shù)據(jù)內(nèi)容的交叉性和關(guān)聯(lián)性分析作出精準(zhǔn)推測，泄露社區(qū)居民個(gè)人隱私。[8]大數(shù)據(jù)技術(shù)的便利和高效容易使社區(qū)應(yīng)急治理依賴數(shù)字技術(shù)，在采集居民信息時(shí)忽視遵守依法合理原則。行政法的基本原則——比例原則對(duì)規(guī)范大數(shù)據(jù)環(huán)境下的社區(qū)應(yīng)急治理具有重要的指導(dǎo)價(jià)值，社區(qū)應(yīng)急治理在采集和利用信息時(shí)只有充分尊重居民對(duì)隱私權(quán)的處分意愿，做好溝通工作，才能得到居民的理解和配合。當(dāng)社區(qū)應(yīng)急治理建立并遵守了依法合理采集居民信息的規(guī)則時(shí)，就能較好地保障居民的知情權(quán)和隱私權(quán)，使居民與社區(qū)之間建立信任關(guān)系。為了更好地推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急治理特別是在疫情防控常態(tài)化的當(dāng)下，只有化解居民隱私顧慮，才能促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急治理的可持續(xù)開展。

（三）隱私顧慮化解能夠助力社區(qū)應(yīng)急治理數(shù)字化和規(guī)范化

大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息采集能力和信息共享功能極大地提高了社區(qū)應(yīng)急治理效率，但也給居民隱私保護(hù)帶來了深刻影響，使化解居民隱私顧慮問題更加復(fù)雜。居民隱私顧慮從產(chǎn)生到不斷加深以致難以化解，主要是因?yàn)樾畔⒉杉^程中缺乏依法采集、程序合法等行為規(guī)范，對(duì)是否按照主觀目的合理、客觀方式正當(dāng)?shù)囊蟛杉褪褂镁用裥畔⒌娜^程缺乏監(jiān)督。居民信息采集和使用需要目的合理、程序合法以及充分溝通，這樣，才能避免居民對(duì)社區(qū)的歸屬感和對(duì)社區(qū)應(yīng)急治理數(shù)字化的認(rèn)同感被消耗，才能避免由于缺乏合法程序和法律依據(jù)導(dǎo)致居民信息泄露、隱私侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。因此，只有解決社區(qū)居民信息泄露和隱私侵權(quán)問題，才能在加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急治理數(shù)字化的同時(shí)推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急治理規(guī)范化。

三、社區(qū)應(yīng)急治理實(shí)踐中居民隱私顧慮的引發(fā)因素

（一）社區(qū)應(yīng)急治理工作者法治意識(shí)淡薄引發(fā)居民隱私顧慮

由于信息不對(duì)等，社區(qū)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)采集居民信息時(shí)居民往往處于弱勢地位，無法對(duì)個(gè)人隱私權(quán)作出基于真實(shí)意愿的處理，存在隱私侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而產(chǎn)生隱私顧慮?，F(xiàn)代傳感設(shè)備的引入構(gòu)成了社區(qū)內(nèi)部的大數(shù)據(jù)綜合感知系統(tǒng)，智能傳感設(shè)備能夠深入到社區(qū)居民家庭，在居民不知情的情況下獲取居民的衣食住行等信息。如上海K街道的社區(qū)大腦是大數(shù)據(jù)技術(shù)在基層的實(shí)踐之一，出于加強(qiáng)平安管理的目的，K街道以覆蓋率極高的智能傳感器為基礎(chǔ)，連接煙霧報(bào)警器、智能井蓋、水質(zhì)監(jiān)測、水電抄表、電梯運(yùn)行、樓道門禁等設(shè)施，把城市社區(qū)管理的各種問題轉(zhuǎn)化為信息，傳遞到網(wǎng)格中心。[9]社區(qū)大腦獲取的居民信息能夠在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)幫助社區(qū)快速精準(zhǔn)地制定應(yīng)急方案，控制事態(tài)發(fā)展，完成安全管理任務(wù)。但目前大多數(shù)社區(qū)在運(yùn)用智能傳感設(shè)備獲取信息之前缺乏對(duì)居民的合理解釋并做好溝通工作。獲取信息的智能傳感設(shè)備無處不在，居民作為當(dāng)事人，在缺乏對(duì)這些技術(shù)認(rèn)知的前提下一般難以察覺自己的隱私空間被入侵、信息被采集，即便察覺也無法避免，這既有違隱私權(quán)個(gè)人控制自愿原則，也侵害了居民的知情權(quán)和選擇權(quán)。同時(shí)，居民信息采集范圍廣泛，信息采集的必要性、適當(dāng)性存疑，與比例原則、最小限度原則不匹配。傳感器獲取的居民信息對(duì)社區(qū)應(yīng)急治理目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性有待商榷，盲目運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)居民生活進(jìn)行監(jiān)控容易侵害居民的隱私權(quán)，使居民對(duì)社區(qū)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)采集個(gè)人信息產(chǎn)生負(fù)面情緒。在社區(qū)應(yīng)急治理過程中，部分工作人員缺乏保護(hù)居民隱私意識(shí)，追求信息全面、結(jié)果高效而采取過度采集居民信息的行為會(huì)增加隱私侵權(quán)的可能性，引發(fā)居民對(duì)自身隱私是否安全的顧慮。

（二）社區(qū)應(yīng)急治理中相關(guān)程序不當(dāng)、信息重復(fù)采集引發(fā)居民隱私顧慮

大數(shù)據(jù)時(shí)代，社區(qū)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行應(yīng)急治理存在程序不當(dāng)?shù)膯栴}，為隱私侵權(quán)行為埋下了隱患。社區(qū)工作人員只追求信息量和效率，忽略了告知居民相關(guān)情況、聽取居民意見、允許居民協(xié)商等程序和步驟。在必要的公示時(shí)，有的居民信息可以公開，無需公開的信息卻沒有采取保密措施，給居民帶來了不必要的麻煩。以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，采集并公示居民的外出行動(dòng)軌跡等個(gè)人私密信息是為了方便居民自查、做好群防群控，但是居民的聯(lián)系方式、身份證信息、家庭成員信息等與應(yīng)急治理無關(guān)的私密信息也一同公示就可能導(dǎo)致居民生活被打擾。社區(qū)應(yīng)急治理缺乏采集、使用、公開居民信息的規(guī)范化程序，侵害了居民隱私權(quán)，導(dǎo)致居民隱私顧慮不斷積累和發(fā)酵，化解難度加大。

此外，社區(qū)應(yīng)急治理運(yùn)用的數(shù)據(jù)平臺(tái)和軟件由不同的主體開發(fā)，有的依賴政府及相關(guān)部門，有的依賴高新技術(shù)企業(yè)，如果彼此封閉和獨(dú)立，信息資源共享流程受阻，就會(huì)出現(xiàn)重復(fù)采集、反復(fù)錄入居民信息的情況。目前，居委會(huì)等群眾性基層自治組織還具有一定的行政色彩，行政績效的硬性要求使社區(qū)治理容易忽略社區(qū)事務(wù)辦理的實(shí)效性、過程性和問題的具體性質(zhì)。[10]信息共享平臺(tái)相關(guān)機(jī)制不健全、負(fù)責(zé)人不能熟練使用共享平臺(tái)、行政化程度過高以及社區(qū)工作者為了完成上級(jí)交辦的任務(wù)指標(biāo)等因素都會(huì)造成信息共享受阻，出現(xiàn)居民信息重復(fù)填報(bào)等情況，居民信息總量增多，泄露的隱患就會(huì)加大。

（三）社區(qū)應(yīng)急治理過程監(jiān)管缺位引發(fā)居民隱私顧慮

社區(qū)應(yīng)急治理運(yùn)用綜合數(shù)據(jù)平臺(tái)，雖然方便了不同部門、不同主體之間的交流協(xié)作，但也存在監(jiān)管不力的情況，為居民信息泄露打開了“方便之門”，同樣會(huì)引發(fā)居民隱私顧慮。以疫情防控為例，社區(qū)采集居民信息通常采用線上線下相結(jié)合的方式進(jìn)行，在線下信息采集和監(jiān)管方面，紙質(zhì)表格填寫回收后缺乏保密管理措施，社區(qū)工作人員在錄入信息過程中以及錄入完成后沒有對(duì)紙質(zhì)表格進(jìn)行妥善封存或銷毀，隨意擺放或丟棄極有可能造成大量的居民信息泄露且后續(xù)難以追究;在線上信息采集和監(jiān)管方面，電子表格或程序因?yàn)樘顚懶枰粩啾粸g覽、轉(zhuǎn)發(fā)，同時(shí)因?yàn)槿狈π畔⑻顚?、回收監(jiān)督制度和意識(shí)以及傳播痕跡溯源追蹤等技術(shù)，導(dǎo)致居民信息在微信群等線上平臺(tái)被“有心之人”保存后外泄并廣泛傳播。

同時(shí)，如果相關(guān)負(fù)責(zé)人和責(zé)任人之間、責(zé)任人和居民之間缺乏監(jiān)督意識(shí)，缺乏對(duì)工作人員保護(hù)居民隱私的義務(wù)規(guī)定和責(zé)任意識(shí)的培養(yǎng)，在信息采集處理的事后環(huán)節(jié)就容易頻繁出現(xiàn)內(nèi)部工作人員隨意外傳資料的現(xiàn)象。另外，綜合數(shù)據(jù)庫等線上信息交流平臺(tái)使接觸到居民信息的部門、人員增多，當(dāng)交流平臺(tái)上的信息被外傳后，因傳播路徑復(fù)雜，僅依靠政府部門或社區(qū)組織的力量難以及時(shí)有效地追蹤和阻斷信息傳播。信息監(jiān)管缺位給居民造成了更嚴(yán)重的隱私顧慮。

四、社區(qū)應(yīng)急治理中居民隱私顧慮化解的路徑

運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急治理法治化、智能化、數(shù)字化、規(guī)范化，促進(jìn)國家應(yīng)急治理現(xiàn)代化，在依法合理地采集和使用居民信息的同時(shí)，不能忽視對(duì)居民隱私的保護(hù)。只有充分保護(hù)居民隱私，才能化解社區(qū)應(yīng)急治理中居民隱私顧慮，大數(shù)據(jù)技術(shù)的倫理基礎(chǔ)和真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)來源才能得到保障。大數(shù)據(jù)時(shí)代，構(gòu)建居民隱私顧慮化解機(jī)制，應(yīng)從法律、責(zé)任、多元主體協(xié)同入手，完善居民隱私保護(hù)法律體系，根據(jù)應(yīng)急治理需要，強(qiáng)化多元治理主體的責(zé)任，充分發(fā)揮多元主體包括政府、社區(qū)、社會(huì)組織與居民協(xié)同作用，在更好地推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急治理的同時(shí)強(qiáng)化居民隱私保護(hù)，為社區(qū)應(yīng)急治理效能提升提供保障。當(dāng)社區(qū)應(yīng)急治理采集居民信息的行為逐漸規(guī)范，居民信息使用過程得到全方位監(jiān)管時(shí)，社區(qū)公共利益與居民個(gè)人利益之間的張力和沖突才能得到平衡，居民隱私顧慮才能得到妥善化解。

（一）完善與居民信息采集、使用相關(guān)的法律規(guī)定

完善與社區(qū)組織和居民隱私保護(hù)相關(guān)的法律，使社區(qū)應(yīng)急治理對(duì)居民信息使用和保護(hù)的法律依據(jù)與時(shí)俱進(jìn)，為化解居民隱私顧慮提供法律保障。鑒于我國對(duì)個(gè)人信息與隱私權(quán)的法律保護(hù)起步較晚，《民法典》等法律法規(guī)雖涉及個(gè)人信息和隱私權(quán)問題，但尚未形成完備的法律體系，因此，應(yīng)在《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)中進(jìn)一步明確居委會(huì)和村委會(huì)作為城鄉(xiāng)基層自治組織在應(yīng)急治理中的權(quán)力和責(zé)任，以滿足大數(shù)據(jù)環(huán)境下城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)急治理的需要，通過規(guī)范相關(guān)治理主體的職責(zé)權(quán)限更好地為信息采集、使用及隱私保護(hù)等提供法律指引。具有規(guī)則制定權(quán)限的地方政府和權(quán)力機(jī)關(guān)也可以因地制宜制定符合地方應(yīng)急治理實(shí)際需要的涉及居民信息采集與使用的主體、程序、限制與救濟(jì)等內(nèi)容的規(guī)章。只有依法授予社區(qū)治理主體在應(yīng)急狀態(tài)下適度采集居民信息的權(quán)力，才能從根本上避免社區(qū)組織采集居民信息時(shí)受到并非法定權(quán)力主體的角色質(zhì)疑，避免陷入缺乏法定處置權(quán)的制度尷尬。

同時(shí)，應(yīng)完善社區(qū)組織及其工作人員采集信息的條件和程序規(guī)范，確保社區(qū)應(yīng)急治理工作在法定框架和操作規(guī)程范圍內(nèi)開展，使采集和使用居民信息更有序和高效，以避免出現(xiàn)信息泄露和侵害隱私權(quán)等問題。居民在提供信息時(shí)，享有知情權(quán)、選擇權(quán)、獲得救濟(jì)等權(quán)利;社區(qū)工作人員采集信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能地與居民溝通和協(xié)商，降低隱私侵權(quán)無感化可能造成的損害。健全的規(guī)制信息采集與使用的程序規(guī)范有助于社區(qū)應(yīng)急治理在較好的氛圍中開展，對(duì)社區(qū)應(yīng)急治理工作者的實(shí)務(wù)操作發(fā)揮指導(dǎo)作用，使社區(qū)工作人員樹立合法采集和有效保護(hù)居民隱私的法治思維，減少和糾正使用居民信息程序不當(dāng)導(dǎo)致的侵權(quán)現(xiàn)象，營造良好的社區(qū)應(yīng)急治理環(huán)境，增強(qiáng)社區(qū)工作者采集和使用居民信息的合法性與合理性，化解居民隱私顧慮。

（二）明確居民隱私保護(hù)主體責(zé)任

明確有關(guān)主體關(guān)于居民信息采集和使用的權(quán)責(zé)是有效保護(hù)居民隱私、構(gòu)建隱私顧慮化解機(jī)制的重要保障。具體來說，應(yīng)進(jìn)一步完善基層社會(huì)治理體制，合理劃分政府應(yīng)急管理部門和基層應(yīng)急治理主體職責(zé)，促進(jìn)信息交流與共享合作。目前的社區(qū)應(yīng)急治理主體因?yàn)槁毮懿幻鞯仍虺霈F(xiàn)了角色迷失、行為異化等錯(cuò)位現(xiàn)象，造成了社區(qū)治理“碎片化”，[11]為此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，不能給社區(qū)下派過重的行政任務(wù)，以免造成社區(qū)應(yīng)急治理的負(fù)擔(dān)和出現(xiàn)反復(fù)填表等現(xiàn)象，讓街道辦等派出機(jī)構(gòu)做好承上啟下工作，積極履行行政職能，真正成為政府和社區(qū)與居民之間溝通的橋梁。以黨建為引領(lǐng)，政府發(fā)揮督促和指導(dǎo)作用，使社區(qū)在應(yīng)急治理中發(fā)揮主體能動(dòng)性和堡壘作用，做好與居民的思想溝通、宣傳普法、隱私保護(hù)工作，將化解隱私顧慮作為社區(qū)應(yīng)急治理工作的重要組成部分加以統(tǒng)籌安排。

與此同時(shí)，政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)消極不侵害以及積極保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)的責(zé)任，[12]督促有關(guān)單位及工作人員在應(yīng)急治理中注意保護(hù)居民隱私，增強(qiáng)相關(guān)部門和工作人員依法采集和使用居民信息的法律意識(shí)，及時(shí)制止和糾正其中存在的違法違規(guī)行為。承擔(dān)居民信息采集和使用任務(wù)的單位及個(gè)人應(yīng)該同時(shí)承擔(dān)保護(hù)居民隱私的責(zé)任，對(duì)于故意泄露居民信息造成居民隱私權(quán)被侵害，或因重大過失沒有履行居民隱私保護(hù)責(zé)任而造成居民隱私權(quán)受到不當(dāng)侵害的責(zé)任人應(yīng)該追究法律責(zé)任。此外，在日常工作和應(yīng)急治理中還要增強(qiáng)保護(hù)居民隱私的責(zé)任意識(shí)，讓相關(guān)機(jī)構(gòu)和工作人員意識(shí)到居民信息泄露和隱私保護(hù)失職的責(zé)任與后果。社區(qū)應(yīng)急治理工作只有做到科學(xué)合理、責(zé)任明確，才能打消居民對(duì)社區(qū)應(yīng)急治理中的隱私侵權(quán)問題反饋難、追責(zé)難等顧慮，積極參與到社區(qū)應(yīng)急治理中來。

（三）構(gòu)建多元主體協(xié)同的社區(qū)居民隱私保護(hù)機(jī)制

由于應(yīng)急治理具有復(fù)雜性以及參與主體的多元性和廣泛性等特點(diǎn)，因而居民隱私保護(hù)工作必須協(xié)同開展。高質(zhì)量的社區(qū)應(yīng)急治理既要滿足多元民主協(xié)商的現(xiàn)代社區(qū)治理要求，也要運(yùn)用信息技術(shù)手段高效、合法、精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)應(yīng)急治理目標(biāo)?！兑庖姟访鞔_提出要“增強(qiáng)社區(qū)信息化應(yīng)用能力”，探索“網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理和服務(wù)新模式”，為社區(qū)治理更好地運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)提供了行動(dòng)指南。為此，社區(qū)應(yīng)通過構(gòu)建適當(dāng)而有效的機(jī)制促進(jìn)居民、社會(huì)組織、相關(guān)企業(yè)共同參與到社區(qū)應(yīng)急治理中，使大數(shù)據(jù)技術(shù)成為社區(qū)應(yīng)急治理的有效工具，同時(shí)發(fā)揮其保護(hù)隱私、化解居民隱私顧慮的重要支撐作用。對(duì)于居民發(fā)現(xiàn)和提供的有關(guān)信息泄露的問題，應(yīng)采取有效措施阻斷信息泄露渠道，降低隱私侵權(quán)感知滯后帶來的負(fù)面影響。當(dāng)然，居民自發(fā)自覺提供的信息泄露與隱私侵權(quán)線索不能取代政府部門和基層組織在應(yīng)急治理中的隱私保護(hù)職責(zé)，但對(duì)于抑制信息泄露及隱私權(quán)侵害的消極后果具有正面作用，有助于將侵權(quán)行為及其損害后果最小化。居民積極參與隱私保護(hù)雖然只是在社區(qū)應(yīng)急治理信息使用和保護(hù)網(wǎng)絡(luò)中起到輔助和補(bǔ)充作用，但其所蘊(yùn)含的居民主體意識(shí)、彰顯的社區(qū)韌性以及多元協(xié)同機(jī)制，不僅有助于提高社區(qū)應(yīng)急治理效能，還可以通過增強(qiáng)居民隱私保護(hù)意識(shí)降低隱私侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，化解居民隱私顧慮，建設(shè)充滿韌性的和諧社區(qū)。

此外，應(yīng)利用信息技術(shù)企業(yè)的優(yōu)勢開發(fā)數(shù)據(jù)庫平臺(tái)和信息加密、去識(shí)別化、信息傳播途徑追溯等軟件為居民信息使用、保護(hù)、侵權(quán)追責(zé)提供資源支持。通過政府牽頭、大企業(yè)領(lǐng)先、鼓勵(lì)小企業(yè)加入等方式，整合政府、市場、社會(huì)三方資源，盡可能多地?cái)U(kuò)大各行業(yè)內(nèi)參與主體的范圍。[13]通過引入數(shù)據(jù)溯源監(jiān)管技術(shù)，運(yùn)用更安全、保密程度更高的小程序和數(shù)據(jù)平臺(tái)等，在信息流通的全過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，這樣，才能更有力、更全面地保護(hù)居民隱私。

隨著時(shí)代和社會(huì)的發(fā)展，大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用和影響日益深入，社區(qū)應(yīng)急治理不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)保護(hù)居民隱私或僵化地要求加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急治理中大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用，而應(yīng)通過構(gòu)建有效的機(jī)制化解居民隱私顧慮。具體而言，既要通過有效的應(yīng)急治理實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化，也要在可能的情況下兼顧個(gè)人利益包括隱私保護(hù)，這樣，才能實(shí)現(xiàn)基于民主協(xié)商的協(xié)同治理和依法依規(guī)進(jìn)行應(yīng)急處置的工作目標(biāo)。因此，為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益，在社區(qū)應(yīng)急治理中，需要居民提供個(gè)人信息、讓渡部分隱私權(quán)時(shí)，應(yīng)通過完善法律規(guī)定、明確主體責(zé)任和構(gòu)建有效機(jī)制等措施，將信息數(shù)據(jù)運(yùn)用于社區(qū)應(yīng)急治理中，以提高社區(qū)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的有效性;而以法治化、制度化途徑化解居民隱私顧慮，是大數(shù)據(jù)時(shí)代社區(qū)應(yīng)急治理的必然要求。

總之，居民信息在大數(shù)據(jù)時(shí)代的社區(qū)應(yīng)急治理中具有特殊作用，是社區(qū)提高應(yīng)急治理能力的重要社會(huì)資源，與居民信息密切相關(guān)的隱私權(quán)是應(yīng)急治理工作中必須高度重視和有效保障的基本權(quán)利。在疫情防控常態(tài)化的當(dāng)下，社區(qū)應(yīng)急治理的有效開展需要建立健全職權(quán)分工明確、責(zé)任落實(shí)到位、操作程序正當(dāng)、多元主體協(xié)同的法治化、制度化隱私顧慮化解機(jī)制。只有充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)時(shí)代基于民主協(xié)商的協(xié)同治理模式和數(shù)字技術(shù)的優(yōu)勢，不斷完善社區(qū)應(yīng)急治理的法律規(guī)范和責(zé)任機(jī)制，協(xié)調(diào)多元主體參與到居民隱私保護(hù)和社區(qū)應(yīng)急治理中，才能提高社區(qū)應(yīng)急治理效能和治理現(xiàn)代化水平。

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（責(zé)任編輯：高? 靜）

Resolution Mechanism of Residents' Privacy Concerns in Community

Emergency Management in the Era of Big Data

Fang Yaming，Yu yinglei

Abstract：In the era of big data，the modernization of community emergency management should not only use big data technology to improve the efficiency of dealing with emergencies，but also take into account the effective protection of residents' privacy and eliminate residents' privacy concerns.The dual attributes of privacy and the non-standard behavior of residents' information collection，use and leakage in community emergency management will lead to the infringement of residents' privacy，which will make residents have privacy concerns.Therefore，in the big data environment，community emergency governance needs to strengthen the protection of residents' privacy，establish a mechanism to resolve residents' privacy concerns from the legal，responsibility，mechanism and other levels，balance the tension and conflict between community public interests and residents' personal interests in community emergency governance，and improve the efficiency and modernization level of community emergency governance.

Key words：big data era;community emergency management;privacy;privacy concerns;privacy protection