中美新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的比較與啟示

趙達

[摘 要]在全球能源日益短缺，環(huán)境不斷惡化的今天，各國都十分重視新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，由于起步較早，美國在新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關政策的制定和實施中積累了大量經(jīng)驗。對比中美兩國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策現(xiàn)狀，兩國在政策制定的依據(jù)，科技政策扶植力度，財稅政策實施的方式，積分政策等方面都存在差異。借鑒美國相關政策的成功經(jīng)驗有四點啟示：健全法律法規(guī)，重視科技政策，優(yōu)化財稅政策，完善雙積分政策。

[關鍵詞]新能源汽車;科技政策;財稅政策

一、美國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策現(xiàn)狀

（一）科技政策的鼓勵

新能源汽車產(chǎn)業(yè)的科技政策一直是美國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的重中之重，美國政府主要是通過投入資金設立科研項目來實現(xiàn)科技政策支持的。2005年美國能源部為資助通用汽車公司的動力電池的研發(fā)項目撥款1 720萬美元。2009年美國政府設立20億美元的涉及電池、電機、電驅(qū)動系統(tǒng)等多個領域的研發(fā)資金項目，以支持核心技術及關鍵零部件的研發(fā)。隨后，能源部又設立250億美元科研基金為從事相關技術研發(fā)的企業(yè)提供低息貸款。除了資助生產(chǎn)企業(yè)，美國政府為加快新能源汽車高新技術領域的全方位發(fā)展還直接投資了48個新能源汽車的研發(fā)項目。美國現(xiàn)已形成了政府資助車企為主、科研機構全力輔助的汽車研發(fā)體制，各方通過聯(lián)合協(xié)作，有效的推動了以節(jié)能減排、改善環(huán)境為目標的新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。[1]

（二）財稅政策的支持

財政補貼政策是各國為新能源汽車推廣所采用的較為常見的公共政策。美國政府的財政補貼政策主要采取“以舊換新”的方式：2009年聯(lián)邦政府撥款30億美元用于引導美國居民將傳統(tǒng)燃油汽車換購為節(jié)能環(huán)保的新能源汽車，對購買符合要求的新能源汽車可以享受3 500～4 500美元的資金補貼。根據(jù)美國汽車行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在此項政策實施的3個月后，總計多達69萬輛傳統(tǒng)燃油汽車被換購為新能源汽車。稅收政策方面，則主要采用以稅收抵免為核心的稅收優(yōu)惠政策。聯(lián)邦政府相繼推出了《2005 年美國能源政策法案》與《2008 經(jīng)濟穩(wěn)定緊急法案》，對購買符合條件的各類新能源汽車的消費者給予不同程度的稅收抵免優(yōu)惠。值得注意的是此項政策設置了根據(jù)銷量的增長階段性退坡機制，即稅收抵免優(yōu)惠在銷量達到20萬輛后，將每6個月減少50%。[2]除了對于整車產(chǎn)銷的稅收優(yōu)惠，美國政府在《能源獨立和安全法案》中，提出了對新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈的中下游零部件及能源燃料生產(chǎn)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。

在充電配套基礎設施建設方面，財稅政策也得到廣泛應用。2005年美國政府首次提出以稅收抵免的方式對新能源汽車基礎設施給予稅收優(yōu)惠支持[3]。在2011年的《美國電動充電器減稅優(yōu)惠政策》又提出針對家庭和企業(yè)安裝電動汽車新的稅收抵免標準。新標準按30%的比例減免稅金，家庭個人安裝充電樁最高可享受1 000美元的稅收抵免優(yōu)惠，企業(yè)最高則可獲得3萬美元稅收抵免優(yōu)惠。聯(lián)邦政府在 2017至2027年間計劃總投入達20億美元用于充電設施的建設。除聯(lián)邦政府外，各州政府也積極出臺相關政策。[4]

（三）零積分政策的引導

早在1990年，美國加州就出臺了零排放汽車（“ZEV”）法規(guī)。零積分政策的制定正是以”ZEV”法規(guī)為法律依據(jù)的。其政策主要目的是通過設置企業(yè)必須達到的積分目標以強制汽車生產(chǎn)企業(yè)研發(fā)并生產(chǎn)新能源汽車[5]。該政策涉及積分核算、交易、流轉等多項內(nèi)容。其政策的特點是率先提出了積分交易制度，企業(yè)不僅可通過銷售新能源汽車以獲得積分，達到積分目標要求情況下出售多余的積分給未完成目標積分的企業(yè)。零積分使專注研發(fā)及生產(chǎn)新能源汽車的企業(yè)通過銷售積分獲得大量資金，從而使新能源汽車企業(yè)不斷創(chuàng)新，擴大規(guī)模。著名新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)特斯拉的發(fā)展就是最好的范例。2020年4月的特斯拉第一季度（Q1）財報顯示，特斯拉靠出售積分獲得了3.54億美元的收入，第二季度更是靠出售碳積分賺了4.28億美元。據(jù)推算，2020年全年，特斯拉很可能僅依靠出售碳積分就獲得超過10億美元的收入。

二、美國新能源汽車發(fā)展政策特點及與我國政策比較

（一）政策制定的依據(jù)不同

回顧美國新能源汽車發(fā)展歷程，在相關政策的制定過程中，無論是前期、中期還是后期都有相關的強制性法律法規(guī)作為依據(jù)，在起步階段聯(lián)邦政府就協(xié)同美國汽車政策委員會（AAPC）、國家公路交通安全管理局（NHTSA）、環(huán)境保護署（EPA）、能源部（DOE）等政府部門與機構制定了多項法律法規(guī)，經(jīng)過多年發(fā)展，逐漸形成了成熟、健全的法律法規(guī)體系，保障了美國新能源汽車產(chǎn)業(yè)扶持政策的出臺與落實。不同于美國行政與立法的強制政策，我國政府相關政策的制定過程非常迅速， 但往往存在合法性與合理性不足的問題，相關政府部門在制定政策中很多都是依據(jù)臨時性的文件。例如在汽車產(chǎn)業(yè)適用的稅種中，車輛購置稅、車船稅和企業(yè)所得稅等已經(jīng)被修訂成為正式的法律文件，但有的稅種仍為暫行條例。大量的臨時性文件的出臺會影響企業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行，也會在短期內(nèi)影響新能源汽車市場的交易。

（二）科技政策扶持力度不同

美國高度重視對新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技政策扶持，通過多種政策工具扶持技術研發(fā)。諸如，為研究機構或企業(yè)設立電動車電池、電機及關鍵零部件的專項科研資金，為新能源汽車企業(yè)提供低息貸款用于核心技術研發(fā)等，專門撥付了大量財政資金鼓勵相關企業(yè)及部門研究開發(fā)工作的開展。我國新能源汽車發(fā)展政策大多集中在了整車產(chǎn)銷階段，對技術研發(fā)的政策扶持重視不足，尤其是很多新能源汽車零部件生產(chǎn)企業(yè)由于政策扶持力度不足甚至根本得不到政策的扶持，造成新能源汽車的核心零部件的配套生產(chǎn)能力下降。大批企業(yè)被迫轉換經(jīng)營方向，向研發(fā)投入成本更低的產(chǎn)品轉化。目前我國現(xiàn)有的電池技術相對落后，一些關鍵零部件嚴重依賴進口，正是因為科技政策的不完善，導致了我國新能源汽車只注重“量”而不重“質(zhì)”的畸形發(fā)展。

（三）財稅政策實施的方式不同

綜合美國新能源汽車財政補貼政策和稅收優(yōu)惠政策主要特點，具體如下：第一，設置對單車的銷售增長的呈退坡趨勢補貼政策，并限制了補貼周期，實現(xiàn)了補貼政策在數(shù)量和時間上可控。我國財政補貼政策初始階段由于補貼標準不健全，滋生出騙補等問題。為避免這種補貼方式的不利影響，2016年我國也開始施行補貼退坡機制。第二，美國政府較少使用現(xiàn)金補貼方式補貼消費者，更多的是采用個人所得稅直接抵扣;我國對于消費者稅收政策主要有免購置稅和車船稅等，購車補貼大多則使用現(xiàn)金優(yōu)惠的形式。第三，對企業(yè)的財稅支持采取稅收抵扣和低息貸款為主，扶持重點落在研發(fā)領域和配套充電基礎設施建設上。我國對于新能源汽車財稅政策比較單一，大多集中在整車產(chǎn)銷上，對于新能源汽車產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠與其他新能源行業(yè)并沒有明確區(qū)分。

（四）加州零積分政策與我國雙積分政策的差異

第一，加州計算零排放汽車積分核算為線性，即每增加一點純電續(xù)航里程積分也相應增加一點;而我國工信部的建議是臺階性的，積分計算方式更加粗放，且單車積分標準過低。這樣就造成積分供大于求，從而產(chǎn)生積分價值偏低的現(xiàn)象，而美國積分市場的供求關系則相對平衡。第二，對于沒有完成積分目標的企業(yè)，我國工信部并沒有罰款權利;而美國健全的法律法規(guī)使加州空氣資源委員擁有對未達到積分標準的廠商罰款的權利。第三，積分在加州可長期儲存。而中國工信部則規(guī)定，企業(yè)多余積分只可交易，不可轉結。第四，加州零排放車政策每隔幾年要進行中期評估。通過聽證會和研討會等形式，廣泛收集社會各界對政策效果反饋和建議，為下一步政策調(diào)整積累經(jīng)驗和參考。而我國目前雙積分政策仍然處于試驗階段，尚未建立相關的政策評估機制。

三、對我國新能源汽車發(fā)展的政策啟示

（一）健全相關法律法規(guī)

在新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，為了保障市場的健康發(fā)展，政府出臺大量相關政策對其進行監(jiān)管。但是由于法律法規(guī)的缺失，造成政策執(zhí)行效果不到位。例如在2012年我國政府就研究對燃油排放消耗量不達標的企業(yè)進行罰款，由于沒有法律依據(jù)，這種懲罰方式只能以收費的方式而非罰款而被放棄。由此可見為加強市場監(jiān)管，我國政府應加快建立相關法律法規(guī)制度，給予新能源汽車發(fā)展相關政策執(zhí)行以有力的法律依據(jù)。提高政策的法律層級，降低臨時性文件出臺的頻率，對于已出臺的臨時性文件，盡快修訂為正式法律文件，逐步提高政策的規(guī)范性和穩(wěn)定性。

（二）重視科技政策

重視對于技術研發(fā)的政策支持。一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往是跟核心技術掛鉤，加強核心技術攻關不僅能夠增強整車性能，還能在一定程度上減少整車成本。我國新能源汽車發(fā)展在技術研發(fā)上與美國尚有差距，我國可考慮對核心技術研發(fā)設立專項產(chǎn)業(yè)研發(fā)基金，建立新能源汽車關鍵零部件的自主創(chuàng)新體系，提高關鍵零部件自主研發(fā)能力，逐步加大對核心技術和關鍵零部件攻關的補貼力度，以求在科研關鍵領域有所突破。此外，還應鼓勵高校、科研院所和企業(yè)密切配合共同研發(fā)，制定可行有效的技術路線，避免科研資金浪費。

（三）優(yōu)化財稅政策

財政補貼政策方面，第一，進一步完善補貼標準，同時逐步降低或者取消現(xiàn)金補貼方式?？蓞⒖济绹愂盏置庹撸ㄟ^稅費直接抵扣或提供低息貸款等金融政策支持等。如此既可以減少補貼政策退坡對企業(yè)的沖擊又能規(guī)避企業(yè)為補貼盲目生產(chǎn)大量技術標準較低的產(chǎn)品。第二，財稅政策應更多地向配套基礎設施建設傾斜，統(tǒng)一各地區(qū)對充電基礎設施建設的補貼標準，加大對新能源汽車發(fā)展相對緩慢地區(qū)財政投入。第三，補貼重心應逐步從生產(chǎn)銷售端向使用端過渡，使消費者在使用新能源汽車時更多地享受到其帶來的優(yōu)惠，例如實施補貼優(yōu)惠電價。

在稅收優(yōu)惠政策方面，第一，政府應首先考慮優(yōu)化稅收結構，重新制定相關稅率。稅收優(yōu)惠范圍要涉及整個產(chǎn)業(yè)鏈，包括從原材料、零部件再到整車成品，從根本上降低車企在產(chǎn)銷階段的稅負。第二，在實行稅收政策時應激勵與限制并重。激勵新能源汽車的銷售及使用，限制傳統(tǒng)燃油汽車。使得稅收的雙向調(diào)節(jié)作用得以發(fā)揮，將稅收優(yōu)惠的重點后置到使用環(huán)節(jié)。第三，實行階梯優(yōu)惠政策。政策導向為傾斜先進技術，鼓勵先進技術發(fā)展，以電池容量、續(xù)駛里程、減排效果等數(shù)據(jù)基礎設置階梯化的購置稅，對購置者進行獎勵或懲罰，具體獎懲標準根據(jù)科技進步，環(huán)境能源承壓狀況進行實時調(diào)整。

[參 考 文 獻]

[1] 李曉慧， 賀德方， 彭潔. 美國發(fā)展新能源汽車的政策及未來趨勢[J]. 全球科技經(jīng)濟瞭望， 2016（31）：63-71.

[2] 劉雅坤.美國汽車市場和政策研究[J].汽車與配件，2011（32）：38-41.

[3] 彭華.中外新能源汽車政策模式比較[J].東北亞經(jīng)濟研究，2019（4）：86-108.

[4] 曹鐘雄.美國新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼政策啟示[J].能源研究與利用，2018（2）：25-26.

[5] 劉恒碩，李軍.美國“新能源積分政策”對我國的啟示[J].汽車工業(yè)研究，2016（7）：19-21.

〔責任編輯：劉 陽〕