中美新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的比較與啟示

趙達(dá)

[摘 要]在全球能源日益短缺，環(huán)境不斷惡化的今天，各國(guó)都十分重視新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，由于起步較早，美國(guó)在新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策的制定和實(shí)施中積累了大量經(jīng)驗(yàn)。對(duì)比中美兩國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策現(xiàn)狀，兩國(guó)在政策制定的依據(jù)，科技政策扶植力度，財(cái)稅政策實(shí)施的方式，積分政策等方面都存在差異。借鑒美國(guó)相關(guān)政策的成功經(jīng)驗(yàn)有四點(diǎn)啟示：健全法律法規(guī)，重視科技政策，優(yōu)化財(cái)稅政策，完善雙積分政策。

[關(guān)鍵詞]新能源汽車(chē);科技政策;財(cái)稅政策

一、美國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策現(xiàn)狀

（一）科技政策的鼓勵(lì)

新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的科技政策一直是美國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的重中之重，美國(guó)政府主要是通過(guò)投入資金設(shè)立科研項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)科技政策支持的。2005年美國(guó)能源部為資助通用汽車(chē)公司的動(dòng)力電池的研發(fā)項(xiàng)目撥款1 720萬(wàn)美元。2009年美國(guó)政府設(shè)立20億美元的涉及電池、電機(jī)、電驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)等多個(gè)領(lǐng)域的研發(fā)資金項(xiàng)目，以支持核心技術(shù)及關(guān)鍵零部件的研發(fā)。隨后，能源部又設(shè)立250億美元科研基金為從事相關(guān)技術(shù)研發(fā)的企業(yè)提供低息貸款。除了資助生產(chǎn)企業(yè)，美國(guó)政府為加快新能源汽車(chē)高新技術(shù)領(lǐng)域的全方位發(fā)展還直接投資了48個(gè)新能源汽車(chē)的研發(fā)項(xiàng)目。美國(guó)現(xiàn)已形成了政府資助車(chē)企為主、科研機(jī)構(gòu)全力輔助的汽車(chē)研發(fā)體制，各方通過(guò)聯(lián)合協(xié)作，有效的推動(dòng)了以節(jié)能減排、改善環(huán)境為目標(biāo)的新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。[1]

（二）財(cái)稅政策的支持

財(cái)政補(bǔ)貼政策是各國(guó)為新能源汽車(chē)推廣所采用的較為常見(jiàn)的公共政策。美國(guó)政府的財(cái)政補(bǔ)貼政策主要采取“以舊換新”的方式：2009年聯(lián)邦政府撥款30億美元用于引導(dǎo)美國(guó)居民將傳統(tǒng)燃油汽車(chē)換購(gòu)為節(jié)能環(huán)保的新能源汽車(chē)，對(duì)購(gòu)買(mǎi)符合要求的新能源汽車(chē)可以享受3 500～4 500美元的資金補(bǔ)貼。根據(jù)美國(guó)汽車(chē)行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在此項(xiàng)政策實(shí)施的3個(gè)月后，總計(jì)多達(dá)69萬(wàn)輛傳統(tǒng)燃油汽車(chē)被換購(gòu)為新能源汽車(chē)。稅收政策方面，則主要采用以稅收抵免為核心的稅收優(yōu)惠政策。聯(lián)邦政府相繼推出了《2005 年美國(guó)能源政策法案》與《2008 經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定緊急法案》，對(duì)購(gòu)買(mǎi)符合條件的各類(lèi)新能源汽車(chē)的消費(fèi)者給予不同程度的稅收抵免優(yōu)惠。值得注意的是此項(xiàng)政策設(shè)置了根據(jù)銷(xiāo)量的增長(zhǎng)階段性退坡機(jī)制，即稅收抵免優(yōu)惠在銷(xiāo)量達(dá)到20萬(wàn)輛后，將每6個(gè)月減少50%。[2]除了對(duì)于整車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)的稅收優(yōu)惠，美國(guó)政府在《能源獨(dú)立和安全法案》中，提出了對(duì)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)鏈的中下游零部件及能源燃料生產(chǎn)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。

在充電配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，財(cái)稅政策也得到廣泛應(yīng)用。2005年美國(guó)政府首次提出以稅收抵免的方式對(duì)新能源汽車(chē)基礎(chǔ)設(shè)施給予稅收優(yōu)惠支持[3]。在2011年的《美國(guó)電動(dòng)充電器減稅優(yōu)惠政策》又提出針對(duì)家庭和企業(yè)安裝電動(dòng)汽車(chē)新的稅收抵免標(biāo)準(zhǔn)。新標(biāo)準(zhǔn)按30%的比例減免稅金，家庭個(gè)人安裝充電樁最高可享受1 000美元的稅收抵免優(yōu)惠，企業(yè)最高則可獲得3萬(wàn)美元稅收抵免優(yōu)惠。聯(lián)邦政府在 2017至2027年間計(jì)劃總投入達(dá)20億美元用于充電設(shè)施的建設(shè)。除聯(lián)邦政府外，各州政府也積極出臺(tái)相關(guān)政策。[4]

（三）零積分政策的引導(dǎo)

早在1990年，美國(guó)加州就出臺(tái)了零排放汽車(chē)（“ZEV”）法規(guī)。零積分政策的制定正是以”ZEV”法規(guī)為法律依據(jù)的。其政策主要目的是通過(guò)設(shè)置企業(yè)必須達(dá)到的積分目標(biāo)以強(qiáng)制汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)研發(fā)并生產(chǎn)新能源汽車(chē)[5]。該政策涉及積分核算、交易、流轉(zhuǎn)等多項(xiàng)內(nèi)容。其政策的特點(diǎn)是率先提出了積分交易制度，企業(yè)不僅可通過(guò)銷(xiāo)售新能源汽車(chē)以獲得積分，達(dá)到積分目標(biāo)要求情況下出售多余的積分給未完成目標(biāo)積分的企業(yè)。零積分使專注研發(fā)及生產(chǎn)新能源汽車(chē)的企業(yè)通過(guò)銷(xiāo)售積分獲得大量資金，從而使新能源汽車(chē)企業(yè)不斷創(chuàng)新，擴(kuò)大規(guī)模。著名新能源汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)特斯拉的發(fā)展就是最好的范例。2020年4月的特斯拉第一季度（Q1）財(cái)報(bào)顯示，特斯拉靠出售積分獲得了3.54億美元的收入，第二季度更是靠出售碳積分賺了4.28億美元。據(jù)推算，2020年全年，特斯拉很可能僅依靠出售碳積分就獲得超過(guò)10億美元的收入。

二、美國(guó)新能源汽車(chē)發(fā)展政策特點(diǎn)及與我國(guó)政策比較

（一）政策制定的依據(jù)不同

回顧美國(guó)新能源汽車(chē)發(fā)展歷程，在相關(guān)政策的制定過(guò)程中，無(wú)論是前期、中期還是后期都有相關(guān)的強(qiáng)制性法律法規(guī)作為依據(jù)，在起步階段聯(lián)邦政府就協(xié)同美國(guó)汽車(chē)政策委員會(huì)（AAPC）、國(guó)家公路交通安全管理局（NHTSA）、環(huán)境保護(hù)署（EPA）、能源部（DOE）等政府部門(mén)與機(jī)構(gòu)制定了多項(xiàng)法律法規(guī)，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，逐漸形成了成熟、健全的法律法規(guī)體系，保障了美國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)扶持政策的出臺(tái)與落實(shí)。不同于美國(guó)行政與立法的強(qiáng)制政策，我國(guó)政府相關(guān)政策的制定過(guò)程非常迅速， 但往往存在合法性與合理性不足的問(wèn)題，相關(guān)政府部門(mén)在制定政策中很多都是依據(jù)臨時(shí)性的文件。例如在汽車(chē)產(chǎn)業(yè)適用的稅種中，車(chē)輛購(gòu)置稅、車(chē)船稅和企業(yè)所得稅等已經(jīng)被修訂成為正式的法律文件，但有的稅種仍為暫行條例。大量的臨時(shí)性文件的出臺(tái)會(huì)影響企業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行，也會(huì)在短期內(nèi)影響新能源汽車(chē)市場(chǎng)的交易。

（二）科技政策扶持力度不同

美國(guó)高度重視對(duì)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技政策扶持，通過(guò)多種政策工具扶持技術(shù)研發(fā)。諸如，為研究機(jī)構(gòu)或企業(yè)設(shè)立電動(dòng)車(chē)電池、電機(jī)及關(guān)鍵零部件的專項(xiàng)科研資金，為新能源汽車(chē)企業(yè)提供低息貸款用于核心技術(shù)研發(fā)等，專門(mén)撥付了大量財(cái)政資金鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)及部門(mén)研究開(kāi)發(fā)工作的開(kāi)展。我國(guó)新能源汽車(chē)發(fā)展政策大多集中在了整車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)階段，對(duì)技術(shù)研發(fā)的政策扶持重視不足，尤其是很多新能源汽車(chē)零部件生產(chǎn)企業(yè)由于政策扶持力度不足甚至根本得不到政策的扶持，造成新能源汽車(chē)的核心零部件的配套生產(chǎn)能力下降。大批企業(yè)被迫轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)方向，向研發(fā)投入成本更低的產(chǎn)品轉(zhuǎn)化。目前我國(guó)現(xiàn)有的電池技術(shù)相對(duì)落后，一些關(guān)鍵零部件嚴(yán)重依賴進(jìn)口，正是因?yàn)榭萍颊叩牟煌晟?，?dǎo)致了我國(guó)新能源汽車(chē)只注重“量”而不重“質(zhì)”的畸形發(fā)展。

（三）財(cái)稅政策實(shí)施的方式不同

綜合美國(guó)新能源汽車(chē)財(cái)政補(bǔ)貼政策和稅收優(yōu)惠政策主要特點(diǎn)，具體如下：第一，設(shè)置對(duì)單車(chē)的銷(xiāo)售增長(zhǎng)的呈退坡趨勢(shì)補(bǔ)貼政策，并限制了補(bǔ)貼周期，實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)貼政策在數(shù)量和時(shí)間上可控。我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼政策初始階段由于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不健全，滋生出騙補(bǔ)等問(wèn)題。為避免這種補(bǔ)貼方式的不利影響，2016年我國(guó)也開(kāi)始施行補(bǔ)貼退坡機(jī)制。第二，美國(guó)政府較少使用現(xiàn)金補(bǔ)貼方式補(bǔ)貼消費(fèi)者，更多的是采用個(gè)人所得稅直接抵扣;我國(guó)對(duì)于消費(fèi)者稅收政策主要有免購(gòu)置稅和車(chē)船稅等，購(gòu)車(chē)補(bǔ)貼大多則使用現(xiàn)金優(yōu)惠的形式。第三，對(duì)企業(yè)的財(cái)稅支持采取稅收抵扣和低息貸款為主，扶持重點(diǎn)落在研發(fā)領(lǐng)域和配套充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。我國(guó)對(duì)于新能源汽車(chē)財(cái)稅政策比較單一，大多集中在整車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)上，對(duì)于新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠與其他新能源行業(yè)并沒(méi)有明確區(qū)分。

（四）加州零積分政策與我國(guó)雙積分政策的差異

第一，加州計(jì)算零排放汽車(chē)積分核算為線性，即每增加一點(diǎn)純電續(xù)航里程積分也相應(yīng)增加一點(diǎn);而我國(guó)工信部的建議是臺(tái)階性的，積分計(jì)算方式更加粗放，且單車(chē)積分標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。這樣就造成積分供大于求，從而產(chǎn)生積分價(jià)值偏低的現(xiàn)象，而美國(guó)積分市場(chǎng)的供求關(guān)系則相對(duì)平衡。第二，對(duì)于沒(méi)有完成積分目標(biāo)的企業(yè)，我國(guó)工信部并沒(méi)有罰款權(quán)利;而美國(guó)健全的法律法規(guī)使加州空氣資源委員擁有對(duì)未達(dá)到積分標(biāo)準(zhǔn)的廠商罰款的權(quán)利。第三，積分在加州可長(zhǎng)期儲(chǔ)存。而中國(guó)工信部則規(guī)定，企業(yè)多余積分只可交易，不可轉(zhuǎn)結(jié)。第四，加州零排放車(chē)政策每隔幾年要進(jìn)行中期評(píng)估。通過(guò)聽(tīng)證會(huì)和研討會(huì)等形式，廣泛收集社會(huì)各界對(duì)政策效果反饋和建議，為下一步政策調(diào)整積累經(jīng)驗(yàn)和參考。而我國(guó)目前雙積分政策仍然處于試驗(yàn)階段，尚未建立相關(guān)的政策評(píng)估機(jī)制。

三、對(duì)我國(guó)新能源汽車(chē)發(fā)展的政策啟示

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)

在新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，為了保障市場(chǎng)的健康發(fā)展，政府出臺(tái)大量相關(guān)政策對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。但是由于法律法規(guī)的缺失，造成政策執(zhí)行效果不到位。例如在2012年我國(guó)政府就研究對(duì)燃油排放消耗量不達(dá)標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行罰款，由于沒(méi)有法律依據(jù)，這種懲罰方式只能以收費(fèi)的方式而非罰款而被放棄。由此可見(jiàn)為加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，我國(guó)政府應(yīng)加快建立相關(guān)法律法規(guī)制度，給予新能源汽車(chē)發(fā)展相關(guān)政策執(zhí)行以有力的法律依據(jù)。提高政策的法律層級(jí)，降低臨時(shí)性文件出臺(tái)的頻率，對(duì)于已出臺(tái)的臨時(shí)性文件，盡快修訂為正式法律文件，逐步提高政策的規(guī)范性和穩(wěn)定性。

（二）重視科技政策

重視對(duì)于技術(shù)研發(fā)的政策支持。一個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往是跟核心技術(shù)掛鉤，加強(qiáng)核心技術(shù)攻關(guān)不僅能夠增強(qiáng)整車(chē)性能，還能在一定程度上減少整車(chē)成本。我國(guó)新能源汽車(chē)發(fā)展在技術(shù)研發(fā)上與美國(guó)尚有差距，我國(guó)可考慮對(duì)核心技術(shù)研發(fā)設(shè)立專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)研發(fā)基金，建立新能源汽車(chē)關(guān)鍵零部件的自主創(chuàng)新體系，提高關(guān)鍵零部件自主研發(fā)能力，逐步加大對(duì)核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件攻關(guān)的補(bǔ)貼力度，以求在科研關(guān)鍵領(lǐng)域有所突破。此外，還應(yīng)鼓勵(lì)高校、科研院所和企業(yè)密切配合共同研發(fā)，制定可行有效的技術(shù)路線，避免科研資金浪費(fèi)。

（三）優(yōu)化財(cái)稅政策

財(cái)政補(bǔ)貼政策方面，第一，進(jìn)一步完善補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)逐步降低或者取消現(xiàn)金補(bǔ)貼方式。可參考美國(guó)稅收抵免政策，通過(guò)稅費(fèi)直接抵扣或提供低息貸款等金融政策支持等。如此既可以減少補(bǔ)貼政策退坡對(duì)企業(yè)的沖擊又能規(guī)避企業(yè)為補(bǔ)貼盲目生產(chǎn)大量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較低的產(chǎn)品。第二，財(cái)稅政策應(yīng)更多地向配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，統(tǒng)一各地區(qū)對(duì)充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)新能源汽車(chē)發(fā)展相對(duì)緩慢地區(qū)財(cái)政投入。第三，補(bǔ)貼重心應(yīng)逐步從生產(chǎn)銷(xiāo)售端向使用端過(guò)渡，使消費(fèi)者在使用新能源汽車(chē)時(shí)更多地享受到其帶來(lái)的優(yōu)惠，例如實(shí)施補(bǔ)貼優(yōu)惠電價(jià)。

在稅收優(yōu)惠政策方面，第一，政府應(yīng)首先考慮優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，重新制定相關(guān)稅率。稅收優(yōu)惠范圍要涉及整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，包括從原材料、零部件再到整車(chē)成品，從根本上降低車(chē)企在產(chǎn)銷(xiāo)階段的稅負(fù)。第二，在實(shí)行稅收政策時(shí)應(yīng)激勵(lì)與限制并重。激勵(lì)新能源汽車(chē)的銷(xiāo)售及使用，限制傳統(tǒng)燃油汽車(chē)。使得稅收的雙向調(diào)節(jié)作用得以發(fā)揮，將稅收優(yōu)惠的重點(diǎn)后置到使用環(huán)節(jié)。第三，實(shí)行階梯優(yōu)惠政策。政策導(dǎo)向?yàn)閮A斜先進(jìn)技術(shù)，鼓勵(lì)先進(jìn)技術(shù)發(fā)展，以電池容量、續(xù)駛里程、減排效果等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)置階梯化的購(gòu)置稅，對(duì)購(gòu)置者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，具體獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)科技進(jìn)步，環(huán)境能源承壓狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] 李曉慧， 賀德方， 彭潔. 美國(guó)發(fā)展新能源汽車(chē)的政策及未來(lái)趨勢(shì)[J]. 全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望， 2016（31）：63-71.

[2] 劉雅坤.美國(guó)汽車(chē)市場(chǎng)和政策研究[J].汽車(chē)與配件，2011（32）：38-41.

[3] 彭華.中外新能源汽車(chē)政策模式比較[J].東北亞經(jīng)濟(jì)研究，2019（4）：86-108.

[4] 曹鐘雄.美國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策啟示[J].能源研究與利用，2018（2）：25-26.

[5] 劉恒碩，李軍.美國(guó)“新能源積分政策”對(duì)我國(guó)的啟示[J].汽車(chē)工業(yè)研究，2016（7）：19-21.

〔責(zé)任編輯：劉 陽(yáng)〕