哈長(zhǎng)城市群政策量化評(píng)價(jià)與優(yōu)化建議

□文/李 雯

（ 黑龍江科技大學(xué)管理學(xué)院 黑龍江·哈爾濱）

［ 提要］ 哈長(zhǎng)城市群的政策對(duì)實(shí)現(xiàn)東北老工業(yè)基地復(fù)興的目標(biāo)有重要意義。 本文以2015～2020 年15 項(xiàng)哈長(zhǎng)城市群政策為研究對(duì)象，基于國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)構(gòu)建PMC指數(shù)模型，獲得PMC指數(shù)和PMC曲面對(duì)政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。 結(jié)果發(fā)現(xiàn)：哈長(zhǎng)城市群政策整體性水平較高，但在政策主體、激勵(lì)措施等方面仍需完善，為未來政策制定提供參考。

一、哈長(zhǎng)城市群發(fā)展現(xiàn)狀

在全球經(jīng)濟(jì)一體化和信息網(wǎng)絡(luò)化的大背景下，城市發(fā)展到十分成熟的階段，城市群成為了下一階段更高級(jí)別的空間組織形式。哈長(zhǎng)城市群是以哈爾濱、長(zhǎng)春為核心城市，以齊齊哈爾、大慶、牡丹江、吉林、延吉、四平為主體，輻射周邊佳木斯、松原等城市的城市群帶。把哈長(zhǎng)城市群上升到國(guó)家層面進(jìn)行打造規(guī)劃，不僅為東北地區(qū)帶來新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，對(duì)實(shí)現(xiàn)東北老工業(yè)基地復(fù)興的目標(biāo)也有重要意義。自2016 年《哈長(zhǎng)城市群發(fā)展規(guī)劃》出臺(tái)起，關(guān)于哈長(zhǎng)城市群的政策不斷以規(guī)劃、通知、意見、批復(fù)的形式出臺(tái)和完善。但是，現(xiàn)階段對(duì)哈長(zhǎng)城市群的研究主要集中在產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、空間差異、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等問題上，將哈長(zhǎng)城市群相關(guān)政策量化，進(jìn)行政策評(píng)價(jià)的研究幾乎沒有。因此，本文選用相對(duì)客觀科學(xué)的PMC 指數(shù)模型，結(jié)合政策研究最新成果，構(gòu)建政策評(píng)價(jià)體系，從政策文本量化評(píng)價(jià)角度多維剖析與論述哈長(zhǎng)城市群政策現(xiàn)狀與問題，為政策優(yōu)化與調(diào)整提供建議。

二、政策評(píng)價(jià)PMC指數(shù)模型建立

PMC 指數(shù)模型是融合了文本挖掘法與數(shù)學(xué)工具構(gòu)建的政策量化評(píng)價(jià)模型，模型構(gòu)建的具體步驟如下：采用二進(jìn)制平衡二級(jí)變量的權(quán)重，通過變量分類和參數(shù)識(shí)別建立多投入產(chǎn)出表；然后計(jì)算一級(jí)變量值和PMC 指數(shù)，最后由PMC 指數(shù)得到直觀反映政策的全貌和特點(diǎn)的曲面圖。

（ 一）變量識(shí)別與設(shè)定。 通過中國(guó)政府網(wǎng)以及北大法寶，初步篩選出30 項(xiàng)哈長(zhǎng)城市群相關(guān)政策，運(yùn)用ROSTCM6.0 詞頻分析工具進(jìn)行合并和分詞處理，再過濾對(duì)本研究無明顯意義的通用詞與虛詞，最終形成哈長(zhǎng)城市群政策文本的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)知識(shí)圖譜?！巴七M(jìn)”是哈長(zhǎng)城市群政策的核心詞，對(duì)其他關(guān)鍵詞共現(xiàn)的影響能力最強(qiáng)，輻射推進(jìn)公共服務(wù)共享、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)機(jī)制建立等?！罢笔枪L(zhǎng)城市群發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的主要組織領(lǐng)導(dǎo)者，位于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)較中間的位置，由各城市政府輻射到企業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等其他政策受體以及產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、工程建設(shè)等政策重點(diǎn)。長(zhǎng)春作為城市群核心城市之一，對(duì)其他城市的輻射較強(qiáng)，哈爾濱的輻射力較弱。

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的部分政策對(duì)哈長(zhǎng)城市群僅簡(jiǎn)單提及，為滿足模型需要，盡可能準(zhǔn)確有效評(píng)價(jià)政策。進(jìn)一步篩選出2015 年以來由國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府出臺(tái)的15 項(xiàng)哈長(zhǎng)城市群政策作為分析樣本，見表1，篩選原則為政策應(yīng)與哈長(zhǎng)城市群緊密相關(guān)，且對(duì)哈長(zhǎng)城市群發(fā)展有實(shí)質(zhì)政策內(nèi)容或具體行動(dòng)方案。（ 表1）

根據(jù)圖譜中政策高頻詞與關(guān)鍵詞分布狀況、政策文本自身特性與PMC 指數(shù)模型相結(jié)合，建立哈長(zhǎng)城市群政策評(píng)價(jià)體系，最終設(shè)定9 個(gè)一級(jí)變量，39 個(gè)二級(jí)變量，如表2 所示。若政策內(nèi)容包含二級(jí)變量，則該二級(jí)變量賦值為1；若政策內(nèi)容不包含二級(jí)變量，則該二級(jí)變量賦值為0。（ 表2）

（ 二）計(jì)算PMC指數(shù)。 在評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的基礎(chǔ)上，首先運(yùn)用文本挖掘方式對(duì)二級(jí)變量取值進(jìn)行確定，變量取值見式（1），二級(jí)變量均服從［0，1］分布。接下來根據(jù)式（2）計(jì)算一級(jí)指標(biāo)值。最后根據(jù)公式（3）計(jì)算各雙創(chuàng)政策的雙創(chuàng)PMC 指數(shù)并根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)級(jí)，評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)［9，8］為優(yōu)秀，［7.99，6］為良好，［5.99，4］為合格，［3.99，0］為不良。

表1 哈長(zhǎng)城市群政策樣本一覽表

表2 哈長(zhǎng)城市群政策PMC指數(shù)模型變量設(shè)置一覽表

表3 15 項(xiàng)哈長(zhǎng)城市群政策PMC指數(shù)一覽表

根據(jù)文本挖掘方法得出15 項(xiàng)哈長(zhǎng)城市群政策二級(jí)指標(biāo)的具體得分，然后根據(jù)式（2）和式（3）計(jì)算待分析政策的PMC 指數(shù)，并匯總至表3 認(rèn)定級(jí)別。15 項(xiàng)哈長(zhǎng)城市群政策PMC 指數(shù)等級(jí)都在合格及以上，其中政策P1、P3等6 項(xiàng)為優(yōu)秀等級(jí)，政策P2、P4等7 項(xiàng)處于良好等級(jí)，其余政策等級(jí)為合格。PMC 指數(shù)均值為7.26。（表3）

（三）PMC 曲面構(gòu)建及分析。 為了讓政策評(píng)價(jià)的結(jié)果以更直觀的方式展現(xiàn)出來，以PMC 指數(shù)為基礎(chǔ)構(gòu)建出15 項(xiàng)政策的PMC 曲面圖，本文哈長(zhǎng)城市群政策評(píng)價(jià)的一級(jí)變量共9 個(gè)，可以建立3×3 矩陣。

哈長(zhǎng)城市群政策的一級(jí)變量值取平均值，構(gòu)建15 項(xiàng)政策的PMC 曲面圖，如圖1。整體看所有一級(jí)變量指標(biāo)均處于較高水平，X4處有明顯凹陷，X7略有下沉，但仍處于可接受范圍，僅有X9完美無缺。政策主體X4平均值最低0.33，說明政策均為獨(dú)立發(fā)布。城市群城市間仍存在一定的行政壁壘，聯(lián)動(dòng)效應(yīng)還比較差。政策激勵(lì)措施X7均值也較低，激勵(lì)措施不夠完善，體制機(jī)制完善、示范區(qū)建設(shè)相關(guān)措施有93%以上的政策均提及，且有實(shí)質(zhì)措施；但是，人才激勵(lì)措施以及雙創(chuàng)平臺(tái)、合作信息平臺(tái)的建設(shè)等僅50%左右的政策提及。X6中15 項(xiàng)政策均提及加強(qiáng)“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”陸海絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，加快長(zhǎng)吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)建設(shè)；在加強(qiáng)生態(tài)文明共建，發(fā)揮冰雪生態(tài)旅游資源優(yōu)勢(shì)，改善哈爾濱、長(zhǎng)春兩大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局的不合理方面表現(xiàn)也比較好，但在公共服務(wù)共享、創(chuàng)新發(fā)展方面分?jǐn)?shù)較低。（圖1）

另一方面，具體來看15 項(xiàng)政策中P1的PMC 指數(shù)最高，接近完美，除一級(jí)變量X4政策主體處有明顯凹陷，評(píng)分為0.33，其余一級(jí)變量均為滿分1，如圖2。國(guó)家發(fā)展改革委作為該政策發(fā)布部門首次對(duì)哈長(zhǎng)城市群的發(fā)展作出了詳盡規(guī)劃，全面提及了評(píng)價(jià)模型中各二級(jí)變量。政策P11的PMC 指數(shù)最低，展示9個(gè)一級(jí)變量均處于坐標(biāo)軸較低處水平，X3政策領(lǐng)域和X7激勵(lì)措施方面的差異度高達(dá)0.4 和0.35，針對(duì)哈長(zhǎng)城市群經(jīng)濟(jì)、科技領(lǐng)域并未提及具體行動(dòng)方案。政策內(nèi)容不夠系統(tǒng)、清晰和完善，原因是該政策是吉林省主要針對(duì)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)的規(guī)劃，從而涉及領(lǐng)域在變量上體現(xiàn)比較局限。激勵(lì)措施方面人才激勵(lì)、資金支持、平臺(tái)建設(shè)等方面未提及。同時(shí)，在評(píng)價(jià)模型的其他變量中表現(xiàn)也欠佳，因此總的PMC 指數(shù)最低。另外，政策P13的PMC 指數(shù)雖然處于良好等級(jí)，在多數(shù)評(píng)價(jià)變量上的表現(xiàn)較為中庸，處于坐標(biāo)軸中間的位置，這樣就會(huì)導(dǎo)致政策特色不夠突出。（圖2）

圖1 15 項(xiàng)政策PMC曲面圖

圖2 P11 政策PMC曲面

三、結(jié)論及展望

哈長(zhǎng)城市群仍處于初步發(fā)展階段，50%的政策均在2016年發(fā)布，近年的政策發(fā)布數(shù)有所下降。事實(shí)上，在很多方面還需要新的政策不斷完善充實(shí)。通過不同政策的投入產(chǎn)出表和PMC 曲面圖可以看出，15 項(xiàng)哈長(zhǎng)城市群政策總體質(zhì)量較高，但仍存在不足，X4政策主體得分總體很低，政策制定過程中的參與主體比較單一，聯(lián)合制定政策能很好代表大多數(shù)群體的利益訴求和價(jià)值取向。這需要打破區(qū)域間的大量行政壁壘，促使各種要素能充分流動(dòng)，提高區(qū)域間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)質(zhì)量，推動(dòng)哈長(zhǎng)城市群的發(fā)展。同時(shí)，X7政策激勵(lì)措施得分相對(duì)較低，打破體制壁壘后，進(jìn)一步鼓勵(lì)人才合規(guī)有序流動(dòng)和兼職兼業(yè)，加大人才引進(jìn)力度，不僅能夠?qū)訌?qiáng)各城市的集聚程度有利，還能夠?qū)Τ鞘腥浩髽I(yè)轉(zhuǎn)型中所需的技術(shù)勞動(dòng)力進(jìn)行補(bǔ)充。且在未來的制定政策時(shí)應(yīng)以得分最高的P1政策為標(biāo)準(zhǔn)范本，進(jìn)一步豐富政策內(nèi)容，探索更多哈長(zhǎng)城市群發(fā)展政策視角。

本研究還存在局限性，一方面雖然已盡可能從國(guó)家及省市的哈長(zhǎng)城市群政策文件中進(jìn)行篩選，但難免遺漏與哈長(zhǎng)城市群相關(guān)但不太重要的政策；另一方面已盡可能確保研究進(jìn)度，但仍可能錯(cuò)過分析新政，只能在未來的研究中再做討論。