突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中社區(qū)應急管理研究

□文/劉敏佳

（ 豫章師范學院經濟與管理學院 江西·南昌）

［ 提要］ 新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，全國防控力量向社區(qū)下沉，社區(qū)作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的第一場所，借助其與群眾聯(lián)系緊密、較強的信息溝通傳遞能力及對社會資源的有效調動等優(yōu)勢，社區(qū)在疫情防控中發(fā)揮重要的作用，但同時也存在著不足之處。 通過文獻資料查閱和實證調研，發(fā)現(xiàn)社區(qū)在應急管理中存在動員、宣傳、隊伍建設及應急手段等方面的問題，并提出提高居民應急意識、加強專業(yè)隊伍建設、重視網絡技術應用及完善應急管理機制等改善建議。

一、引言

新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，社區(qū)在應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用日益凸顯。習近平在指導疫情防控中多次提及社區(qū)在抗擊疫情中的重要作用，在北京調研指導新冠肺炎疫情防控工作中，提到：“全國都要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的作用，將防控力量向社區(qū)下沉，使社區(qū)成為疫情防控的堅強堡壘?！苯陙?，頻頻爆發(fā)的各種突發(fā)衛(wèi)生事件不斷威脅著人民的安全健康和國家經濟的發(fā)展，因此如何有效應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中做好預防防控監(jiān)督等各項工作成為重要的研究課題。

二、社區(qū)參與應急管理的優(yōu)勢與情況描述

（ 一）社區(qū)參與應急管理的優(yōu)勢分析。社區(qū)是構成社會的基本單元，生活在一定區(qū)域范圍內的人們共同組成社區(qū)，社區(qū)不僅包括生活在其中的公民，還包括其所處的地域、設施、文化和相關管理機構等內容。它是公民活動的基本場所，承擔著維持社會穩(wěn)定的基石作用。此次新冠肺炎疫情發(fā)展態(tài)勢兇猛，導致數萬人感染，源于其強傳染性，因此采取物理隔離，阻斷傳染源傳播是最為有效的手段。社區(qū)作為公民生活聚集的主要場所，與公民的緊密聯(lián)系僅次于家庭，在疫情防控期間處于一線。作為公共衛(wèi)生突發(fā)事件的前沿陣地，社區(qū)在應對突發(fā)事件中具有不可替代的優(yōu)勢作用。主要包括：社區(qū)與群眾具有緊密聯(lián)系的天然優(yōu)勢、社區(qū)是政府社會治理的基層組織、社區(qū)具有強有力的資源調配能力、社區(qū)具有較強的信息傳遞與溝通能力。

（ 二）新冠肺炎疫情防控中社區(qū)應急參與情況描述。對網絡媒體上關于城鄉(xiāng)社區(qū)抗擊疫情的相關報道和文章進行閱讀收集和整理，發(fā)現(xiàn)社區(qū)在此次抗擊疫情期間主要通過宣傳動員、信息溝通傳遞、日常生活服務保障、出入排查等應急管理手段發(fā)揮抗疫作用。

1、社區(qū)與群眾具有緊密聯(lián)系的天然優(yōu)勢。社區(qū)是與群眾直接聯(lián)系的最基本社會單元，對于社區(qū)居民的基本信息情況、基本人際關系網及活動范圍具有一定的了解，同時對于居民聚集領域內的環(huán)境、基礎設施和文化等情況具有一定的把握。因此，在新冠肺炎疫情發(fā)生后，社區(qū)能及時判斷哪些人群最有可能接觸到疫情高危地人員，并及時采取措施預防潛在危機。疫情期間，防止疫情傳播的最有效手段是居家隔離，調動居民抗疫積極性自律地進行自我隔離具有重要作用。通過新聞和網絡等媒體工具發(fā)現(xiàn)，社區(qū)在動員居民居家隔離中發(fā)揮了重要的作用，社區(qū)居民與社區(qū)工作人員之間長期以來建立的互助與信任關系，有助于社區(qū)發(fā)揮宣傳與動員功能，這一點有效彌補了政府在抗疫工作開展中的不足。

2、社區(qū)是政府社會治理的基層組織。重大傳染性公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，公民容易恐慌，社區(qū)作為治理的基層，成功將公民群體與政府連接起來，實現(xiàn)了溝通和橋梁的作用。社區(qū)能迅速直接地接觸基層民眾，及時將政府防疫政策、措施傳遞給民眾，安撫公民不安情緒，穩(wěn)定社會。社區(qū)在疫情期間充當著守門員的角色，以小區(qū)為單位時刻把關進出居民的健康狀況，包括對進出居民體溫測量、活動軌跡查看、區(qū)外人員信息登記、對公共基礎設施進行消毒等，維持著公民的正常工作出行。在疫情高危期間，對出行居民進行分流，并通過宣傳欄和手機即時通訊軟件等工具做好日常提醒工作，避免因社區(qū)內部聚眾造成疫情傳播。

3、 社區(qū)強有力的資源調配能力為疫情期間居民的正常生活和弱勢群體的幫扶提供了有效保障。 疫情期間，包括社區(qū)黨支部、小區(qū)物業(yè)、社會組織、社區(qū)志愿者、社區(qū)居委會等多方主體參與到社區(qū)一線防控工作中來，多元化的防控主體從居民的日常出行、居家采購、心理疏導、身體健康等多方面入手提供幫助。不僅在人員方面，社區(qū)在物質資源等方面也得到了國家政府和社會各界的支援，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)為居家百姓提供日常生活用品，城鄉(xiāng)社區(qū)對于疫情期間生活有困難的家庭、孤寡老人和留守兒童等主動提供照顧和物資，隨時關注群眾的需求并提出解決方案。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社區(qū)應急案例分析——以新冠肺炎疫情期間南昌市Y社區(qū)應急管理為例

為了更深入地了解社區(qū)在新冠肺炎疫情期間應急防控工作的開展情況，及居民對社區(qū)疫情應急管理的需求情況，選取南昌市Y 社區(qū)為研究案例，對該社區(qū)的居民進行問卷調查。為保障被調查對象分布均衡，在Y 社區(qū)不同的小區(qū)投放問卷，分別在五個小區(qū)各投放50 份問卷，此次調查共投放250 份問卷，共回收226 份問卷，有效問卷208 份，有效回收率83.2%。同時對社區(qū)委員會進行訪談，了解工作人員基本信息情況。問卷調查和訪談的內容主要包括社區(qū)居民應急意識、社區(qū)應急宣傳工作開展情況、社區(qū)應急管理人才隊伍情況、社區(qū)應急管理資源儲備情況。

（ 一）社區(qū)居民應急管理意識情況。社區(qū)居民應急意識主要包括對應急管理相關知識的了解情況和居民參與應急管理的積極性。通過對調查問卷的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理知識的了解情況中，57.69%的居民不太了解，26.44%的居民知道一些，15.87%的居民比較了解。當問及發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，是否愿意作為志愿者參與到社區(qū)的應急管理工作中去，23.56%的居民表示愿意主動參與，32.69%的居民表示如果有需要可以參與，43.75%的居民表示不愿意參與。關于是否了解我國設有社區(qū)應急管理體系和應急管理資源這一問題上，只有7%的居民表示知道，82%的居民完全不知道，11%的居民有一點了解。（ 圖1、圖2）

（ 二）社區(qū)應急宣傳工作開展情況。社區(qū)對應急管理工作的宣傳是除網絡媒體之外居民獲取應急管理知識的主要途徑。調查顯示，新冠肺炎疫情期間社區(qū)開展防疫宣傳方式主要有電子大屏幕、微信群、紙質傳單等方式，87%的居民表示主要是通過微信群獲取社區(qū)關于疫情防控工作的安排及措施。關于社區(qū)過去是否組織過相關應急宣傳和演練活動，79%的居民表示從未組織過，13%的居民表示不清楚，8%的居民表示曾經組織過，最近的一次是燃氣消防應急演練活動。關于社區(qū)在疫情期間的宣傳工作的效果問題上，58%的居民表示有用，幫助提高了自己的警惕性，39%的居民表示相關內容早已了解，對自己幫助不大，32%的居民表示有利于緩解自己緊張的情緒。

（ 三）社區(qū)應急管理工作人員隊伍情況。通過訪談的方式獲取到社區(qū)參與疫情防控的工作人員的基本信息，從社區(qū)、物業(yè)和志愿者中分別抽取10 人，共30 人作為樣本。主要獲取參與新冠肺炎疫情防控中工作人員的年齡分布、學歷、是否接受過專門的應急管理培訓等內容。通過對數據統(tǒng)計分析得出，其中年齡在30 歲以下的占27%，30～50 歲的占53%，50 歲以上的占20%。應急隊伍工作人員學歷情況為，高中及以下人數占52%，大專和本科學歷人數占45%，研究生及以上為3%。應急隊伍中接受過專門應急管理培訓的人數占67%，其他工作人員主要通過宣傳手冊和現(xiàn)場學習的方式掌握應急管理相關知識。（ 圖3、圖4）

圖1 應急管理知識了解情況圖

圖2 應急工作志愿者參與情況圖

圖3 年齡分布情況圖

圖4 學歷分布情況圖

（ 四）社區(qū)應急管理工作開展情況。通過問卷調查和訪談內容發(fā)現(xiàn)，此次新冠肺炎疫情期間，研究案例社區(qū)采取的一系列應急管理措施基本與通過媒體資料獲取到的社區(qū)防疫工作內容一致，主要包括：開展戴口罩、勤洗手等疫情防控手段宣傳工作、社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境治理及消殺工作、各小區(qū)進出測溫排查、高危地區(qū)返鄉(xiāng)人員觀察、日常物資發(fā)放及特殊人群的照顧等。被調查居民中對社區(qū)防疫工作開展情況感到滿意的占67%，其他33%的居民認為還有有待提高的地方，主要認為還需在管理制度和防疫物資等方面進行改進。

四、社區(qū)應急管理存在的問題

通過以上關于對Y 社區(qū)調研內容的歸納分析發(fā)現(xiàn)，Y 社區(qū)在應急管理方面主要存在以下問題：

（一）民眾參與積極性不高。社區(qū)居民對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理知識了解不多，只有少數居民相對了解，由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的頻率不高，因此公民缺乏主動學習應急管理知識的意識。當公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，并非所有公民都愿意作為志愿者參與到應急防范中去，首先這與公民缺少相關應急管理知識有關，擔心會因此讓個人健康受損，其次因為大多數居民完全不清楚社區(qū)是應急管理的第一線，認為政府承擔了所有應急工作。

（二）社區(qū)隊伍專業(yè)化水平不高。通過對新冠肺炎疫情期間社區(qū)參與防控工作的人員隊伍調查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)應急管理隊伍人員年齡分布不均衡，中年以上工作人員占大多數，缺少年輕力量，且文化水平普遍不高。社區(qū)工作人員應急專業(yè)技術能力有待提高，大多數未接受專門的應急管理培訓，不利于應急工作的展開。

（三）社區(qū)應急管理宣傳不到位。從社區(qū)居民對社區(qū)疫情防控工作的宣傳態(tài)度中可知，社區(qū)現(xiàn)有的關于應急管理知識的宣傳內容并不能滿足居民需求，居民通過網絡媒體就已經獲取到了最基本的應急知識，社區(qū)在宣傳工作上并無太大新意，無法引起居民重視，以至于忽視許多重要應急演練信息。現(xiàn)有的宣傳途徑主要依賴于媒體、宣傳欄和傳單等載體，這些方式在非疫情特殊時期并不能吸引居民的關注，宣傳效果不佳。

（四）社區(qū)應急管理科技手段有待提高。通過媒體資料和實證調研獲取到的社區(qū)應急管理方式和手段都發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段城鄉(xiāng)社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應急管理工作的科技水平含量不高，大多依賴于人工進行排查、消殺和體溫測量，在AI 日益廣泛應用的背景下，無人消殺、無人配送物資及AI 影像快速篩查病例在疫情防控期間發(fā)揮了重要作用，社區(qū)在防控手段上仍然較為落后，沒有借助高科技技術手段助力應急管理。

五、完善社區(qū)應急管理對策建議

此次新冠肺炎疫情期間社區(qū)發(fā)揮的重要一線防控作用讓我們認識到社區(qū)在我國應急管理體系中的重要地位，從最初相對無序的應急干預到最終穩(wěn)定社會秩序，社區(qū)發(fā)揮了重要作用。但同樣也讓我們意識到現(xiàn)階段我國社區(qū)在應急管理工作中存在一些問題，結合文獻資料和案例研究提出以下幾點關于提高社區(qū)應急管理能力的建議：

（一）提高居民對社區(qū)應急管理重要性的認識。居民是社區(qū)應急管理體系中的重要一環(huán)，沒有居民群眾對應急工作的配合與支持，社區(qū)應急管理工作的推行將遇到阻礙。應急管理知識的教育應該常態(tài)化，將其融入學校教育體系中去，從小培養(yǎng)公民的危機意識和危機應對技能。政府組織安排關于社區(qū)應急管理體系、制度的相關宣傳活動，提高居民對于社區(qū)作為國家應急管理體系中重要作用的認識。社區(qū)應加強對居民的應急管理知識方面的教育，定期開展關于如何在突發(fā)公共衛(wèi)生危機事件中自我防護，鼓勵居民參與到社區(qū)應急管理工作中來，讓居民重新認識社區(qū)的功能，給予社區(qū)應急管理工作開展更多的支持。

（二）加強互聯(lián)網技術在社區(qū)應急管理中的應用。從應急管理全過程來看，從突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理事前準備、事中控制到事后恢復重建，都離不開信息數據的溝通與共享，在數據復雜化、海量化和更新快速化的今天，社區(qū)依賴于傳統(tǒng)的人工應急管理的手段無法快速有效地應對危機的發(fā)生。將互聯(lián)網技術和人工智能技術應用到社區(qū)應急管理體系中去，打造智慧社區(qū)，提高數字化水平，實現(xiàn)社區(qū)與居民、社區(qū)與政府、社區(qū)與社會組織及企業(yè)之間的共通、共享，解放社區(qū)工作人員雙手，讓他們有更多時間與居民溝通。

（三）完善社區(qū)應急管理隊伍建設。要提高社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生實踐中的應急管理能力離不開具有專業(yè)應急管理知識的隊伍，社區(qū)的日常工作狀態(tài)導致其缺乏專門的應急管理相關人才，政府及各類社會組織應在突發(fā)公共衛(wèi)生事件緊急狀態(tài)下及時向社區(qū)提供相關專家人才，為社區(qū)應急工作的展開提供專業(yè)指導。社區(qū)工作人員包括物業(yè)、居委會等應接受系統(tǒng)應急管理培訓，并定期進行考核，評估工作人員在危機狀態(tài)下的知識儲備情況及應變能力。

（四）保障社區(qū)應急管理機制實施。社區(qū)應急管理主要包括對突發(fā)事件的預防、監(jiān)測、處置和恢復重建幾個方面的內容。社區(qū)應急管理機制運作的四個環(huán)節(jié)有效運作是應急管理工作有效開展的重要保障，突發(fā)事件發(fā)生前，社區(qū)應做好應急預案，時刻保持警惕，應從物資、技術、人力等各方面做好應對突發(fā)事件的準備；一旦突發(fā)事件發(fā)生，社區(qū)應與政府保持信息溝通，共享數據，及時監(jiān)控風險，并反饋信息；在突發(fā)事件的應急處理過程中，社區(qū)調動一切現(xiàn)有儲備資源，并向政府、社會組織及企業(yè)申請相關支援，保證應急物資及人員充足；在事后恢復階段，政府可以向社區(qū)提供物資及人才支持，幫助安撫居民情緒，使其恢復正常生活。