我國糖業(yè)可持續(xù)發(fā)展的立法思考

（廣西行政學院，南寧 530021）

關鍵字：糖業(yè)；食糖；可持續(xù)發(fā)展；立法思考

0 引言

改革是我國經濟社會發(fā)展的強大動力，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，兩者有著緊密的內在聯(lián)系。加強重要領域立法，確保實體經濟發(fā)展和改革于法有據是時代的呼喚。食糖是國際公認的戰(zhàn)略性大宗商品，食糖產業(yè)具有糧食安全的特性，食糖產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展對保障國內物資有效供給、維護國家經濟安全具有重要戰(zhàn)略意義。世界主要產糖國大都制定了較為完備的糖業(yè)法律和政策。我國于2002年出臺《糖業(yè)管理暫行辦法》，但由于食糖產業(yè)具有原料產量豐欠變化大、市場調節(jié)周期長、資金密集度高、消費彈性較小而變化周期較長等特點，近年來出現(xiàn)了制糖原料和生產企業(yè)管理混亂、食糖銷售市場信息蕪雜、食糖游資炒作混亂等問題，立法工作滯后性和不完善已然突出，對我國糖業(yè)健康發(fā)展和參與國際競爭造成不利影響[1]。鑒于此，我國迫切需要完善的政策法規(guī)體系對糖業(yè)生產和市場進行嚴格管理，避免全球市場波動對國內生產消費造成的影響，保障食糖產業(yè)與市場的安全穩(wěn)定。

1 我國糖業(yè)發(fā)展面臨的困境和挑戰(zhàn)

1.1 宏觀調控力度不足，食糖市場價格起伏較大

目前，我國糖業(yè)從制糖農作物種植供應到成品糖市場銷售，都呈現(xiàn)出隨市場價格劇烈變化的情況。由于調控不足，導致食糖市場價格時常會出現(xiàn)低于制售成本的情況，嚴重打擊了農戶和制糖企業(yè)的積極性。以國內糖業(yè)主產區(qū)廣西為例，根據廣西糖業(yè)協(xié)會公布的數(shù)據，2011—2013年本地食糖價格在0.7萬元/t上下波動，但由于缺乏有效的調控和引導，2014年糖價最低時驟降至0.397萬元/t，遠低于0.5萬元/t的成本價，制糖企業(yè)在2012—2014 年分別虧損15.25 億元、31.69 億元和15.56 億元；農戶均收入僅為4 500～8 000 元/hm2（按單產60～120 t/hm2計），直接打擊了農戶的種植積極性。2016 年以后糖價逐漸走高，2016 年10 月至2017年末，糖價維持在0.65 萬元/t上下。全國食糖價格趨勢與廣西基本一致，2018 年以來，受國際糖價下跌影響，國內糖價開始下行（見圖1），糖業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)“行業(yè)虧損且產業(yè)脆弱”的特征[2]。

1.2 國際進口糖對國內糖業(yè)形成較大沖擊

圖1 2014年7月—2019年7月全國、廣西食糖銷售價格（單位：萬元/噸）Fig.1 National and Guangxi Sugar Price from Jul.2014 to Jul.2019(ten thousand RMB Yuan/t)

從全球范圍看，發(fā)達國家食糖平均進口關稅為122%，發(fā)展中國家為55%，欠發(fā)達國家為167%[3]。世界主要產糖國美國、歐盟、日本、印度采用的進口關稅稅率分別高達185%、218%、346%、150%，而我國加入WTO后，對配額（195萬t）內、外食糖僅采用15%和50%的進口關稅稅率，過低的進口關稅稅率對國內糖業(yè)形成較大沖擊[4]。相較而言，我國對進口食糖實行的低關稅政策，使得我國成為國際食糖市場的價格洼地，即使在2017—2020 年貿易救濟政策下，關稅從50%提高到95%至85%，我國制糖企業(yè)中也有50%處于虧損狀況[5]。在此背景下，由于世界主要產糖國普遍對食糖采取設置高關稅的保護政策，大量食糖產品勢必涌向我國。尤其在國際食糖市場出現(xiàn)產品供給過量期間，甚至會出現(xiàn)傾銷的情況，迫使國內食糖產業(yè)承受市場被嚴重擠占的壓力，從而導致國內食糖價格被抑制，農戶和制糖企業(yè)的收益無法得到保證。

1.3 基礎設施建設水平滯后，產業(yè)科技創(chuàng)新不足

從生產要素供給的視角看供給側結構性改革，主要是對勞動力、土地、資本、制度及創(chuàng)新的結構優(yōu)化和要素升級，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展[6]。我國食糖產業(yè)面臨著制造產品單一、抗市場風險能力弱的問題，作為傳統(tǒng)產業(yè)面臨著不可避免的艱巨挑戰(zhàn)[7]。由于我國甘蔗等制糖原料種植主要分布在廣西、云南、廣東的丘陵紅壤旱地，土地條件欠佳，難以實現(xiàn)大片蔗田的機械化種植、培育和收割。與此同時，制糖原料作物產業(yè)的科技創(chuàng)新尚存在不足，涉及提產增效、肥料科學施用、病蟲害防治技術的研發(fā)推廣等關鍵環(huán)節(jié)技術水平相對滯后，相關科研力量和人才儲備也不能滿足產業(yè)發(fā)展需求，制約了單產和綜合效益的提高。

1.4 監(jiān)管部門職能分散，有待明確并加以整合

在國家層面，我國尚未設立統(tǒng)一的糖業(yè)監(jiān)管部門，而是由國家發(fā)改委、工信部、農業(yè)農村部、商務部等有關部委分別在糖業(yè)宏觀調控政策制定、制糖農作物種植行業(yè)管理、食糖產品進出口管理等方面履行監(jiān)管責任，職能整合度和明確性不高，部門間監(jiān)管職能界限難以清晰劃分，不利于統(tǒng)籌糖業(yè)監(jiān)管。面對紛繁復雜的國際國內食糖產業(yè)發(fā)展形勢，現(xiàn)有監(jiān)管體制也不利于實現(xiàn)糖業(yè)振興發(fā)展目標。

2 世界主要產糖國的立法實踐

縱觀世界主要產糖國的實踐，由于食糖產業(yè)和市場的特殊性，各國大多采取政府主導型糖業(yè)管理體制，通過法制和政策體系進行管理[8]。針對食糖產業(yè)生產、銷售等各環(huán)節(jié)出臺專門的糖業(yè)法律、法規(guī)、法案、政策，明確糖業(yè)監(jiān)管部門及其職能，對穩(wěn)定和保障食糖產業(yè)發(fā)展及安全進行規(guī)制與宏觀調控。

2.1 巴西

巴西是世界第一大甘蔗生產國、食糖出口國和第三大食糖消費國，早在1933 年就成立了巴西糖業(yè)酒精協(xié)會（Institute of Sugar and Alcohol，簡稱IAA），直接隸屬巴西工商業(yè)部，作為權力機構對甘蔗制糖、制酒精行業(yè)實行統(tǒng)一管理。巴西于1971 年制定了《糖業(yè)發(fā)展法案》和《國家甘蔗糖業(yè)改良計劃》，并通過頒布法令于2003 年出臺了甘蔗生產支持政策、蔗農保險支持政策，于2007 年制定了糖業(yè)融資政策，加強制糖產業(yè)規(guī)范化，對原料生產、產品定價、融資和出口補貼等做出明確規(guī)定，在這些政策的支持下巴西糖業(yè)得到快速發(fā)展。

2.2 印度

印度作為世界第二大甘蔗糖生產國和第一大食糖消費國，其食糖產業(yè)由聯(lián)邦政府農業(yè)部及其直屬的農業(yè)研究理事會（Indian Council of Agricultural Research，簡稱ICAR）、印度農業(yè)合作社和印度糖業(yè)協(xié)會進行管理。印度還制定有《食糖控制法》，根據該法，印度糖廠需將一定份額的食糖以低于市場價的價格出售給政府，由政府以更低價格轉售給貧困人群，以維持社會穩(wěn)定。印度政府還出臺了針對糖業(yè)的投入品補貼政策、農業(yè)信貸政策、稅收支持政策和出口補貼政策。

2.3 澳大利亞

澳大利亞是世界第二大原糖出口國，其食糖產業(yè)現(xiàn)代化和機械化程度高，早在20世紀70 年代就已經實現(xiàn)了100%的甘蔗機械化收割，并且擁有國際上最先進的食糖生產、儲存和運輸設備。與此同時，澳大利亞食糖產業(yè)的運營和監(jiān)管實現(xiàn)了高度法制化，1991 年頒布、1999 年修訂的《食糖工業(yè)法》對澳大利亞糖業(yè)的管理機構設置及各自職能和權責做出了明確規(guī)定，由農業(yè)部和農業(yè)部長直接領導糖業(yè)管理委員、糖業(yè)局、昆士蘭糖業(yè)公司、糖業(yè)試驗站管理局、甘蔗生產局、甘蔗病蟲害防治及生產力局、糖業(yè)研究所、糖業(yè)加工協(xié)會、甘蔗種植者協(xié)會、甘蔗農場主協(xié)會等機構，對全國食糖產業(yè)實行一體化管理。

2.4 美國

美國糖業(yè)由農業(yè)部和糖業(yè)協(xié)會統(tǒng)籌管理，歷次修訂的《美國農業(yè)法案》（2014版）中糖業(yè)政策均以穩(wěn)定國內市場糖價、保護本國糖業(yè)發(fā)展為核心，使本國食糖產業(yè)不直接參與國際市場競爭和受其影響。美國實行食糖價格支持計劃，政府管理供應與需求使其保持平衡，維持了食糖市場價格穩(wěn)定。此外，特別值得一提的是，美國農業(yè)部還特設商品信貸公司（CCC）提供無追索權貸款，對包括食糖在內的特定農產品產業(yè)予以扶持[9]。CCC的運作方式為：授權商品信貸公司按固定貸款利率向制糖企業(yè)提供無追索權貸款，農戶則以尚未收獲的制糖作物為抵押。各州政府根據保護工農業(yè)生產者基本利益的原則，通過有關各方充分協(xié)商確定食糖不含稅的銷售目標價格，容許以目標價格為基準，根據市場供求變化情況在一定范圍內上下浮動。制糖企業(yè)可用已生產出或者將要生產出的食糖為抵押，按目標價格向政府申請低息貸款。當市場價格高于目標價格時，農戶可按市場價格出售制糖作物，用現(xiàn)款還本付息；當市場價格低于目標價格時，農戶可要求政府按目標價格收購，政府按目標價格和市場價格差額給予補貼[10]。此外，歐盟、日本、泰國等主要產糖國都設立了糖業(yè)監(jiān)管機構，并制定出臺了糖業(yè)立法和政策，對糖料與食糖生產扶持、糖業(yè)市場價格調控、食糖進出口貿易和補貼等做出了規(guī)定，為本國或本地區(qū)的食糖產業(yè)發(fā)展和規(guī)范提供制度依據（見表1）。

表1 世界主要產糖國糖業(yè)法規(guī)和監(jiān)管機構Table 1 Sugar laws®ulators of leading sugar industry countries

3 推進我國糖業(yè)立法的建議

3.1 通過立法嚴控食糖配額管理，以銷定產，促進國內糖業(yè)供需平衡

針對我國糖價波動較大的情況，為避免再度出現(xiàn)2012—2014年間糖價大幅下降造成制糖企業(yè)和農戶大規(guī)模虧損的情況，建議可借鑒歐盟、澳大利亞、美國和印度的做法，以銷定產，配額管理。通過食糖配額生產和銷售，由管理部門在作物種植期前，根據上年度制糖農作物種植情況、食糖產量和銷量、上年度剩余待售糖量、各制糖企業(yè)上報的本年度生產計劃、本年度計劃進出口食糖總量等，預測本年食糖消費量，做出本年度的食糖產量總體規(guī)劃，以此為基礎給各制糖企業(yè)分配銷售額，制糖企業(yè)再及時將年度制糖農作物需求向農戶公布，指導農戶按需種植，從而實現(xiàn)以銷定產，配額管理。

3.2 實施按質論價收購和最低收購價政策，保持食糖價格基本穩(wěn)定

為解決食糖市場價格波動起伏大的問題，為保證制糖企業(yè)和農戶都有一定的利益回報，穩(wěn)定糖業(yè)市場生產銷售鏈條，建議借鑒歐盟和美國的做法，設定食糖市場的目標價格和干預價格，同時設定制糖農作物的最低收購價格，價格基準及時核定更新，并輔以無追索權貸款的方式，保障食糖價格。與此同時，參考澳大利亞的做法，實施按質論價收購和最低收購價政策，充分考慮對制糖企業(yè)和農戶的激勵因素及保護措施，鼓勵制糖農作物和食糖生產效率的提高。一方面，農戶交售的制糖農作物價格直接與其含糖分掛鉤，鼓勵農戶積極提高種植水平；另一方面，可考慮在保證原料收購最低價格的基礎上，進一步明確制糖企業(yè)和農戶對市場銷售收入的二次分配原則，使農戶更充分地融入到食糖市場產業(yè)鏈，提高其生產積極性。在確定了整體利益分配原則后，為避免各相關環(huán)節(jié)的利益風險，管理部門及時從國際食糖市場的平均價格和相關因素反推制糖農作物收購價格，公布不同糖分的甘蔗價格標準。通過價格手段彌補食糖市場調控不足，確保市場收益科學分配，充分調動農戶推廣采用良種和科學種植，提高作物含糖分和單產，以及制糖企業(yè)多榨多產的積極性。

3.3 以立法的形式鼓勵開展科研和技術創(chuàng)新，為糖業(yè)穩(wěn)定發(fā)展提供支撐

針對我國食糖產業(yè)基礎設施建設水平滯后，產業(yè)科技創(chuàng)新不足的問題，建議借鑒印度、美國、澳大利亞等國家的做法，以立法的形式鼓勵科技創(chuàng)新，為糖業(yè)穩(wěn)定發(fā)展提供支撐。一方面，健全糖業(yè)科研體系，建立一套完善的制糖農作物良種研究推廣體系和運作機制。打造平臺引進國內外甘蔗品種和種質資源，加強甘蔗雜交技術研究，強化種質創(chuàng)新[13]。通過開展基因培育和良種研究，培育具有抗逆性強、宿根性好、糖分和產量高的制糖農作物，并在作物耕作、栽培、施肥、灌溉、病蟲草害防治等方面為農戶提供技術支持。另一方面，推廣現(xiàn)代化機械化種植，加快實現(xiàn)甘蔗生產全程機械化尤其是收割環(huán)節(jié)機械化[14]。通過給予優(yōu)惠貸款扶持政策推廣農業(yè)機械普及和應用，提高農業(yè)機械化程度和生產效率。此外，嘗試通過國家和社會資本合作（PPP）融資模式，建立起研發(fā)和生產資金雄厚、人才和高新技術聚集、有實力開展糖業(yè)重大疑難問題研究攻關的現(xiàn)代化糖業(yè)產學研示范基地，為我國糖業(yè)健康發(fā)展提供智庫支持。

3.4 以立法形式整合或明確監(jiān)管部門職能，并進一步發(fā)揮社會組織作用

鑒于我國尚未設立統(tǒng)一的糖業(yè)監(jiān)管部門，有關部門職能整合度和明確性不高的現(xiàn)狀，可借鑒歐盟、澳大利亞等的做法，嘗試整合監(jiān)管部門職能，并以立法形式予以明確。以立法的形式整合或明確有關部門職能在國際上均有先例：采取多部門共同監(jiān)管的如歐盟在“共同農業(yè)政策”（CAP）框架下，以高效、透明、靈活的法律和政策體系明確各部門職責，提高糖業(yè)生產率并確保內部市場供應；采用統(tǒng)一監(jiān)管體制的國家如澳大利亞按《食糖工業(yè)法》設置了以農業(yè)部長主導的法制化和一體化糖業(yè)管理體制，統(tǒng)籌全國糖業(yè)管理。廣西作為我國糖業(yè)重要產區(qū)，設立了自治區(qū)糖業(yè)發(fā)展辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調全區(qū)糖業(yè)發(fā)展各項工作，主要履行擬訂糖業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，分析指導全區(qū)糖業(yè)生產、運行態(tài)勢，協(xié)調解決糖業(yè)發(fā)展重大問題等職責，統(tǒng)籌管理糖業(yè)生產發(fā)展有關的農工貿、產學研等工作，將原來分散在農業(yè)、工信等部門相關職能統(tǒng)一起來管理，這一做法有助于統(tǒng)籌糖業(yè)監(jiān)管和提質增效[15]，可以考慮進行推廣。此外，中國糖業(yè)協(xié)會和各省區(qū)糖業(yè)協(xié)會在加強糖業(yè)自律，配合國家和地方有關部門做好各項糖業(yè)宏觀調控工作中發(fā)揮了重要作用，可通過立法形式規(guī)范政府購買服務、設立項目資金、補貼活動經費等措施，加大對各級糖業(yè)協(xié)會等糖業(yè)社會組織的扶持力度，充分發(fā)揮其積極性、主動性和創(chuàng)造性。