韓國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的構(gòu)成及特征

進(jìn)入21世紀(jì)以來，韓國先后經(jīng)歷了非典、甲型H1N1流感、中東呼吸綜合征、新冠肺炎疫情等影響和侵害大眾生命安全和身體健康的公共衛(wèi)生事件。在多次公共衛(wèi)生應(yīng)急處突中，韓國政府嚴(yán)格依照本國的公共衛(wèi)生應(yīng)對管理體系及要求，通過采取有力措施，在較短時間內(nèi)有效控制住了各類疫情的蔓延傳播，為國際社會公共衛(wèi)生應(yīng)急管理提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

韓國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的主要構(gòu)成

經(jīng)歷了2015年的中東呼吸綜合征之后，在政府的主導(dǎo)和大力推動之下，韓國的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系得到了進(jìn)一步完善和強(qiáng)化。每次經(jīng)歷重大公共衛(wèi)生事件，韓國政府都能夠在最大限度保障經(jīng)濟(jì)社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，有效遏制疫情傳播蔓延，與其投入大量的人力、財(cái)力和資源升級和加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系密切相關(guān)。韓國的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系主要由以下幾個方面構(gòu)成。

第一，統(tǒng)籌管理與協(xié)調(diào)機(jī)制。在韓國政府組織體系內(nèi)，承擔(dān)和履行重大災(zāi)難安全事故應(yīng)急管理職能的機(jī)構(gòu)是中央安全管理委員會和中央災(zāi)難安全對策本部。在發(fā)生重大公共衛(wèi)生事件時，由這兩個機(jī)構(gòu)協(xié)同疾病管理本部，共同發(fā)揮著統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)和指揮作用。

第二，法律支持與保障機(jī)制。1954年，韓國先后頒布《傳染病防治管理法》《檢疫法》《醫(yī)療法》等法律法規(guī)，并根據(jù)上述法律法規(guī)制定了標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對手冊及區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理預(yù)案，一方面為啟動和實(shí)施應(yīng)急管理機(jī)制確立了合法性，另一方面為調(diào)整危機(jī)情境下的各種社會關(guān)系提供了法律保障。

第三，預(yù)警與應(yīng)對機(jī)制。韓國涉及公共衛(wèi)生的傳染病危機(jī)預(yù)警，按照事態(tài)嚴(yán)重程度分為“關(guān)注”“注意”“警戒”“嚴(yán)重”四個級別，采取應(yīng)對措施及應(yīng)對辦法，同時在疾病管理本部內(nèi)設(shè)立了全天候的“緊急狀況室”負(fù)責(zé)收集、分析、監(jiān)控、判斷和上報(bào)有關(guān)傳染病的國外國內(nèi)信息和狀況。

第四，應(yīng)急醫(yī)療救治機(jī)制。根據(jù)《傳染病防治管理法》和《醫(yī)療法》的規(guī)定，在突發(fā)公共衛(wèi)生疫情時，分布在韓國全國各地的保健所和醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)對患者的篩查、診斷及醫(yī)療救治責(zé)任。為減少民眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和讓民眾積極協(xié)助并參與傳染病的防治工作，確診患者的住院費(fèi)、治療費(fèi)及疑似患者的篩查檢測費(fèi)等均由政府或健康保險(xiǎn)支付。

第五，信息管理與披露機(jī)制。根據(jù)《傳染病防治管理法》和《災(zāi)難與安全管理基本法》的規(guī)定，當(dāng)疾病管理本部將公共衛(wèi)生傳染病危機(jī)預(yù)警提升至“注意”以上級別時，保健福祉部部長要通過政府信息通訊網(wǎng)絡(luò)渠道、發(fā)行報(bào)道資料等方式，將包括感染者的移動軌跡、移動方式、密切接觸者情況等民眾預(yù)防所需的相關(guān)信息迅速公開。

第六，應(yīng)急防疫物資保障機(jī)制。根據(jù)《傳染病防治管理法》和《傳染病防治管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，保健福祉部部長在傳染病即將大范圍流行之際，可通過傳染病管理委員會的審議，提前儲備或訂購防疫所需相關(guān)物資、裝備及藥品。

第七，宣傳教育與引導(dǎo)。為加強(qiáng)與國民、媒體間的溝通和聯(lián)絡(luò)，教育引導(dǎo)國民積極配合和參與防控工作，韓國專門設(shè)立了危機(jī)溝通業(yè)務(wù)室，并于2017年制定公布了《公共衛(wèi)生危機(jī)溝通指南》和《公共衛(wèi)生危機(jī)溝通操作標(biāo)準(zhǔn)》，明確了在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，政府應(yīng)采取怎樣的措施來與國民和媒體進(jìn)行溝通，如何廣泛宣傳政府的應(yīng)對政策和教育引導(dǎo)國民積極參與、配合疫情防控，如何應(yīng)對和處置謠言和不實(shí)信息等，具有很強(qiáng)的針對性、指導(dǎo)性和可操作性。

第八，國際交流與合作。以新冠疫苗研發(fā)為例，韓國與包括世界衛(wèi)生組織（WHO）在內(nèi)的國際組織建立交流合作互助機(jī)制和人才交流機(jī)制，不斷提高危機(jī)應(yīng)對能力和專業(yè)人員業(yè)務(wù)水平，積極參加國際傳染病相關(guān)國際會議，承擔(dān)世界衛(wèi)生組織西太平洋區(qū)為預(yù)防和管控新型傳染病而開展的相關(guān)事業(yè)經(jīng)費(fèi)，支援國際疫苗研究所開展的疫苗研發(fā)經(jīng)費(fèi)。

韓國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的實(shí)踐及特點(diǎn)

以韓國應(yīng)對新冠肺炎疫情的實(shí)踐為例：從病毒的傳播速度、感染范圍、防控難度以及由此給韓國經(jīng)濟(jì)社會造成的影響和沖擊程度來看，此次新冠肺炎疫情可謂韓國建國70多年來遭遇的最嚴(yán)重公共衛(wèi)生事件，對韓國的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理提出了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從韓國應(yīng)對新冠肺炎疫情的過程、采取的措施方法以及效果等層面來看，韓國的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理及其實(shí)踐具有如下幾方面特點(diǎn)。

第一，嚴(yán)格按照公共衛(wèi)生預(yù)警和應(yīng)對體系開展應(yīng)急管理工作。韓國政府采取的主要措施包括：一是在中央災(zāi)難安全對策本部的統(tǒng)一指揮下嚴(yán)格按照警報(bào)的最高級別來應(yīng)對疫情。二是在疫情最嚴(yán)重地區(qū)，政府總理24小時坐鎮(zhèn)指揮，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各部門的應(yīng)急管理工作，并為抗疫人員加油鼓勁增加信心。三是中央政府、地方政府、政府各部門、防疫機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)、醫(yī)院、社區(qū)之間配合默契，形成合力。四是因地制宜地采取快速查找（感染源）、快速檢測（疑似患者）、快速診斷、快速隔離、快速通報(bào)的“五快”策略。

第二，采取適合本國國情的防治防控措施。韓國在最大限度借鑒中國的做法與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)本國的社會整體運(yùn)行機(jī)制、醫(yī)療資源分布、國民意識、區(qū)域條件等實(shí)際情況和特點(diǎn)，采取相關(guān)應(yīng)急管理和防治措施，包括：一是廣泛設(shè)立“篩查所”，采取“免下車”、步行篩查等檢測方式。二是大規(guī)模免費(fèi)檢測疑似癥狀者，成為短時間內(nèi)有效控制住疫情傳播蔓延的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。三是采取分級診療措施，將確診患者分為輕癥、中等程度、重癥、危急重癥四個等級，分類定點(diǎn)接受治療。四是因物制宜地推出“五部制”口罩分配方案，根據(jù)出生年份尾數(shù)1至0，將人分為五組，限定每人每周最多購買2只口罩，防止囤積搶購，保障所有人都有口罩。

第三，迅速準(zhǔn)確地公開疫情相關(guān)信息。此次韓國政府一改上一屆政府的“拖沓作風(fēng)”，不僅保證了疫情信息的公開與透明，而且保證了疫情信息傳遞的快速、及時與準(zhǔn)確。中央防疫對策本部每天兩次通報(bào)最新疫情，及時向民眾傳遞和公開有關(guān)疫情的信息和數(shù)據(jù)，并通過手機(jī)終端和專題網(wǎng)站，詳細(xì)介紹和更新疫情相關(guān)信息和動態(tài)、管理措施、預(yù)防指南等。同時，通過手機(jī)APP軟件、GPS功能等管理和掌握入境人員、居家隔離人員的信息和動向，并配備相關(guān)人員進(jìn)行職守和監(jiān)督。

第四，及時修訂和通過“新冠三法”。疫情期間，韓國國會專門設(shè)立了“新冠肺炎疫情對策特別委員會”，并審議通過了《傳染病防治管理法》《檢疫法》《醫(yī)療法》三項(xiàng)法案的修訂案（統(tǒng)稱“新冠三法”）。修訂案增加了疑似感染病患者如果拒絕接受檢疫時可處以300萬韓元以下罰款的條款;對拒絕、妨礙或逃避隔離的行為，虛假陳述或提供虛假材料的行為及故意隱瞞、漏報(bào)事實(shí)等行為，可判處兩年以下有期徒刑或2000萬韓元以下罰款，增強(qiáng)了法律的威懾力?！靶鹿谌ā钡募皶r修訂和完善，對于韓國政府能夠運(yùn)用行政強(qiáng)制手段迅速找到密切接觸者并進(jìn)行檢測和隔離，起到了法律保障作用。

第五，為疫情應(yīng)急管理和防控防治開通“快車道”，設(shè)立了“藥物及試劑緊急使用許可制度”。根據(jù)這一制度，相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)制造的檢測試劑可在短時間內(nèi)獲得食品醫(yī)藥品安全處的行政審批。事實(shí)上，早在還未出現(xiàn)確診患者的2020年1月中旬，韓國就有一家生物醫(yī)藥企業(yè)已經(jīng)開始著手研發(fā)檢測新冠病毒的試劑。同年2月，韓國迅速批準(zhǔn)四家生物醫(yī)藥企業(yè)生產(chǎn)和銷售檢測試劑，原本需要8個月以上的行政審批周期也被壓縮至兩周左右，由此保障了大量檢測試劑的供應(yīng)和使用。

第六，積極參與疫情防控國際合作。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，韓國始終與周邊國家和國際社會保持聯(lián)絡(luò)溝通和必要的往來通道，分享彼此的防控經(jīng)驗(yàn)和信息，積極參與疫情防控的國際合作，為疫情嚴(yán)重的國家提供力所能及的支援與幫助，與周邊國家聯(lián)合成立“聯(lián)防聯(lián)控合作機(jī)制”，統(tǒng)籌開展聯(lián)防聯(lián)控工作。同時，為保障地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、物流鏈順暢運(yùn)行，率先與中國開通重要急需人員往來“快捷通道”，并積極主導(dǎo)成立全球傳染病應(yīng)對合作集團(tuán)。

韓國應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗(yàn)及思考

由于采取措施得當(dāng)、應(yīng)對有力，防控效果較好。第一，不斷完善和強(qiáng)化國家公共衛(wèi)生預(yù)警和應(yīng)對體系，讓其在關(guān)鍵時刻真正能夠發(fā)揮作用。在此次新冠肺炎疫情實(shí)戰(zhàn)防控和應(yīng)急管理中，韓國的國家公共衛(wèi)生預(yù)警和應(yīng)對體系著實(shí)發(fā)揮了應(yīng)有的功能和作用，使整體的應(yīng)急管理與防控工作能夠在這一體系的指導(dǎo)和運(yùn)轉(zhuǎn)下有效推進(jìn)和開展。第二，根據(jù)國情和實(shí)際情況，因地制宜地采取措施，通過大數(shù)據(jù)、手機(jī)定位等信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，及時了解和把握密切接觸者和疑似患者的移動方式、移動軌跡、活動范圍等，為迅速有效切斷病毒的傳播擴(kuò)散發(fā)揮了重要作用，對于防止大量人員集中擠兌醫(yī)療資源并造成交叉感染，以及消除恐慌心理起到了很好的作用。第三，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件和緊急事態(tài)的應(yīng)急處置，提供制度支持和保障。韓國之所以能夠進(jìn)行大規(guī)模的檢測，關(guān)鍵在于行政審批機(jī)構(gòu)根據(jù)“藥物及試劑緊急使用許可制度”，連續(xù)加班加點(diǎn)，在兩周之內(nèi)（通常需要8個月以上）就完成了對檢測試劑盒的整個審批過程，保證了大量檢測試劑盒的及時生產(chǎn)和上市。從韓國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，“緊急使用許可制度”既可激發(fā)藥劑生產(chǎn)公司的積極性和主動性，又可消除審批機(jī)構(gòu)“怕?lián)?zé)”的顧慮，是應(yīng)對和處置重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的一項(xiàng)必不可少的制度安排。第四，通過共情力和同理心、同情心，贏得周邊國家和國際社會的信任與好感，也展現(xiàn)出了其作為國際一員的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，為韓國今后在本地區(qū)及國際舞臺獲得更多發(fā)言權(quán)、發(fā)揮更大影響力創(chuàng)造了有利條件。疫情期間，韓國的國際形象得到提升，這與其深入?yún)⑴c國際交流互動并積極參與疫情防控國際社會合作密切相關(guān)。

韓國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系也暴露出了一些問題與不足。以新冠肺炎疫情防控為例，這些問題和不足集中表現(xiàn)在以下三個方面。一是執(zhí)政黨（進(jìn)步陣營）與在野黨（保守陣營）在抗疫策略、具體的方式方法上產(chǎn)生了重大分歧。在野黨為了其政黨利益和選票，不顧客觀事實(shí)和科學(xué)依據(jù)，極力批評和反對政府的抗疫策略和舉措，給初期韓國的應(yīng)對及防控造成了混亂。二是教會組織的干擾和不配合。疫情發(fā)生后，教會組織并沒有按照政府的要求及時將參加活動的人員名單交給政府，而是采取隱匿、回避、躲藏甚至造謠等手段干擾和阻撓政府的防控工作，給韓國的疫情防控和應(yīng)急管理帶來了嚴(yán)重的干擾。三是政府?dāng)M推動的醫(yī)療政策改革方案不合時宜。政府在未與醫(yī)療界充分溝通協(xié)商的情況下就匆忙公布具體改革方案，導(dǎo)致醫(yī)療界80%、近10萬名醫(yī)生集體罷工上街游行。醫(yī)生罷診游行期間，許多醫(yī)院的醫(yī)療診治能力急劇下降，疑似和確診患者得不到及時收治，普通醫(yī)療需求大量被延滯，給韓國的整個疫情防控帶來了較大沖擊和不利影響。

【參考文獻(xiàn)】

①余蕾、羅梓超：《韓國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理與國家安全整體管理能動分析》，《天津科技》，2020年第5期。

②樸光海：《韓國國家形象在新冠肺炎疫情防控中得到提升的思考》，《對外傳播》，2020年第5期。

責(zé)編/韓拓? ? 美編/宋揚(yáng)