商業(yè)銀行城市更新業(yè)務(wù)實(shí)踐及風(fēng)險(xiǎn)管控

石一帆

2019年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次強(qiáng)調(diào)了“城市更新”概念。十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》進(jìn)一步明確提出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化?？梢灶A(yù)見，城市更新既是新一輪戰(zhàn)略規(guī)劃、布局調(diào)整、城市內(nèi)涵和功能提升的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是存量資源盤活和存量資源價(jià)值提升的聚焦領(lǐng)域，將成為城市發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。

城市更新的內(nèi)涵、特征及意義

城市更新業(yè)務(wù)因其發(fā)展的必然趨勢(shì)、巨大的市場(chǎng)空間，為商業(yè)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展提供了新的增長(zhǎng)空間。

城市更新是城市化進(jìn)程的必然產(chǎn)物。2019年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)60.6%，部分東部沿海城市的常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過70%，接近發(fā)達(dá)國家水平。與此同時(shí)，我國部分存量空間功能品質(zhì)與現(xiàn)代化建設(shè)還不匹配，特別是在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中暴露出城市韌性不足等短板。從國外實(shí)踐來看，西方發(fā)達(dá)國家在城鎮(zhèn)化發(fā)展接近成熟期時(shí)，往往會(huì)從“外延式擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式發(fā)展”。因此，未來城市更新的方向?qū)拇笠?guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造與增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。

城市更新市場(chǎng)空間廣闊。目前約有30個(gè)省市公布了2020年城市更新計(jì)劃。據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)，截至2020年上半年，全國共有老舊小區(qū)約17萬個(gè)，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約為40億平方米，預(yù)計(jì)投資額將達(dá)4萬億元，集中分布于北上廣深四大一線城市以及西安、武漢、天津等二線城市。另據(jù)測(cè)算，中國房地產(chǎn)總市值已超過300萬億元，按每年2%的城市更新速率計(jì)算，每年的城市更新規(guī)模將達(dá)到6萬億元。

城市更新為商業(yè)銀行帶來新機(jī)遇。一方面，城市更新有助于拓展銀行服務(wù)邊界，創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品，持續(xù)深化對(duì)區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)及居民的金融服務(wù)能級(jí)。另一方面，城市更新涵蓋交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等基建補(bǔ)短板領(lǐng)域，以及5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基建領(lǐng)域，有助于優(yōu)化銀行客戶結(jié)構(gòu)。目前已有多家銀行涉足城市更新業(yè)務(wù)。截至2020年6月末，工商銀行已在北京、上海、深圳、廣州、武漢、南京等15個(gè)城市開辦城市更新業(yè)務(wù)，貸款余額超330億元;2020年7月，建設(shè)銀行與重慶、沈陽、南京等9個(gè)城市簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，預(yù)計(jì)未來五年內(nèi)將提供1750億元貸款，重點(diǎn)支持市場(chǎng)力量參與的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目。

我國城市更新融資業(yè)務(wù)實(shí)踐分析

廣義概念上，城市更新類型主要包括棚改項(xiàng)目、老舊小區(qū)改造和以存量升級(jí)為核心的城市更新三大類。其中，棚戶區(qū)改造起步較早，但由于政府購買服務(wù)易形成隱性債務(wù)，2019年后棚改的政府購買服務(wù)模式被明確叫停，商業(yè)銀行已難以介入;老舊小區(qū)改造試點(diǎn)屬公益性質(zhì)，政策規(guī)范尚不完善，操作規(guī)范、商業(yè)模式、合規(guī)性手續(xù)把握、融資產(chǎn)品配套等尚須探索，商業(yè)銀行積極性不高。而核心城市更新業(yè)務(wù)因資金需求體量突出、商業(yè)模式可持續(xù)、綜合收益撬動(dòng)明顯等優(yōu)勢(shì)，逐漸成為商業(yè)銀行激烈爭(zhēng)奪的主戰(zhàn)場(chǎng)。

我國城市更新的三種主要模式

根據(jù)目前的業(yè)務(wù)實(shí)踐，城市更新業(yè)務(wù)主要有三種典型的模式，即廣州的政府主導(dǎo)型、上海的政府與市場(chǎng)雙向并舉型以及深圳的市場(chǎng)主導(dǎo)型（見表1）。

廣州——政府主導(dǎo)型。2009年廣東省與國土資源部展開部省合作，率先開始廣州“三舊改造”試點(diǎn)，于2015年出臺(tái)《廣州市城市更新辦法》，以地方立法形式開始常態(tài)化城市更新工作，模式則由前期的市場(chǎng)化主導(dǎo)轉(zhuǎn)為政府主導(dǎo)。廣州版城市更新以“三舊改造”為主調(diào)，城市更新包括全面改造和微改造兩種，前者涉及土地性質(zhì)或權(quán)屬變更，后者基本不涉及土地性質(zhì)或權(quán)屬變更。此類業(yè)務(wù)模式下，一二級(jí)開發(fā)推進(jìn)主體或不一致。如廣東舊村改造中，根據(jù)改造主體的不同分為征收儲(chǔ)備（政府）、自主改造（原權(quán)利人）和合作改造（引入合作企業(yè)）三種方式，經(jīng)過80%村民表決后即可實(shí)施，待二級(jí)開發(fā)階段再引入商業(yè)化實(shí)施主體。

上?！c市場(chǎng)雙向并舉型。上海于2015年出臺(tái)《上海市城市更新實(shí)施辦法》，其后完善實(shí)施細(xì)則。上海版城市更新更加明確了市場(chǎng)和政府的力量并行的城市更新模式。其中，項(xiàng)目分類包括舊區(qū)改造、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、城中村改造;措施分類包括拆除重建、改建擴(kuò)建、風(fēng)貌保護(hù)（拆改留）。更新項(xiàng)目一般由區(qū)市兩級(jí)合資成立城投公司推進(jìn)，一二級(jí)開發(fā)主體保持一致。

深圳——市場(chǎng)主導(dǎo)型。深圳由于城市面積狹小，較早開始進(jìn)行存量的舊房改造再利用，2009年發(fā)布《深圳市城市更新辦法》（2016年再修訂），已經(jīng)形成包括法規(guī)、管理規(guī)則、操作指引、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等層次完善的制度體系。深圳自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，政府財(cái)政收入以稅收為主，較少依賴土地收入，實(shí)踐中采取政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的市場(chǎng)主導(dǎo)模式，由市場(chǎng)主體進(jìn)行經(jīng)營，激勵(lì)市場(chǎng)主體參與的積極性。更新方式包括綜合治理、功能改變和拆除重建。由于多數(shù)城市在拆遷完成后采取招拍掛方式轉(zhuǎn)讓土地，所以允許土地的協(xié)議出讓是深圳城市更新的優(yōu)勢(shì)。

銀行參與城市更新的業(yè)務(wù)流程分析

由于城市更新項(xiàng)目無法參照傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目向銀行申請(qǐng)房地產(chǎn)開發(fā)貸，商業(yè)銀行可根據(jù)各地不同業(yè)務(wù)運(yùn)作模式、開發(fā)階段和推進(jìn)主體，配套專項(xiàng)貸款產(chǎn)品，進(jìn)行差異化融資服務(wù)。

立項(xiàng)前期啟動(dòng)階段。如在廣州舊村改造中，可為改造主體配套保函增信或融資，用于城市更新項(xiàng)目支付合作意向和競(jìng)標(biāo)所需。但此階段主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和項(xiàng)目盈利前景未確定，融資人自身信用風(fēng)險(xiǎn)也較大。

立項(xiàng)后至實(shí)施主體確認(rèn)階段。這一階段的主要融資需求是項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償安置等支出。此階段經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和盈利性已基本確定，商業(yè)銀行應(yīng)優(yōu)先選擇項(xiàng)目拆遷簽約率高或拆遷主體較少的項(xiàng)目，取得政府認(rèn)定為城市更新項(xiàng)目的文件或批件，以及取得實(shí)施拆遷安置行為的相關(guān)批件。原則上應(yīng)滿足動(dòng)拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議簽約不低于85%（或政府部門的最低要求），項(xiàng)目資本金不低于總投資的20%。此階段的融資方式較多元，除銀行貸款外，還可以利用私募基金、信托、資管等渠道獲得資金。

實(shí)施主體確認(rèn)后階段。項(xiàng)目進(jìn)入商業(yè)化開發(fā)，主要根據(jù)項(xiàng)目整體商業(yè)前景和承債能力的評(píng)估并配套項(xiàng)目建設(shè)融資支持，此時(shí)融資難度已不大。需要注意的是，按照監(jiān)管對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)貸款的要求，融資不能用于支付土地出讓金，銀行參與城市更新貸款只能在開發(fā)商與政府簽訂土地出讓合同并足額繳納地價(jià)款后，才可進(jìn)行開發(fā)。銀行也可配套提供建成區(qū)域更新改造融資，用于支持綠色建筑改造建設(shè)及信息化、數(shù)字化智慧城市建設(shè)和功能提升。此外，若一級(jí)土地整理與二級(jí)土地開發(fā)實(shí)施主體不一致，在項(xiàng)目建設(shè)啟動(dòng)前期，銀行可為實(shí)施主體提供股權(quán)轉(zhuǎn)讓融資，通過股權(quán)并購實(shí)現(xiàn)對(duì)實(shí)際投資建設(shè)企業(yè)的控制，杠桿比例一般不高于60%。

城市更新融資業(yè)務(wù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

城市更新本質(zhì)上是房地產(chǎn)開發(fā)的一種特殊形態(tài)，具有房地產(chǎn)行業(yè)資金需求量大、開發(fā)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。城市更新項(xiàng)目申報(bào)審批程序復(fù)雜、搬遷中的利益博弈、還款渠道單一及可能的政策變動(dòng)，都增加了城市更新項(xiàng)目投資的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。

法律合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。城市更新仍是一項(xiàng)新生事物，發(fā)展前期雖值得期待，但更新方向和理念尚不夠明確，在土地權(quán)益上也存在一些矛盾，市場(chǎng)主體參與亦不充分。目前一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)主要由地方政府推動(dòng)合法化，各地配套政策和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，也缺少全國層面的統(tǒng)一立法和規(guī)范。

監(jiān)管政策不確定風(fēng)險(xiǎn)。由于城市更新業(yè)務(wù)涉及土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，各地方運(yùn)作、融資模式和政策解釋均不盡相同，更新業(yè)務(wù)或涉及房地產(chǎn)企業(yè)、土地出讓及政府隱性債務(wù)等國家監(jiān)管關(guān)注領(lǐng)域。如：根據(jù)財(cái)綜〔2016〕4號(hào)文規(guī)定，土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，存在商業(yè)銀行貸款不被認(rèn)定為土地儲(chǔ)備貸款的風(fēng)險(xiǎn);若前期開發(fā)類項(xiàng)目融資以土地出讓收入返還作為還款來源，則有被認(rèn)定為新增政府隱性債務(wù)的嫌疑;直接或變相為房地產(chǎn)企業(yè)支付土地購置費(fèi)用提供各類表內(nèi)外融資可能被誤認(rèn)為不符合國家房地產(chǎn)行業(yè)監(jiān)管調(diào)控政策;經(jīng)營性用地應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓，存在土地一級(jí)開發(fā)與二級(jí)開發(fā)主體銜接困難等問題。

項(xiàng)目商業(yè)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。城市更新項(xiàng)目在一二級(jí)土地聯(lián)動(dòng)開發(fā)所取得的融資最終依賴項(xiàng)目建成后商業(yè)運(yùn)作產(chǎn)生的經(jīng)營現(xiàn)金流作為還款來源。一旦經(jīng)濟(jì)效益未達(dá)預(yù)期，將引發(fā)項(xiàng)目經(jīng)營期償債風(fēng)險(xiǎn)，甚至影響前期拆遷階段融資。

商業(yè)銀行的應(yīng)對(duì)策略

城市更新作為一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉到政府、市場(chǎng)及社會(huì)各方的利益。在此過程中，商業(yè)銀行應(yīng)從宏觀和微觀兩個(gè)層面強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)管理和商業(yè)化評(píng)估，推動(dòng)城市更新業(yè)務(wù)發(fā)展。

宏觀方面，加強(qiáng)與政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通與協(xié)作，降低政策合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于商業(yè)銀行來說，一方面要積極對(duì)接政府，了解重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃和城市更新業(yè)務(wù)訴求。重點(diǎn)鼓勵(lì)所在地分行重點(diǎn)結(jié)合長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、京津冀協(xié)同等國家戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃，挖掘核心城市具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)和商業(yè)升值潛力的更新項(xiàng)目，通過“一行一策”推進(jìn)業(yè)務(wù)試點(diǎn)，先行先試，探索城市更新業(yè)務(wù)差異化發(fā)展路徑。在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，深化銀政合作，提升綜合收益。另一方面，要積極響應(yīng)監(jiān)管，通過加強(qiáng)溝通與匯報(bào)，審視和把握監(jiān)管規(guī)則和可能的政策紅線。在符合監(jiān)管合規(guī)的前提下，合規(guī)合法地為項(xiàng)目提供配套商業(yè)化融資服務(wù)，有序促進(jìn)城市更新業(yè)務(wù)健康發(fā)展。

微觀層面，持續(xù)強(qiáng)化合規(guī)管控，做好創(chuàng)新試點(diǎn)的過程管理。一是加強(qiáng)合規(guī)管理。借款主體應(yīng)經(jīng)正式授權(quán)具備與城市更新業(yè)務(wù)相匹配的經(jīng)營資質(zhì)，城市更新項(xiàng)目要經(jīng)過必要的審批決策流程;涉及的并購交易融資，應(yīng)重點(diǎn)審核并購交易決策和審批等相關(guān)文件。二是審慎核定融資金額和融資用途，注意控制各階段的項(xiàng)目融資比率，避免企業(yè)高杠桿經(jīng)營或重復(fù)融資。加強(qiáng)資金用途監(jiān)管和封閉運(yùn)作，融資不得用于繳納土地出讓金等國家禁止領(lǐng)域，不得增加政府債務(wù)。三是重視項(xiàng)目商業(yè)可行性和還款來源評(píng)估考察。注意評(píng)估現(xiàn)金流的穩(wěn)定性、可持續(xù)性以及對(duì)債務(wù)的保障能力，對(duì)主要依靠政府資金實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流平衡的公益性項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)選采用PPP模式的項(xiàng)目，涉及政府補(bǔ)貼資金的，應(yīng)注意結(jié)合地方政府中長(zhǎng)期債務(wù)保障能力進(jìn)行評(píng)估。四是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)緩釋。項(xiàng)目開展前期應(yīng)爭(zhēng)取有實(shí)力的第三方階段性擔(dān)保，待項(xiàng)目條件成熟時(shí)，追加項(xiàng)目土地及在建工程抵押;大額融資項(xiàng)目可通過籌組銀團(tuán)和對(duì)外分銷分散信用風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：交通銀行總行授信管理部）