“一帶一路”背景下我國省市對外合作機(jī)制建設(shè)：基于多層治理理論的視角

[摘 要]多層治理理論為分析“一帶一路”背景下我國省市對外合作機(jī)制建設(shè)提供了重要的理論分析工具。在多層治理理論的視角下，我國省市對外合作機(jī)制可以從省市、國家、國際三個(gè)層面加以考量。當(dāng)前，省市對外合作機(jī)制在省市層面的推動力量仍有所不足;在國家層面，省市間、省市與國家間缺乏有機(jī)協(xié)同;在國際層面，國內(nèi)外合作機(jī)制發(fā)展較不平衡。為了有效推進(jìn)“一帶一路”背景下我國省市對外合作機(jī)制建設(shè)，應(yīng)著力提升省市參與國際化合作的能力，推動省市間、省市與國家間的整體協(xié)同，加強(qiáng)對外政策溝通以擴(kuò)大國外主體的深度參與。

[關(guān)鍵詞]省市對外合作機(jī)制;多層治理理論;“一帶一路”

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.02.022

國省市在“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，都是“一帶一路”建設(shè)的重要推動者，同時(shí)，地方省市在“一帶一路”建設(shè)中的作用也已經(jīng)超越省市本身而達(dá)到更為宏觀的層次。隨著“一帶一路”建設(shè)向高質(zhì)量發(fā)展，基于多層治理理論對省市對外合作機(jī)制加以分析，對我國省市構(gòu)建更加穩(wěn)健、更加可持續(xù)的跨國合作機(jī)制具有重要意義。

1 多層治理理論與省市對外合作機(jī)制建設(shè)的三個(gè)維度

多層治理理論最先由歐洲學(xué)者加里·馬科斯（Gary Marks）在對歐盟共同體的研究中提出。多層治理理論認(rèn)為，中央政府不再是與國際行為體進(jìn)行連接的唯一主體，更多的行為主體加入不同的治理層面，直接與國際行為體建立聯(lián)系，形成每個(gè)層面相互支撐、互相補(bǔ)充的關(guān)系。具體來說，多層治理包括兩種類型。第一種治理類型一般存在于某一領(lǐng)土或地域內(nèi)的治理，以該領(lǐng)域的個(gè)體對所在共同體的認(rèn)同為基礎(chǔ)。因此，該治理類型更傾向于在國內(nèi)進(jìn)行，如中央政府、省級政府、市級政府之間的多層治理。第二種治理類型更加偏向于對某一具體項(xiàng)目的共同治理，建立在需要共同解決的問題基礎(chǔ)上，屬于一種“功能型”治理。參與治理的主體數(shù)量沒有太大限制，出現(xiàn)地方政府與國際行為體共同參與治理的局面，各個(gè)治理層面的責(zé)任、權(quán)限并沒有十分清晰的劃分，治理過程中的制度、政策也可靈活變通。

根據(jù)多層治理理論，“一帶一路”背景下省市對外合作機(jī)制更偏向于第二種治理類型。基于此，本文將由省市參與的對外合作活動視作一個(gè)整體系統(tǒng)，省市、國家、國際行為體是這個(gè)系統(tǒng)中最主要的三個(gè)主體。其一，從微觀維度來看，省市作為推動對外國際合作的具體實(shí)踐單元，構(gòu)建的對外合作機(jī)制需要使省市在國際合作中的發(fā)展收益得到增長。其二，從中觀維度來看，省市對外合作機(jī)制意味著其是否符合國家利益，實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展目標(biāo)。其三，從宏觀維度來看，省市對外合作機(jī)制意味著其能否促進(jìn)合作效率的提升以及擴(kuò)大國際行為體的利益，即最終實(shí)現(xiàn)地方、國家以及國際社會的共同發(fā)展。

2 “一帶一路”背景下省市對外合作機(jī)制建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

2.1 省市層面：省市自身的推動力量不足

一是部分地方省市缺乏與對外國際合作相匹配的資源要素，主要表現(xiàn)在省市對國際化知識的了解及運(yùn)用不足，所能運(yùn)用的復(fù)合型國際化人才資源有所欠缺，缺乏從事外事活動的專業(yè)知識與國際交往經(jīng)驗(yàn)[1];二是部分地方省市國際化合作觀念有所不足。在對外合作中缺乏全球性、區(qū)域性的研判思維，傾向于從本地區(qū)利益出發(fā)進(jìn)行行為選擇，傾向于“個(gè)體的發(fā)展需要”，而不是“共同的發(fā)展需要”。從合作內(nèi)容來看更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)合作，而對制度建設(shè)、政策溝通、機(jī)制設(shè)計(jì)等深層次方面的合作較為缺乏。這使得省市在對外合作機(jī)制建設(shè)中大多處于“表層的”合作狀態(tài)，合作機(jī)制較為脆弱，難以深入開展。

2.2 國家層面：缺乏有效的國內(nèi)協(xié)同

一方面，在省市對外合作機(jī)制建設(shè)的過程中，地方省市間常存在消極競爭的問題。由于地方省市間是橫向平行的關(guān)系，某一省市難以對其他省市行為加以約束，當(dāng)存在共同的利益追求時(shí)將可能導(dǎo)致對某一資源要素的爭奪，導(dǎo)致“地方全球化與地方保護(hù)主義并存”的現(xiàn)象[2]。比如，在中歐班列開行之初，各省市為搶奪國際市場空間，造成了線路重復(fù)、低價(jià)競爭等不利現(xiàn)象。另一方面，省市對外合作機(jī)制建設(shè)難以脫離國家利益的層面進(jìn)行。在對外國際合作中，省市通常作為國家利益與省市利益的雙重代理者，但當(dāng)省市利益與國家利益出現(xiàn)偏差時(shí)可能導(dǎo)致省市在對外合作機(jī)制建設(shè)中的行為偏差。因此，從國家層面來看，省市對外合作機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)省市間的協(xié)同以及省市與國家整體間的協(xié)同。

2.3 國際層面：國外與國內(nèi)機(jī)制發(fā)展不平衡

省市構(gòu)建對外合作機(jī)制的過程在一定程度上是向國際社會尋求利益共同點(diǎn)，建立合作關(guān)系的過程。但是，由于“一帶一路”沿線國家眾多，政治制度差異較大，各國發(fā)展階段呈現(xiàn)出多樣化的特征，省市在推進(jìn)對外合作機(jī)制建設(shè)時(shí)常常表現(xiàn)出“內(nèi)熱外冷”的不平衡現(xiàn)象，使合作機(jī)制建設(shè)在國內(nèi)與國外兩個(gè)層面面臨“斷裂”的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)多層治理理論，“一帶一路”背景下省市推動的對外合作機(jī)制建設(shè)是省市層面、國家層面以及國際層面間基于共同的發(fā)展目標(biāo)產(chǎn)生的有效互動。當(dāng)國內(nèi)外機(jī)制發(fā)展不均衡，尤其是國際合作機(jī)制發(fā)展滯后時(shí)，這種對外合作機(jī)制將導(dǎo)致合作主體從原有的多個(gè)參與層面向逐漸單一化的參與層面收縮，從而喪失廣泛主體間建立的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動優(yōu)勢。

3 “一帶一路”背景下推動省市對外合作機(jī)制建設(shè)的對策

“一帶一路”背景下省市對外合作機(jī)制建設(shè)重塑了由省市開展的區(qū)域合作機(jī)制，也擴(kuò)展了傳統(tǒng)以國家為主體的對外合作機(jī)制建設(shè)內(nèi)涵。為推動省市對外合作機(jī)制在多個(gè)層面實(shí)現(xiàn)有效的持續(xù)發(fā)展，本文提出了以下三點(diǎn)對策。

3.1 提升省市參與對外合作的能力

從省市層面來說，省市對外合作機(jī)制建設(shè)需要進(jìn)一步增強(qiáng)省市的國際化能力。首先，由于我國地方省市是在改革開放以后才逐漸參與到國際合作中，在國際化資源引進(jìn)、運(yùn)用以及開發(fā)等方面仍然存在缺陷?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)將省市推向了對外開放的前沿，這使省市面臨的問題更加復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)更加多元，這需要省市不斷培育自身運(yùn)用國際化資源要素的能力。其次，省市需要不斷強(qiáng)化自身的國際化觀念，加強(qiáng)對國際規(guī)則、國際禮儀等知識的學(xué)習(xí)，通過建立國際問題研究智庫等方式，提升其對全球環(huán)境進(jìn)行理性研判的能力，實(shí)現(xiàn)有效信息的使用與共享。

3.2 推動省市間、省市與國家間的整體協(xié)同

一方面，應(yīng)該增強(qiáng)規(guī)范性制度供給，強(qiáng)化省市間合作的協(xié)同性，形成從決策到執(zhí)行的制度性操作方法，通過建立平臺協(xié)同機(jī)制、利益共享機(jī)制、溝通協(xié)商機(jī)制、信息共享機(jī)制等多方面配套機(jī)制形成省市間在對外國際合作中的有效銜接，以機(jī)制約束破解競爭困境;另一方面，應(yīng)加強(qiáng)國家在宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮國家部委在省市對外合作中的規(guī)劃作用、引領(lǐng)作用和統(tǒng)籌作用，確保省市合作行為與國家發(fā)展目標(biāo)相契合，實(shí)現(xiàn)資源在省市間、區(qū)域間的有效配置，減少合作過程中的資源浪費(fèi)。

3.3 增強(qiáng)對外政策溝通，深化國際主體參與

省市對外合作機(jī)制建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大域外國家的參與度與接納度。通過完善溝通協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)與合作國家間的政策溝通，以了解彼此發(fā)展需求，挖掘利益共同點(diǎn)。在具有相同合作領(lǐng)域的空間內(nèi)推進(jìn)政策對接、規(guī)劃對接，以拓寬雙方政策溝通的廣度與深度，鞏固雙邊合作基礎(chǔ)。此外，應(yīng)推動建設(shè)多元化的互動機(jī)制，通過鞏固從民間到政府的多向溝通機(jī)制，強(qiáng)化兩國間的人文交流。以強(qiáng)化雙方合作基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“一帶一路”中省市對外合作機(jī)制在國外領(lǐng)域的可持續(xù)性發(fā)展，吸納更多的參與主體。

4 總結(jié)與討論

“一帶一路”建設(shè)將我國地方省市進(jìn)一步推向國際舞臺，這為省市對外開放帶來了發(fā)展機(jī)遇，但也對省市對外合作機(jī)制建設(shè)提出了更多的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)上，以省市為主要推動者的區(qū)域合作機(jī)制大多只在國內(nèi)進(jìn)行，“一帶一路”背景下省市對外合作機(jī)制建設(shè)中多主體參與的特征需要將省市、國家、國際一起納入考慮，通過加強(qiáng)省市自身能力，國內(nèi)整體協(xié)同以及促進(jìn)國際合作主體的深層次參與實(shí)現(xiàn)機(jī)制的健康、有序發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳翔，韋紅.“一帶一路”建設(shè)視野下的中國地方外交[J].國際觀察，2016（6）：31-43.

[2]蘇長和.國際化與地方的全球聯(lián)系——中國地方的國際化研究（1978—200年）[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2008（11）：24-35.

[基金項(xiàng)目]重慶大學(xué)“重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目”資助（項(xiàng)目基金號：CYS18059）。

[作者簡介]張愛瑜（1996—），女，漢族，貴州盤州人，碩士研究生，研究方向：區(qū)域公共管理。