“省市共建”，應(yīng)對(duì)高速投資可持續(xù)性挑戰(zhàn)
——以江蘇交控“省市共建，以市為主”模式為例

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江蘇交控成立于2000年，是江蘇省重點(diǎn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目省級(jí)投融資平臺(tái)，主要承擔(dān)了江蘇省重點(diǎn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投融資、高速公路運(yùn)營(yíng)管理以及相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)的資產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理，涉及金融投資、電力能源、智慧交通、工程養(yǎng)護(hù)、客運(yùn)渡運(yùn)等多個(gè)領(lǐng)域。截至2020年底，公司全口徑資產(chǎn)總額6600億元，凈資產(chǎn)2800億元，累計(jì)完成高速公路項(xiàng)目投資2915億元，運(yùn)營(yíng)高速公路總里程4280公里，占全省高速公路運(yùn)營(yíng)里程近90%。

江蘇“省市共建”模式的基本特點(diǎn)

早在“八五”期間，在充分吸納了省級(jí)政府全額出資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，江蘇省高速公路建設(shè)就開(kāi)始采用“省市共建”模式，本著“責(zé)權(quán)利相結(jié)合”和“誰(shuí)投資、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益”的原則，省市按比例注入資本金，組建項(xiàng)目公司并進(jìn)行銀行貸款融資，籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。

江蘇高速公路建設(shè)籌融資在“省市共建”模式下，不斷豐富市場(chǎng)化手段和方法，通過(guò)采取加大銀行貸款份額、企業(yè)債券、股票、利用外資、股權(quán)融資等方式，得到逐步完善，為江蘇省高速公路建設(shè)發(fā)揮了巨大的、不可估量的作用。

現(xiàn)階段江蘇高速投資難點(diǎn)分析

項(xiàng)目推進(jìn)節(jié)奏加快，資金保障能力面臨考驗(yàn)

目前，江蘇省綜合交通運(yùn)輸體系與交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)要求仍存在較大差距，建設(shè)任務(wù)仍然較重。此外，受地方政府債務(wù)影響，江蘇省普通公路建設(shè)節(jié)奏明顯放緩，高速公路、鐵路建設(shè)更多承擔(dān)了穩(wěn)增長(zhǎng)的任務(wù)。近兩年，江蘇省大批高速公路、過(guò)江通道、鐵路項(xiàng)目啟動(dòng)工可及勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)工作，可以預(yù)見(jiàn)，在未來(lái)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)的新征程中，江蘇交控作為全省綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)中的投融資主渠道，要著力解決“錢(qián)從哪里來(lái)”“險(xiǎn)從哪里防”的難題，進(jìn)一步提升投融資保障能力。

建設(shè)成本大幅增加，投資效益下降

江蘇省第一條高速公路——滬寧高速（G42滬蓉高速江蘇段）于1996年建成，單公里造價(jià)僅7643萬(wàn)元（2019年可比價(jià)）。近年來(lái)，江蘇高速建設(shè)成本不斷增加，單公里造價(jià)超過(guò)3億元的項(xiàng)目層出不窮，項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益持續(xù)下降，項(xiàng)目工可也不再將財(cái)務(wù)收益作為項(xiàng)目批復(fù)的充分條件。

據(jù)測(cè)算，“十四五”期間，江蘇省高速公路重點(diǎn)項(xiàng)目投資將超過(guò)3000億元，包括15個(gè)在建項(xiàng)目（約580公里）、12個(gè)新建項(xiàng)目（約500公里）、12個(gè)擴(kuò)建項(xiàng)目（約900公里），超過(guò)以往全省高速公路投資規(guī)模的總和。

政策環(huán)境發(fā)生變化，平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)提升

2018年，交通運(yùn)輸部開(kāi)展《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂，但各方意見(jiàn)分歧較大，導(dǎo)致條例中相關(guān)利好政策暫時(shí)無(wú)法落地。

近年來(lái)，國(guó)家頒布施行了各類(lèi)高速公路減收政策、收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)清理政策，對(duì)以車(chē)輛通行費(fèi)收費(fèi)為主營(yíng)業(yè)務(wù)的江蘇交控產(chǎn)生不小的影響。2020年，因新冠肺炎疫情防控需要，江蘇交控共減免通行費(fèi)（現(xiàn)金流）超過(guò)120億元，平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)明顯提升。

市縣推進(jìn)項(xiàng)目意愿強(qiáng)烈，省級(jí)資源難以全面覆蓋

隨著《江蘇省高速公路網(wǎng)規(guī)劃（2017-2025年）》的正式批復(fù)，規(guī)劃方案中大部分新增的以城際服務(wù)功能為主的項(xiàng)目由設(shè)區(qū)市政府提出，主要以服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展功能為主，對(duì)于這類(lèi)項(xiàng)目，各市縣加快建設(shè)的積極性較高，推進(jìn)意愿強(qiáng)烈。但省級(jí)有限的資金需要優(yōu)先滿(mǎn)足省域主通道擴(kuò)容、跨江通道建設(shè)、省際斷頭路打通等重點(diǎn)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)未來(lái)五年，江蘇省高速公路重點(diǎn)項(xiàng)目投資將超過(guò)3000億元。如何合理平衡有限的資源供給與普遍的建設(shè)需求，成為行業(yè)主管部門(mén)以及省級(jí)投資平臺(tái)在“十四五”期間需要面對(duì)的重要困難之一。

2020年2月17日至5月5日，全國(guó)共減免高速公路通行費(fèi)1590多億元。

江蘇省“省市共建”模式的創(chuàng)新方案

創(chuàng)新思路

江蘇省高速公路一般采用“省市共建，以省為主”的投資模式，即省級(jí)平臺(tái)與市縣平臺(tái)共同投資，省級(jí)平臺(tái)作為控股股東承擔(dān)大部分資本金并負(fù)責(zé)清償銀行貸款，通過(guò)項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)的通行費(fèi)收入還本付息。為更好承擔(dān)江蘇省新一輪高速公路的投資任務(wù)，探索創(chuàng)新多渠道、多層次、多元化的高速公路建設(shè)投融資新模式，江蘇交控進(jìn)行了深入研究，試圖基于“省市共建”模式，尋找可持續(xù)投融資的突破口。經(jīng)研究，新的投資模式應(yīng)具備以下特征：

●流程操作簡(jiǎn)單容易落地，不增加項(xiàng)目溝通協(xié)調(diào)難度；

●有效降低省方投資壓力，不影響其他重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)；

●顯著提升項(xiàng)目推進(jìn)節(jié)奏，滿(mǎn)足市縣迫切的建設(shè)需求；

●加強(qiáng)省市平臺(tái)合作力度，實(shí)現(xiàn)雙方共同可持續(xù)發(fā)展。

基于以上特征，可考慮將項(xiàng)目投資方案中省市投資任務(wù)“倒置”，即“以市為主”由市縣平臺(tái)承擔(dān)大部分資本金并承擔(dān)銀行貸款清償責(zé)任，省級(jí)平臺(tái)投資壓力將明顯下降，而對(duì)市縣而言，通過(guò)高速項(xiàng)目投資所拉動(dòng)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的直接收益，如能完全覆蓋投資成本，則市縣政府完全可以接受。即使高速項(xiàng)目本身有一定虧損，但項(xiàng)目提前建成所帶來(lái)的積極社會(huì)效應(yīng)也是不可定量計(jì)量的正收益。同時(shí)，省方也可利用其平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，與市縣政府開(kāi)展產(chǎn)業(yè)合作，通過(guò)提升高速項(xiàng)目邊際收益平衡自身投入，完美實(shí)現(xiàn)省市雙方共贏。因此，總體判斷推進(jìn)規(guī)劃的不跨市高速項(xiàng)目（協(xié)調(diào)工作量少）采取“省市共建，以市為主”的投資模式是具備落地可能的，既有利于調(diào)動(dòng)市縣政府積極性，更好發(fā)揮省級(jí)平臺(tái)的資本帶動(dòng)功能，又可進(jìn)一步加快項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施。如能通過(guò)該模式推進(jìn)一個(gè)項(xiàng)目建設(shè)落地，則可對(duì)省內(nèi)各有關(guān)市縣形成廣泛的示范效應(yīng)。

創(chuàng)新案例

鹽射高速項(xiàng)目概況

鹽城至射陽(yáng)高速公路（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“鹽射高速”）為《江蘇省高速公路網(wǎng)規(guī)劃（2017-2035年）》規(guī)劃的省級(jí)高速公路，編號(hào)S21，因其定位為城際聯(lián)絡(luò)線(xiàn)，在路網(wǎng)中建設(shè)優(yōu)先層級(jí)相對(duì)靠后，如按正常建設(shè)時(shí)序，本項(xiàng)目合理建設(shè)期在2025年后。路網(wǎng)規(guī)劃批復(fù)后，鹽城市射陽(yáng)縣政府表現(xiàn)出非常迫切的意愿，希望提前推進(jìn)項(xiàng)目投資建設(shè)。江蘇交控在與市縣政府接洽溝通后，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目基本情況比較符合創(chuàng)新研究成果中“省市共建，以市為主”模式的實(shí)施條件，經(jīng)與行業(yè)主管部門(mén)溝通協(xié)調(diào)后，最終決定通過(guò)鹽射高速項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，采用新模式投資建設(shè)。

鹽射高速為經(jīng)營(yíng)性高速公路項(xiàng)目，概算總投資34.5億元，建設(shè)資金籌集方案采用“省市共建，以市為主”模式，資本金占比40%，為9.8億元，由江蘇交控和鹽城市射陽(yáng)縣投資平臺(tái)共同籌集，其中江蘇交控出資2.94億元（占資本金30%），射陽(yáng)縣投資平臺(tái)出資6.86億元（占資本金70%）；其余14.7億元通過(guò)銀行貸款籌措。該項(xiàng)目已于2019年開(kāi)工建設(shè)，計(jì)劃于2022年建成通車(chē)。

“省市共建，以市為主”模式的創(chuàng)新點(diǎn)

投資模式創(chuàng)新江蘇省常規(guī)的“以省為主”模式，省市雙方根據(jù)江蘇省政府相關(guān)文件要求，應(yīng)按省市7∶3的比例承擔(dān)資本金，銀行貸款由省方負(fù)責(zé)清償。鹽射高速公路項(xiàng)目由鹽城市（射陽(yáng)縣）承擔(dān)資本金出資的70%，代表省級(jí)出資的江蘇交控出資占資本金僅30%，剩余資金由射陽(yáng)縣投資平臺(tái)通過(guò)銀行貸款籌措。根據(jù)投資比例，市縣方作為項(xiàng)目大股東，省方作為小股東，項(xiàng)目建成后資產(chǎn)歸市縣所有。

建設(shè)主體創(chuàng)新采用“以省為主”模式建設(shè)的項(xiàng)目，一般由江蘇省交通運(yùn)輸廳所屬事業(yè)單位——江蘇省交通工程建設(shè)局牽頭推進(jìn)。鹽射高速前期以及建設(shè)實(shí)施工作由射陽(yáng)縣政府牽頭推進(jìn)，便于市縣充分發(fā)揮能動(dòng)性。在項(xiàng)目實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，也受益于不跨市項(xiàng)目工作界面簡(jiǎn)單，市縣較易形成多行業(yè)聚力，推動(dòng)各相關(guān)前置手續(xù)辦理效率比原有模式有明顯提升，工作周期明顯縮短。

運(yùn)營(yíng)方式創(chuàng)新高速項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體一般為項(xiàng)目大股東，本項(xiàng)目建成后應(yīng)由縣級(jí)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)。但考慮江蘇交控長(zhǎng)年積累的高速公路運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)協(xié)商，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新性由小股東負(fù)責(zé)，即由射陽(yáng)縣直接委托江蘇交控對(duì)鹽射高速統(tǒng)一進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，確保全省高速整體服務(wù)品質(zhì)不變。

合作方式創(chuàng)新一般高速公路項(xiàng)目省市投資主體除簽署出資協(xié)議外，不涉及其他方面合作。鹽射高速以項(xiàng)目建設(shè)為契機(jī)，助力省市雙方深入合作，江蘇交控與射陽(yáng)縣政府在項(xiàng)目建設(shè)同時(shí)簽署了合作協(xié)議，全面推進(jìn)雙方后續(xù)在交通基礎(chǔ)設(shè)施、綠色能源、招商引資及其他領(lǐng)域的合作，最大化利用重大基礎(chǔ)設(shè)施的邊際衍生效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)省市共同受益，共同發(fā)展。

實(shí)施效果

極速加快項(xiàng)目推進(jìn)節(jié)奏“以市為主”模式充分調(diào)動(dòng)了市縣政府的積極性，市縣相關(guān)單位由以往參與配合工作的“配角”，變?yōu)闋款^組織推進(jìn)的“主力”，舉一縣之力推進(jìn)前期工作。原本“以省為主”模式下，因同時(shí)推進(jìn)的項(xiàng)目數(shù)量多、情況差異大，所需要跨行業(yè)溝通協(xié)調(diào)的工作量巨大，單個(gè)項(xiàng)目?jī)H辦理用地、環(huán)保等相關(guān)前置手續(xù)通常就需要耗時(shí)一兩年，而鹽射高速?gòu)膯?dòng)研究到正式施工全周期僅用時(shí)15個(gè)月。

顯著控制項(xiàng)目投資規(guī)模近年來(lái)，江蘇省高速公路建設(shè)成本居高不下，當(dāng)前四車(chē)道高速平均建設(shè)投資超過(guò)1.8億元/公里。其中，受近期土地政策影響，土地使用成本平均已超過(guò)項(xiàng)目總投資的30%，部分地區(qū)甚至超過(guò)40%。鹽射高速（四車(chē)道）造價(jià)僅1.1億元/公里，土地使用成本占總投資的25%，明顯低于全省平均水平。這主要得益于“以市為主”由市縣為主體推動(dòng)項(xiàng)目前期工作，對(duì)工程方案以保障基本功能為原則，竭盡所能控制征拆規(guī)模，將“每一塊錢(qián)都花在刀刃上”，項(xiàng)目對(duì)投資規(guī)模的控制力度是“以省為主”模式不能達(dá)到的。

有效緩解省方投資平臺(tái)壓力鹽射高速通過(guò)“以市為主”模式投資建設(shè)，直接減輕省方投融資壓力超過(guò)18億元。江蘇交控有限的資金可精準(zhǔn)投向主通道擴(kuò)容、過(guò)江通道以及省級(jí)斷頭路等“補(bǔ)短板”項(xiàng)目，充分支撐和保障江蘇交通強(qiáng)省戰(zhàn)略有序推進(jìn)。

截至2020年底，江蘇高速公路總里程已達(dá)到4874公里，密度達(dá)到4.4公里/平方公里，居全國(guó)首位。

有力帶動(dòng)市縣經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展自鹽射高速實(shí)施建設(shè)以來(lái)，依托高速公路，通過(guò)招商引資、土地增值、旅游開(kāi)發(fā)等，給射陽(yáng)縣直接帶來(lái)財(cái)政收入預(yù)計(jì)超過(guò)50億元。此外，依托高速公路所帶動(dòng)的周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展也非?？捎^(guān)，如：安徒生童話(huà)園（總投資12億元）、日月島生態(tài)旅游區(qū)（總投資202億元）、黃沙港國(guó)家中心漁港（總投資2.5億元）等項(xiàng)目均正處于同步開(kāi)發(fā)階段。此外，依托江蘇交控平臺(tái)直接或間接投資，還將啟動(dòng)“交通+能源”射陽(yáng)海上風(fēng)電、鹽射高速合德養(yǎng)護(hù)基地（投資規(guī)模1億元）等項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)一步挖掘高速公路邊際效益，提升射陽(yáng)縣經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

推廣應(yīng)用情況

鹽射高速采用“省市共建，以市為主”模式投資建設(shè)具有較強(qiáng)的示范意義。目前，南通市通錫高速通州至海門(mén)段、徐州東部繞越高速公路、臺(tái)兒莊至睢寧高速公路等一批項(xiàng)目已陸續(xù)采用該模式推進(jìn)前期工作，涉及投資規(guī)模超過(guò)490億元，將為江蘇省級(jí)平臺(tái)釋放超過(guò)370億元的投資能力。

“十四五”期間，江蘇省高速公路建設(shè)任務(wù)艱巨，“省市共建，以市為主”模式的成功運(yùn)用，為省級(jí)平臺(tái)投資可持續(xù)性提供了有力支撐，也為市縣經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了合理的路徑。在未來(lái)該模式的廣泛應(yīng)用中，還可深入探索投資方案創(chuàng)新，如“以市為主+社會(huì)資本”“以省為主+社會(huì)資本”“施工承包+股權(quán)投資”等方式在高速重點(diǎn)項(xiàng)目中的試點(diǎn)應(yīng)用。同時(shí)，積極拓展融資渠道，分散投資壓力，開(kāi)展REITs試點(diǎn)工作；延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，向上游探索，進(jìn)入設(shè)計(jì)、建設(shè)、建材等行業(yè)，向下游進(jìn)一步提升“交通+”的廣度和深度，擴(kuò)大平臺(tái)收入來(lái)源；積極配合推動(dòng)收費(fèi)公路動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制改革，確保大規(guī)模投資項(xiàng)目有合理回報(bào)。