英國鐵路經(jīng)營管理狀況探析

陳婭娜

（中國鐵道科學(xué)研究院集團(tuán)有限公司 運(yùn)輸及經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100081)

1 英國鐵路總體經(jīng)營管理狀況

1.1 英國鐵路行業(yè)結(jié)構(gòu)及管制關(guān)系

目前，英國鐵路的行業(yè)管理及監(jiān)管機(jī)構(gòu)是運(yùn)輸部、鐵路監(jiān)管辦公室(Office of Rail Regulation，ORR)，主要企業(yè)由1 家路網(wǎng)公司(Network Rail)、24 家客運(yùn)公司、2 家高速鐵路運(yùn)營公司、6 家貨運(yùn)公司和3 家機(jī)車車輛租賃公司構(gòu)成[1]。

運(yùn)輸部是鐵路行業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)鐵路相關(guān)政策的制定，代表政府資助鐵路在英格蘭、威爾士和蘇格蘭地區(qū)的服務(wù)，向路網(wǎng)公司提供補(bǔ)貼和貸款，向客、貨運(yùn)公司提供運(yùn)營資金補(bǔ)助[2]。ORR負(fù)責(zé)鐵路的安全及經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，重點(diǎn)對(duì)路網(wǎng)公司和運(yùn)輸公司進(jìn)行經(jīng)營業(yè)務(wù)監(jiān)管。ORR 制定了路網(wǎng)公司從政府獲得的補(bǔ)貼水平及每個(gè)5 年監(jiān)管期內(nèi)路網(wǎng)公司需要實(shí)現(xiàn)的收入目標(biāo)。同時(shí)，ORR 向客、貨運(yùn)公司發(fā)放線路特許經(jīng)營許可證。路網(wǎng)公司是鐵路基礎(chǔ)設(shè)施和車站的所有者，負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理鐵路的基礎(chǔ)設(shè)施，向鐵路客、貨運(yùn)公司提供線路，收取線路使用費(fèi)，是無股東、不分紅、不以營利為目的的擔(dān)保責(zé)任有限公司[3]，其全部利潤都用于路網(wǎng)再投資?？瓦\(yùn)公司以特許經(jīng)營方式開展客運(yùn)服務(wù)，24 家客運(yùn)公司成立了鐵路運(yùn)營公司聯(lián)合會(huì)，通過招標(biāo)獲取線路的特許經(jīng)營權(quán)。英國高速鐵路1 線公司(High Speed 1，HS1)和高速鐵路2 線公司(High Speed 2，HS2)分別經(jīng)營管理高速鐵路1 線和2 線。貨運(yùn)公司獲得經(jīng)營許可后，與路網(wǎng)公司簽訂合同，在特定的運(yùn)輸區(qū)段或方向承擔(dān)貨物運(yùn)輸業(yè)務(wù)[4]。

1.2 英國鐵路主要資金來源

1.2.1 投資構(gòu)成

目前，英國鐵路的投資來源主要有政府投資和私人投資，英國鐵路投資構(gòu)成如表1 所示。從表1中可以看出，政府投資在鐵路行業(yè)的資金投入中占主體地位，2020 財(cái)年(2019 年11 月—2020 年11月，以下均指財(cái)年)達(dá)到峰值，為111.25 億英鎊，占2020 財(cái)年鐵路總投資的92%。

英國鐵路長期以來投資不足，存在線路老化、路況質(zhì)量差等問題。特別是1996 年原路網(wǎng)公司Railtrack 上市后，政府不再向鐵路直接投資，期間私人投資開始大量增加。但是，私人投資看重的是短期收益，對(duì)車輛更新、車站、技術(shù)支持等投資較多，對(duì)回收周期長的基礎(chǔ)設(shè)施投資不足，這也是英國鐵路線路陳舊老化、事故頻發(fā)的原因之一。英國鐵路私人投資構(gòu)成如表2 所示。直到1999 年起，為扶持鐵路發(fā)展，促進(jìn)運(yùn)量向鐵路轉(zhuǎn)移，英國政府才重新直接投資鐵路基本建設(shè)。

表1 英國鐵路投資構(gòu)成 億英鎊Tab.1 The composition of British Railway investment

表2 英國鐵路私人投資構(gòu)成 億英鎊Tab.2 The composition of private investment for British Railway

1.2.2 政府補(bǔ)貼

英國政府對(duì)鐵路的補(bǔ)貼有日常運(yùn)營資金補(bǔ)貼、長期資金補(bǔ)貼和其他補(bǔ)貼3 種方式。運(yùn)營資金補(bǔ)貼是政府對(duì)特許經(jīng)營客運(yùn)公司、路網(wǎng)公司、貨運(yùn)公司的補(bǔ)貼。長期資金補(bǔ)貼是對(duì)路網(wǎng)公司、倫敦橫貫城鐵項(xiàng)目(Crossrail，后改名為伊麗莎白線，又稱女王線)、HS2 項(xiàng)目的長期貸款資金。英國政府對(duì)鐵路的補(bǔ)貼如表3 所示。

表3 英國政府對(duì)鐵路的補(bǔ)貼 億英鎊Tab.3 British government subsidies to railways

（1）運(yùn)營資金補(bǔ)貼。起初，運(yùn)營資金補(bǔ)貼主要是針對(duì)客、貨運(yùn)公司的補(bǔ)貼。政府將旅客運(yùn)輸作為一項(xiàng)重要的公益事業(yè)，每年會(huì)對(duì)客運(yùn)虧損線路進(jìn)行補(bǔ)貼；政府為鼓勵(lì)貨運(yùn)從公路向鐵路或水運(yùn)轉(zhuǎn)移，設(shè)立運(yùn)輸方式轉(zhuǎn)移收益基金。2002 年路網(wǎng)公司成立后，政府才開始對(duì)路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)貼，截至2020 財(cái)年，累計(jì)補(bǔ)貼762 億英鎊。2020 財(cái)年政府的運(yùn)營資金補(bǔ)貼達(dá)到64.66 億英鎊，較上一財(cái)年增加了45.2%，預(yù)計(jì)在2021 財(cái)年將進(jìn)一步增加。其中，對(duì)路網(wǎng)公司補(bǔ)貼52.6 億英鎊，同比增加13 億英鎊、增幅34.4%，占當(dāng)年政府補(bǔ)貼總額的81.4%；對(duì)特許經(jīng)營客運(yùn)公司補(bǔ)貼11.91 億英鎊(包含由于新冠肺炎疫情大流行而增加的3 億英鎊補(bǔ)貼)，同比增加6.67 億英鎊、增幅127.3%，占補(bǔ)貼總額的18.4%；對(duì)貨運(yùn)公司的補(bǔ)貼0.15 億英鎊，占補(bǔ)貼總額的0.2%。

（2）長期資金補(bǔ)貼。除了補(bǔ)貼鐵路的日常運(yùn)營資金外，英國政府還提供給鐵路行業(yè)長期資金補(bǔ)貼。自2011 年開始，英國政府增加對(duì)鐵路網(wǎng)的長期資金補(bǔ)貼，截至2020 財(cái)年，累計(jì)補(bǔ)貼283 億英鎊。2020 財(cái)年，英國政府對(duì)鐵路行業(yè)的長期資金補(bǔ)貼達(dá)到43.73 億英鎊，其中18.24 億英鎊用于改善現(xiàn)有的鐵路網(wǎng)絡(luò)，并投入25.49 億英鎊用于發(fā)展HS2 項(xiàng)目。

1.3 英國鐵路經(jīng)營狀況

2016 財(cái)年以來，英國鐵路經(jīng)營狀況逐步改善[5]，雖然支出一直高于收入，但收支差逐年減少，2020 財(cái)年已經(jīng)減少到0.91 億英鎊。2020 財(cái)年總收入200.64 億英鎊，較2016 財(cái)年增長37.05 億英鎊、增幅22.6%；總支出201.55 億英鎊，較2016 財(cái)年增長29.36 億英鎊、增幅17.1%。近5 財(cái)年總收入年平均增長率5.2%，高于總支出4.2%的年平均增長率。英國鐵路收支狀況如表4 所示。

表4 英國鐵路收支狀況 億英鎊Tab.4 British Railway revenue and expenditure

從收入來源看，主要包括旅客業(yè)務(wù)、政府撥款、貨運(yùn)公司和路網(wǎng)公司收入等。2020 財(cái)年，旅客業(yè)務(wù)收入、政府撥款、貨運(yùn)公司、路網(wǎng)公司收入占總收入比重分別為57.71%，32.23%，4.38%，4.38%。2020 財(cái)年英國鐵路收入構(gòu)成如表5 所示。從成本支出來源看，主要來自特許經(jīng)營企業(yè)、路網(wǎng)公司和貨運(yùn)企業(yè)。2020 財(cái)年，特許經(jīng)營企業(yè)、路網(wǎng)公司、貨運(yùn)企業(yè)支出占總支出的比重分別為52.51%，41.80%，4.13%。2020 財(cái)年英國鐵路成本支出構(gòu)成如表6 所示。

表5 2020 財(cái)年英國鐵路收入構(gòu)成Tab.5 The revenue composition of British Railway in fiscal year 2020

表6 2020 財(cái)年英國鐵路成本支出構(gòu)成Tab.6 The composition of cost expenditure for British Railway in fiscal year 2020

2 英國鐵路不同類型企業(yè)經(jīng)營管理狀況

2.1 Network Rail經(jīng)營狀況

2.1.1 收入支出狀況

由于路網(wǎng)的公益性特征，政府補(bǔ)貼是路網(wǎng)公司收入的重要部分。路網(wǎng)公司收入如表7 所示，路網(wǎng)公司成本支出如表8所示。從表7、表8可以看出，如果不考慮政府補(bǔ)貼，路網(wǎng)公司的凈支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于凈收入，處于虧損狀態(tài)；如果考慮政府補(bǔ)貼，虧損額度會(huì)大幅縮小。路網(wǎng)公司收入的主要來源包括線路使用費(fèi)收入、政府補(bǔ)貼和其他收入；支出項(xiàng)目主要包括運(yùn)營費(fèi)、維修費(fèi)、更新費(fèi)、融資成本和其他成本。

表7 路網(wǎng)公司收入 億英鎊Tab.7 Income of Network Rail

表8 路網(wǎng)公司成本支出 億英鎊Tab.8 Cost and expenditure of Network Rail

以2020 財(cái)年為例，路網(wǎng)公司總收入89.81 億英鎊，其中政府補(bǔ)貼52.6 億英鎊，占其收入來源的58.6%；總支出92.27 億英鎊，收支差達(dá)2.46億英鎊。將路網(wǎng)公司的收入和支出分?jǐn)偟礁鞯貐^(qū)，僅威爾士地區(qū)實(shí)現(xiàn)了盈利；英格蘭地區(qū)虧損最嚴(yán)重，主要集中在東部、西北和中部地區(qū)，占虧損總額的96.7%。

2.1.2 線路使用費(fèi)收取狀況

目前，路網(wǎng)公司收取的線路使用費(fèi)考慮了固定費(fèi)用和可變費(fèi)用，是經(jīng)營成本、資產(chǎn)折舊和資本回報(bào)之和。同時(shí)，考慮了不同類型服務(wù)的需求彈性差異，根據(jù)運(yùn)營商的支付能力來確定線路使用費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[6]。針對(duì)貨運(yùn)公司、非特許經(jīng)營客運(yùn)公司(價(jià)格需求彈性大)制定較低的線路使用費(fèi)，針對(duì)特許經(jīng)營客運(yùn)公司(價(jià)格需求彈性小)制定較高的線路使用費(fèi)。國際鐵路聯(lián)盟(International Union of Railways，UIC)通過分析歐盟國家鐵路基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[7]，得到鐵路線路使用費(fèi)定價(jià)水平與列車的運(yùn)營速度、運(yùn)營里程有一定相關(guān)性。列車運(yùn)營速度越高，運(yùn)營里程越長，線路使用費(fèi)水平越高。因此，高速鐵路的線路使用費(fèi)水平普遍高于普速鐵路。

（1）從企業(yè)類型來看，路網(wǎng)公司主要向特許經(jīng)營客運(yùn)公司、非特許經(jīng)營企業(yè)、貨運(yùn)企業(yè)3 類企業(yè)收取線路使用費(fèi)。其中，特許經(jīng)營客運(yùn)公司是收費(fèi)主體。以2020 財(cái)年為例，特許經(jīng)營客運(yùn)公司、非特許經(jīng)營企業(yè)、貨運(yùn)企業(yè)的線路使用費(fèi)分別占比96.4%，1.2%，2.4%[5]。英國各類型企業(yè)鐵路線路使用費(fèi)如表9 所示。

表9 英國各類型企業(yè)鐵路線路使用費(fèi) 億英鎊Tab.9 The track access fee of different types of UK companies

（2）從地區(qū)來看，英國鐵路路網(wǎng)主要集中在英格蘭地區(qū)，該地區(qū)的線路使用費(fèi)占比最多。以2020 財(cái)年為例，英格蘭、蘇格蘭、威爾士地區(qū)的線路使用費(fèi)分別占比81.54%，14.64%，3.82%。2020 財(cái)年英國各地區(qū)鐵路線路使用費(fèi)構(gòu)成如表10所示。

表10 2020 財(cái)年英國各地區(qū)鐵路線路使用費(fèi)構(gòu)成億英鎊Tab.10 The composition of track access fee for different regions of UK in fiscal year 2020 (by region)

2.2 鐵路運(yùn)輸公司經(jīng)營狀況

通過分析近5 財(cái)年英國鐵路不同類型運(yùn)輸公司的財(cái)務(wù)狀況，可以得到：主要特許經(jīng)營客運(yùn)公司運(yùn)營收入穩(wěn)中有增，運(yùn)營成本增速較快；主要貨運(yùn)公司的收入和成本變化均呈現(xiàn)“V”字形趨勢；HS1公司的經(jīng)營狀況好于其他類型企業(yè)，一直處于盈利狀態(tài)。

（1）特許經(jīng)營客運(yùn)公司經(jīng)營狀況。2018 財(cái)年之前，特許經(jīng)營客運(yùn)公司的經(jīng)營狀況良好，運(yùn)營收入高于運(yùn)營成本，2019 財(cái)年開始出現(xiàn)赤字，特別是2020 年新冠肺炎疫情和經(jīng)濟(jì)下滑，對(duì)鐵路客運(yùn)的影響較大，員工成本、機(jī)車車輛成本和路網(wǎng)成本大幅增加，運(yùn)營赤字達(dá)10.84 億英鎊。因此，在2019 財(cái)年與2020 財(cái)年，英國政府分別撥付5.24 億英鎊、11.91 億英鎊的特許經(jīng)營補(bǔ)貼。英國鐵路主要特許經(jīng)營客運(yùn)公司財(cái)務(wù)狀況如表11 所示。

表11 英國鐵路主要特許經(jīng)營客運(yùn)公司財(cái)務(wù)狀況億英鎊Tab.11 Financial status of major franchised passenger transportation companies of British Railway

（2）貨運(yùn)公司經(jīng)營狀況。在英國，從事鐵路貨物運(yùn)輸業(yè)務(wù)的貨運(yùn)公司主要有德國辛克鐵路貨運(yùn)公司英國公司(DB Cargo UK)、克洛斯鐵路公司(Colas and DC Rail)、鐵路直達(dá)服務(wù)公司(Direct Rail Services)、集裝箱運(yùn)輸公司(Freightliner)、英鐵貨運(yùn)公司(GB Railfreight)等。貨運(yùn)公司主要經(jīng)營整列貨運(yùn)、貨物配送、鐵路快運(yùn)3 類貨運(yùn)業(yè)務(wù)。從總體情況看，2016 財(cái)年以來主要貨運(yùn)公司財(cái)務(wù)狀況逐漸好轉(zhuǎn)，2018 財(cái)年開始扭虧為盈。英國鐵路主要貨運(yùn)公司財(cái)務(wù)狀況如表12 所示。

表12 英國鐵路主要貨運(yùn)公司財(cái)務(wù)狀況 億英鎊Tab.12 Financial status of major British freight train operator

（3）HS1 公司經(jīng)營狀況。HS1 公司的經(jīng)營狀況明顯好于特許經(jīng)營客運(yùn)公司和貨運(yùn)公司，2016—2018 財(cái)年期間，其收入逐年增長，成本不斷壓縮。2018 財(cái)年以來，雖然總收入有所下滑，但收入高于支出的幅度擴(kuò)大，盈余能力有所提升。HS1 公司財(cái)務(wù)狀況如表13 所示。

表13 HS1 公司財(cái)務(wù)狀況 億英鎊Tab.13 Financial status of HS1 company

3 啟示

（1）重視鐵路基礎(chǔ)設(shè)施投資。政府投資在英國鐵路行業(yè)的資金投入中占主要地位，很大程度上解決了改革初期線路老化、事故多發(fā)的問題。通過加大對(duì)鐵路的投入，改善了鐵路運(yùn)營狀況，提高了鐵路運(yùn)輸效率和效益，也滿足了運(yùn)輸市場的需求，促進(jìn)了鐵路的長期穩(wěn)定發(fā)展。

（2）補(bǔ)貼不同類型的鐵路企業(yè)[8]。英國政府在市場化改革中充分認(rèn)識(shí)到鐵路是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)市場失靈的領(lǐng)域，加大支持力度。英國政府通過各個(gè)時(shí)期的運(yùn)輸法案，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和客運(yùn)、貨運(yùn)公司都有補(bǔ)貼。尤其是對(duì)非盈利的路網(wǎng)公司來說，政府補(bǔ)貼是鐵路網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)營的重要保證。

（3）制定鼓勵(lì)鐵路運(yùn)輸?shù)恼叻ㄒ?guī)。英國《2000年財(cái)政法案》規(guī)定從事鐵路貨運(yùn)和鐵路旅客運(yùn)輸且沒有持有公共服務(wù)證書的鐵路運(yùn)營商，可以免除氣候變化稅。相當(dāng)于對(duì)鐵路運(yùn)輸?shù)膬A斜，適當(dāng)?shù)卣{(diào)節(jié)各運(yùn)輸方式之間的競爭，促進(jìn)運(yùn)量向鐵路轉(zhuǎn)移，減少環(huán)境污染。此外，制定《運(yùn)輸方式轉(zhuǎn)移收益資金和貨物水運(yùn)補(bǔ)助資金計(jì)劃》，支持企業(yè)選擇鐵路或水運(yùn)進(jìn)行貨物運(yùn)輸。

（4）平衡路網(wǎng)企業(yè)與運(yùn)輸企業(yè)利益。英國鐵路市場化改革后，吸引了大量社會(huì)資本，運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)營總體得到了改善，特別是高速鐵路公司的經(jīng)營狀況好于既有線運(yùn)輸企業(yè)。但路網(wǎng)公司與運(yùn)輸公司之間存在著博弈。英國政府重新接管路網(wǎng)公司后，將線路使用費(fèi)中可變費(fèi)用的比例從9%提高到22%，增加對(duì)路網(wǎng)的補(bǔ)貼，既有助于提高路網(wǎng)服務(wù)質(zhì)量、減少安全事故，也能提升客貨運(yùn)量，促進(jìn)運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營的改善。

（5）促進(jìn)我國鐵路市場化改革發(fā)展。我國鐵路已經(jīng)實(shí)施政企分開，部分競爭性領(lǐng)域已經(jīng)開始市場化試點(diǎn)?！笆奈濉睍r(shí)期，我國鐵路市場化改革步伐還將不斷加快，借鑒英國鐵路市場化改革和經(jīng)營管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為推動(dòng)我國鐵路改革創(chuàng)新拓展了新思路。構(gòu)建統(tǒng)一開放、公平競爭的鐵路運(yùn)輸市場體系，積極爭取國家建立鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼政策，支持地方政府以市場化方式購買服務(wù)，提高運(yùn)力資源使用效益，促進(jìn)鐵路市場化經(jīng)營高質(zhì)量發(fā)展。