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    土地流轉(zhuǎn)過程中新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的法律問題研究
    ——以山東省Z縣為例

    2021-04-04 17:46:24
    現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 2021年4期
    關(guān)鍵詞:生產(chǎn)經(jīng)營者法律顧問承包方

    張 欣

    (山東理工大學(xué)法學(xué)院,山東 淄博 255000)

    1 新型農(nóng)村經(jīng)營主體的概述

    新型農(nóng)村經(jīng)營主體,是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ),專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為骨干,其他組織形式為補(bǔ)充的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。基于此概念,應(yīng)該把農(nóng)民作為一種新的職業(yè),可稱之為新農(nóng)民,是舊農(nóng)民向新農(nóng)民的轉(zhuǎn)變。與以往相比,新型農(nóng)村經(jīng)營主體逐漸向?qū)I(yè)化、職業(yè)化方面發(fā)展,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)勞動力資源回歸,甚至有很多高素質(zhì)人才和專業(yè)農(nóng)民加入。但是新型農(nóng)村經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中其權(quán)利的實(shí)現(xiàn),利益的保護(hù)等方面尚存在一些問題需要進(jìn)行探究。山東省Z縣的農(nóng)村流轉(zhuǎn)從2016年開始實(shí)施,截至2018年,共計(jì)6.1萬畝土地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn),實(shí)踐中以“反租倒包”的流轉(zhuǎn)方式,即明集鎮(zhèn)農(nóng)民將土地打包授權(quán)給村委會,并簽署土地意愿書,由村委會預(yù)先支付租金,反租(反包)給村委會;同時村委會又將作為中介,集中將村里的土地出租給新型農(nóng)村經(jīng)營主體(其中專業(yè)大戶占絕大部分),根據(jù)農(nóng)村土地承包法第五十三條的規(guī)定:“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的,可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?!蓖ㄟ^競標(biāo)的方式,價高者得,保證想種地者可以有地可種,租金固定,由專業(yè)大戶自負(fù)盈虧。這一流轉(zhuǎn)方式涉及2次流轉(zhuǎn):農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)出租給村委會,村委會再將土地承包經(jīng)營權(quán)出租給新型農(nóng)村經(jīng)營主體(專業(yè)大戶)。這種流轉(zhuǎn)方式債券性的變更了農(nóng)地利用關(guān)系,在一定程度上解決了農(nóng)地的細(xì)碎化帶來的生產(chǎn)效率低下等問題。同時針對土地流轉(zhuǎn)問題也設(shè)立法律顧問制度,在加強(qiáng)普法宣傳教育的同時減少法律糾紛,保障各方主體的合法利益。

    2 新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的利弊分析

    2.1 價值所在

    隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)民擁有更多的勞動選擇方式,留守在農(nóng)村的大多是老年人,勞動力的缺失導(dǎo)致土地的利用率不高甚至土地閑置荒廢,在土地流轉(zhuǎn)之后,由新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體承包經(jīng)營土地,在自身獲得收益以外,也為在外打工的農(nóng)民或無力耕作的農(nóng)民增加一份收入。甚至在新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體承包經(jīng)營土地后,可以轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余的勞動力,使富余勞動力從土地分離出來,走出農(nóng)村從事其他產(chǎn)業(yè)或者工作,在一定范圍內(nèi)推動了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

    對于農(nóng)業(yè)而言,新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體加入土地流轉(zhuǎn)過程后,通過承包大塊連片土地經(jīng)營,引進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)行土地管理,使得最先進(jìn)的大型機(jī)械得以充分運(yùn)用,以此來深挖土地潛力,減少了生產(chǎn)成本,促進(jìn)農(nóng)業(yè)朝著機(jī)械化、規(guī)模化、現(xiàn)代化方向邁進(jìn);且在高效便利的同時利用科學(xué)合理的方式種植,從而增加了糧食產(chǎn)量,激活農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)活力,延緩了農(nóng)業(yè)老齡化進(jìn)程,而今新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主導(dǎo)力量。

    新型農(nóng)村經(jīng)營主體的加入也使得農(nóng)村產(chǎn)業(yè)架構(gòu)得到的一定程度的調(diào)整,加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的步伐,對農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也起到了促進(jìn)作用。實(shí)踐中村委會在作為中介流轉(zhuǎn)土地的過程中也會增加部分建設(shè)收入,例如在解決土地歷史遺留問題時,多余土地得到重新規(guī)劃,將其再分配出租的資金以及中介過程中產(chǎn)生的相關(guān)資金作為新的建設(shè)收入,增加了農(nóng)村集體收入。明集鎮(zhèn)村集體年均收入增加370余萬元,村委會利用這方面的收入進(jìn)行文化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)(文化墻,書屋,各種活動)、政治建設(shè)等,豐富村民的精神文化生活,也為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興邁出了結(jié)實(shí)的一步。

    2.2 面臨的困境

    但是在看似完美的土地流轉(zhuǎn)過程中,實(shí)踐中同樣也會出現(xiàn)很多令人擔(dān)憂的問題。首先在土地所有者即農(nóng)民方面,由于新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者需要承包集中連片的土地進(jìn)行規(guī)模種植,但是在土地集中過程中,由于農(nóng)民的認(rèn)識不足、不情愿以及歷史遺留問題(如分地時憑借關(guān)系遠(yuǎn)近分的地多地少)以及有的新增人口沒有地等方面的問題,部分農(nóng)民出于懷疑、不信任以及拒絕的心理,導(dǎo)致土地集中難以成片,村委會需要將土地重新進(jìn)行規(guī)劃劃分,使得各家各戶劃分的土地達(dá)到公平合理的程度,使得土地可以集中出租。這時就需要村委會每家每戶進(jìn)行協(xié)商調(diào)解,尤其是折成地、溝邊、河邊、遮陰地等土地的分配處理,在實(shí)踐中的困難需要足夠的時間協(xié)調(diào)以及充分的普法工作予以克服。在協(xié)調(diào)期間,村委會是否會強(qiáng)行要求農(nóng)民出租,是否真正保護(hù)農(nóng)民真實(shí)意愿也是未知。根據(jù)山東省《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》《關(guān)于開展“一村(社區(qū))一法律顧問”工作的實(shí)施意見》要求,山東省內(nèi)推行“一村一法律顧問”工作。在明集鎮(zhèn)每村皆聘請當(dāng)?shù)氐穆蓭熓聞?wù)所律師作為法律顧問,定期走訪各村進(jìn)行普法宣傳以及在土地流轉(zhuǎn)過程中接受法律咨詢、解決相關(guān)糾紛。但是在實(shí)踐中由于村民對其認(rèn)知性不大,即使產(chǎn)生糾紛也不一定第一時間尋求法律顧問的幫助,因此法律顧問制度容易流于形式。

    其次,中華人民共和國村民委員會組織法第2條第1款規(guī)定,“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。作為一個獨(dú)立的自治組織,村委會不隸屬于其他政府部門管理,但是在土地流轉(zhuǎn)過程中其每年不斷增加的建設(shè)收入由其自行管理,使得村委會可以在提升經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上加強(qiáng)民生建設(shè)、精神文明建設(shè),但是村委會增加的建設(shè)收入是否可以得到合理的利用,資金的提升是否會滋生貪污腐敗等方面問題,也是現(xiàn)在的實(shí)踐中需要預(yù)防探討的問題;此外根據(jù)農(nóng)村土地承包法第五十五條:“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的,雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決,也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決?!睂?shí)踐中,當(dāng)土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛時,村委會作為土地流轉(zhuǎn)的中介,一方面聯(lián)絡(luò)新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者,另一方面協(xié)調(diào)土地所有者,無論哪一方對于土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題,第一責(zé)任主體都應(yīng)該是村委會,村委會作為自治組織是否應(yīng)該增強(qiáng)其自身權(quán)利而非僅僅是起到協(xié)調(diào)的作用,這是應(yīng)該關(guān)心的問題之一;但是如果給予村委會的權(quán)力過大,以及在土地流轉(zhuǎn)過程中的村委會權(quán)責(zé)劃分方面,是否會造成一些不利后果,對于這些問題如何防止也是后續(xù)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。

    在新型農(nóng)村經(jīng)營主體方面,其自身由于政策上的吸引,如糧食補(bǔ)貼、保險以及政府組織講授科學(xué)種植等,利用科技下鄉(xiāng)進(jìn)行新的職業(yè)發(fā)展,一方面提升自身的經(jīng)濟(jì)收入,另一方面提升土地的利用率。以明集鎮(zhèn)為例,科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用的確可以更好地發(fā)展農(nóng)業(yè),但是其未形成產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)降陌l(fā)展,無法保證糧食利益的最大化,且隨著新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體不斷加入,競爭越加激烈,沒有鮮明的地方特色和主打產(chǎn)品很難在未來的發(fā)展道路上走的更遠(yuǎn)。此外根據(jù)農(nóng)村土地承包法第36條:“承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),并向發(fā)包方備案?!币?guī)定,允許承包方依法轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的,但是實(shí)踐中容易出現(xiàn)承包方私自將土地轉(zhuǎn)包,可能會出現(xiàn)使承包方變成“二地主”的情形,也容易出現(xiàn)以出租的名義規(guī)避法律的行為,甚至改變土地用途的行為。

    3 完善路徑

    3.1 加強(qiáng)農(nóng)民法律宣傳教育,發(fā)揮法律顧問作用

    在土地流轉(zhuǎn)過程中,土地的獲得是極為重要的一環(huán)。在土地集中過程中,農(nóng)民的自愿配合將更快促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。但是由于優(yōu)質(zhì)的青年勞動力大多選擇外出打工,留守的老年勞動力在法律認(rèn)知方面接受比較緩慢,需要在實(shí)踐中不斷加強(qiáng)對農(nóng)民的法律宣傳教育,讓其可以全面充分認(rèn)識到自己的權(quán)利,做到在公平、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上讓農(nóng)民自由支配土地,而不是采用強(qiáng)迫方式扭轉(zhuǎn)村民真實(shí)意愿,尊重農(nóng)民真實(shí)的內(nèi)心選擇,哪怕最后的結(jié)果的確有利于農(nóng)民。在此基礎(chǔ)上也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律顧問的積極作用,而不是喊口號,流于形式。在討論、決定重大事項(xiàng)之前,應(yīng)當(dāng)聽取法律顧問的法律意見,聘請的法律顧問應(yīng)當(dāng)真正了解鄉(xiāng)村實(shí)踐,懂得農(nóng)民真實(shí)的訴求,切身維護(hù)好農(nóng)民合法的權(quán)益。

    3.2 村委會職權(quán)進(jìn)行規(guī)劃

    在土地流轉(zhuǎn)過程中處理新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的問題時,村委會作為不可忽視的中介者身份,其權(quán)利的規(guī)劃至關(guān)重要。既不能忽略其在協(xié)商新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者與農(nóng)民的關(guān)系中的作用,也不能過分依賴其對于糾紛的解決方面的職能。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是依靠于農(nóng)民與村委會之間、村委會與新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者之間的信任實(shí)現(xiàn)。根據(jù)農(nóng)村土地承包法的第55條規(guī)定:“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的,雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決,也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決?!比绻逦瘯H僅起到調(diào)解的作用,可能會造成這份信任帶來的權(quán)利與其解決問題權(quán)力并不匹配,要保障這份信任長久支撐下去,就要賦予村委會在土地流轉(zhuǎn)中足夠的權(quán)力來處理土地糾紛。但是足夠的權(quán)力不代表全部的權(quán)力,在一些重要的糾紛處理上依舊要對村委會進(jìn)行限制,要充分重視農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)、人民法院的作用,與此同時也要對其財政收入的進(jìn)行制度規(guī)劃,防止貪污腐敗行為的發(fā)生。

    3.3 利用大數(shù)據(jù)發(fā)展生產(chǎn),形成地方特色

    新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者可以做到土地的集中連片種植,并利用科學(xué)技術(shù)進(jìn)行機(jī)械化、規(guī)?;?、現(xiàn)代化發(fā)展,但是對于技術(shù)的運(yùn)用很多新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者并沒有運(yùn)用到大數(shù)據(jù)處理。在形成產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的過程中,利用大數(shù)據(jù)處理檢索信息中存在的巨大數(shù)量及其內(nèi)在隱藏的關(guān)系,更有利于新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者掌握完備的信息,把握當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)地方特色,在日漸激烈的競爭中打造自己獨(dú)特的地方優(yōu)勢,通過產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展鞏固發(fā)展優(yōu)勢,進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)的蓬勃發(fā)展。在大數(shù)據(jù)的幫助下,甚至可以上升為地區(qū)特色,推動地區(qū)的綜合發(fā)展。

    3.4 對私自轉(zhuǎn)包現(xiàn)象進(jìn)行控制與預(yù)防

    《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第32條規(guī)定:“承包方依法采取轉(zhuǎn)包、出租方式將土地承包經(jīng)營權(quán)部分或者全部流轉(zhuǎn)的,承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變?!碑?dāng)新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體作為承包方再次轉(zhuǎn)租時,其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變,農(nóng)村土地承包法是將土地承包權(quán)作為一種物權(quán)(財產(chǎn)權(quán))加以定性和確認(rèn)的,新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者作為權(quán)利人處分土地承包經(jīng)營權(quán)是應(yīng)有之義。私自轉(zhuǎn)包容易導(dǎo)致土地用途的改變或者以出租名義規(guī)避法律,在責(zé)任追究上實(shí)際用地者與土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體之間會產(chǎn)生糾紛矛盾,因此需要對私自轉(zhuǎn)包的行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制,做好上報備案工作,在實(shí)踐中加強(qiáng)確權(quán)調(diào)查工作力度,對私自轉(zhuǎn)包現(xiàn)象進(jìn)行控制與預(yù)防。

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