我國煤炭開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀與“十四五”展望

徐 亮

(中國煤炭建設(shè)協(xié)會，北京市朝陽區(qū)，100013)

推動煤炭資源開發(fā)與優(yōu)化煤礦開發(fā)布局是保障國家能源安全的重要基礎(chǔ)，是貫徹落實能源革命的戰(zhàn)略要求和實現(xiàn)煤炭工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必要條件?！笆奈濉睍r期是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要歷史性窗口期，是向建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國邁進(jìn)的攻關(guān)期?？茖W(xué)研判煤炭行業(yè)發(fā)展趨勢，準(zhǔn)確把握煤炭開發(fā)的機遇和挑戰(zhàn)，系統(tǒng)分析煤炭建設(shè)行業(yè)發(fā)展思路和實施途徑，對保障國家能源安全具有重要的現(xiàn)實意義。

1 發(fā)展成就

“十三五”以來，煤炭資源開發(fā)和煤礦建設(shè)取得明顯成效，全國煤炭資源查明儲量1.71萬億t(截至2018年)，占一次能源資源量的97%?！笆濉逼陂g，煤炭行業(yè)固定資產(chǎn)投資累計完成1.57萬億元，年均投資3 147億元。

1.1 大型煤炭基地產(chǎn)能布局

“十三五”期間，我國煤炭開發(fā)按照“壓縮東部、限制中部和東北、優(yōu)化西部”的總體布局[1]，以大型煤炭基地為重點，統(tǒng)籌資源稟賦、開發(fā)強度、環(huán)境容量、市場區(qū)位和輸送通道等因素，優(yōu)化了區(qū)域開發(fā)布局。其中，魯西、冀中、河南、兩淮基地煤炭開發(fā)規(guī)模逐步壓縮；蒙東(東北)、云貴基地推進(jìn)了升級改造，區(qū)域保障能力得到提高；晉北、晉中、晉東、寧東基地實施了產(chǎn)能減量置換，穩(wěn)定了開發(fā)強度；陜北、神東、黃隴、新疆基地適度推進(jìn)有序建設(shè)，實現(xiàn)了產(chǎn)能梯級轉(zhuǎn)移。目前，大型煤炭基地產(chǎn)能占全國煤炭產(chǎn)能(含在建產(chǎn)能)的96%以上，煤炭開發(fā)布局進(jìn)一步向西北地區(qū)集中，其中，陜西、內(nèi)蒙古、新疆產(chǎn)能開發(fā)凸顯，2020年晉陜蒙3省(區(qū))原煤產(chǎn)量合計27.9億t，占全國的71.5%。

“十三五”以來，煤炭行業(yè)貫徹落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決策部署，扎實推進(jìn)化解過剩產(chǎn)能工作，總量性去產(chǎn)能任務(wù)全面完成，系統(tǒng)性去產(chǎn)能、結(jié)構(gòu)性優(yōu)產(chǎn)能初顯成效。大型煤炭基地以外資源枯竭、安全風(fēng)險高、生產(chǎn)成本高、開采難度大以及扭虧無望的落后產(chǎn)能加快退出，其中，福建、江西、湖南、廣西、重慶、四川關(guān)閉退出效果明顯。截至2020年底，全國累計退出煤炭落后產(chǎn)能10.5億t/a以上，煤礦數(shù)量減少至4 700處左右。

1.2 煤礦建設(shè)項目情況

“十三五”初期，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，提出“從2016年起，3年內(nèi)原則上停止審批新建煤礦項目、新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項目和產(chǎn)能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換?！蓖瑫r，為進(jìn)一步規(guī)范煤礦建設(shè)生產(chǎn)秩序，國家能源局完善了煤礦產(chǎn)能登記公告制度，開展了建設(shè)煤礦產(chǎn)能公告管理，提出“新增產(chǎn)能的煤炭開發(fā)項目嚴(yán)格按照國家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目管理有關(guān)規(guī)定實行核準(zhǔn)管理”，并于2017年首次發(fā)布了在建產(chǎn)能公告。

“十三五”期間，國家發(fā)展改革委、國家能源局核準(zhǔn)批復(fù)的煤礦項目共有97個(不含調(diào)整變更前批復(fù)項目)，建設(shè)規(guī)模合計4.55億t/a，總投資3 297.35億元(不含礦業(yè)權(quán)費用)。其中，2017-2019年主要解決資源枯竭煤礦生產(chǎn)接續(xù)、人員轉(zhuǎn)移安置問題，從而實施煤炭產(chǎn)能減量置換項目，2019年批復(fù)的煤礦項目達(dá)到47個，建設(shè)產(chǎn)能2.59億t/a；2020年主要為推進(jìn)新疆、陜北、黃隴大型煤炭基地建設(shè)，保障能源穩(wěn)定供應(yīng)，促進(jìn)地方經(jīng)濟社會發(fā)展，批復(fù)項目23個(其中新疆20個)，建設(shè)產(chǎn)能4 860萬t/a。

大型現(xiàn)代化煤礦的供應(yīng)主體地位突出，已建設(shè)完成120萬t/a及以上的大型煤礦1 200余處，產(chǎn)能占全國80%以上。其中，千萬噸級煤礦52處，核定生產(chǎn)能力8.21億t/a，約占全國生產(chǎn)煤礦總產(chǎn)能的1/5。

1.3 煤炭建設(shè)科技進(jìn)展

“十三五”期間，煤炭建設(shè)領(lǐng)域持續(xù)推進(jìn)科技創(chuàng)新工作，累計形成了172項工程建設(shè)國家標(biāo)準(zhǔn)和78部國家級工法，尤其是大型礦區(qū)規(guī)劃設(shè)計理念、千萬噸級礦井建設(shè)速度、復(fù)雜地質(zhì)深井開拓技術(shù)、特殊鑿井技術(shù)等在國內(nèi)外均處于領(lǐng)先水平[2]。在國家“新基建”戰(zhàn)略和八部委《關(guān)于加快煤礦智能化發(fā)展的指導(dǎo)意見》引導(dǎo)下，煤礦智能化建設(shè)已經(jīng)從點上突破逐步邁向全面推進(jìn)，截至2020年底，全國建成煤礦智能化采掘工作面494個、同比增加80%。

2 發(fā)展環(huán)境

我國經(jīng)濟正由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的階段，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革效果初現(xiàn)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整優(yōu)化。煤炭建設(shè)行業(yè)發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)并存，提升改造舊動能，培育發(fā)展新動能，是煤炭建設(shè)企業(yè)順應(yīng)新發(fā)展理念、推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級的有利途徑。

2.1 新業(yè)務(wù)、新市場

(1)產(chǎn)業(yè)升級衍生新的業(yè)務(wù)形態(tài)。國家將根據(jù)礦產(chǎn)資源分布，推進(jìn)大型煤炭基地和大型現(xiàn)代化煤礦建設(shè)，提升優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能比例，實現(xiàn)高效集約化生產(chǎn)。隨著煤炭開發(fā)布局的轉(zhuǎn)移，內(nèi)蒙古、新疆地區(qū)開工建設(shè)產(chǎn)能較大，由于當(dāng)?shù)厝狈I(yè)結(jié)構(gòu)和勞務(wù)市場的支撐，煤礦項目專業(yè)化服務(wù)缺口較大，衍生出煤礦托管新業(yè)態(tài)，并且技術(shù)運維市場需求巨大[3]。

(2)新型城鎮(zhèn)化拓展出新的建筑市場。我國城市化率將在2030年達(dá)到65%以上，隨著以京津冀一體化、長三角一體化、環(huán)渤海經(jīng)濟圈和粵港澳大灣區(qū)為代表的區(qū)域建設(shè)的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率年均增長約1.1%。國家將統(tǒng)籌城市群建設(shè)和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施提升工程，推行城市綜合管廊和地下管網(wǎng)建設(shè)。

2.2 新挑戰(zhàn)、新思路

新形勢下，煤炭建設(shè)行業(yè)面臨的新挑戰(zhàn)依然存在。一方面，“十三五”時期以來，受國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩影響，煤炭產(chǎn)能過剩、下游需求不足和環(huán)境資源約束等問題突出，煤炭采選業(yè)固定資產(chǎn)投資逐步放緩。國家將加快推進(jìn)“碳達(dá)峰、碳中和”工作，繼續(xù)實施“控制東部、穩(wěn)定中部、發(fā)展西部”的煤炭開發(fā)布局，削減煤炭現(xiàn)有產(chǎn)能，煤礦新建、改擴建項目持續(xù)減少。另一方面，煤礦智能化正是以煤礦“新基建”為基礎(chǔ)，通過構(gòu)建智能系統(tǒng)和信息基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)煤礦開拓、采掘(剝)、運輸、安全監(jiān)控等過程的智能化運行。5G、數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)在煤礦應(yīng)用所必需進(jìn)行的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將成為傳統(tǒng)礦建技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的新挑戰(zhàn)。

面對新挑戰(zhàn)，惟有以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，積極推進(jìn)能源革命，才能深化煤炭供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，才能到“十四五”末基本建成產(chǎn)能優(yōu)化、結(jié)構(gòu)合理、區(qū)域協(xié)同、經(jīng)營創(chuàng)新的現(xiàn)代煤炭開發(fā)建設(shè)體系。初步思路如下所述。

(1)產(chǎn)能優(yōu)化。圍繞建設(shè)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能兩大任務(wù)，減量置換、優(yōu)化布局，致力于形成集約高效的煤炭開發(fā)布局。產(chǎn)業(yè)集中度進(jìn)一步提高，大型煤炭基地產(chǎn)量占98%以上，大型現(xiàn)代化煤礦占絕對主體地位，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能比例不斷提高。

(2)結(jié)構(gòu)合理。圍繞工程建設(shè)和生產(chǎn)服務(wù)兩大主業(yè)，轉(zhuǎn)變方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)，致力于提高內(nèi)涵式增長的質(zhì)量效益。在建煤礦質(zhì)量合格通過率100%，優(yōu)質(zhì)工程比例達(dá)65%，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能煤礦技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級。

(3)區(qū)域協(xié)同。圍繞國內(nèi)和海外兩個市場，優(yōu)化布局，集約管理，致力于發(fā)揮區(qū)域功能的協(xié)同效應(yīng)。推進(jìn)“走出去”步伐，實現(xiàn)資源開發(fā)、工程承包和技術(shù)服務(wù)全方位發(fā)展，海外經(jīng)營收入比例不斷提高。

(4)經(jīng)營創(chuàng)新。圍繞商業(yè)模式和技術(shù)變革兩種途徑，整合資源，聯(lián)盟合資，致力于強化集成模式的效益升級。形成以總包、施工一體化和融資建造為依托的經(jīng)營格局；充分利用智慧城市、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)施，積極發(fā)展智能建筑和綠色建造。

3 發(fā)展途徑

3.1 優(yōu)化煤炭開發(fā)結(jié)構(gòu)

(1)優(yōu)化煤炭資源勘查布局。以生產(chǎn)煤礦的補充勘探、中西部地區(qū)的資源勘查、大型整裝煤田的勘探為重點。完善煤炭行業(yè)管理運行機制，優(yōu)化礦權(quán)設(shè)置布局，對勘查開發(fā)實行分類管理，加大基礎(chǔ)性與儲備性勘查工作力度，協(xié)調(diào)資源開發(fā)與自然保護區(qū)的關(guān)系，重視煤系伴生資源的勘查與評價，加強資源協(xié)同開發(fā)與綜合利用?？茖W(xué)編制煤礦區(qū)總體規(guī)劃，合理確定礦區(qū)范圍、井田開發(fā)方式及其規(guī)模。

(2)優(yōu)化煤炭開發(fā)區(qū)域布局。按照煤炭資源稟賦、市場區(qū)位、環(huán)境容量等因素，持續(xù)優(yōu)化煤炭開發(fā)布局。東部地區(qū)(含東北)繼續(xù)退出落后產(chǎn)能，提升運煤通道能力和建設(shè)煤炭儲配基地，提高區(qū)域煤炭供應(yīng)保障能力；中部地區(qū)按照產(chǎn)能置換模式，適度建設(shè)資源枯竭煤礦生產(chǎn)接續(xù)項目；西部地區(qū)重點圍繞以電力外送為主的大型煤電基地和現(xiàn)代煤化工項目用煤需要，在充分利用現(xiàn)有煤礦生產(chǎn)能力的前提下，推進(jìn)煤礦智能化改造和產(chǎn)業(yè)升級。

(3)優(yōu)化煤炭建設(shè)結(jié)構(gòu)布局。以大型煤炭基地為依托，穩(wěn)步建設(shè)千萬噸級現(xiàn)代化煤礦，積極培育一批集團型骨干企業(yè)。新建煤礦以大型智能化煤礦為主，優(yōu)先建設(shè)露天煤礦、特大型礦井。支持煤礦根據(jù)資源條件、環(huán)境容量、安全基礎(chǔ)等情況進(jìn)行升級改造，以優(yōu)化開拓部署、簡化生產(chǎn)系統(tǒng)、減少工作面?zhèn)€數(shù)為主要內(nèi)容，積極推進(jìn)技術(shù)改造，配套完善生產(chǎn)輔助設(shè)施。嚴(yán)格新建煤礦準(zhǔn)入，加大淘汰落后產(chǎn)能力度，支持資源枯竭煤礦依法有序退出。

3.2 拓展先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用

(1)健全科技創(chuàng)新體系。推動煤礦建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)，形成勘察、設(shè)計、施工、建造全產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新體制，鼓勵研發(fā)原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新，形成專利專有技術(shù)；建立以國家強制性標(biāo)準(zhǔn)為核心、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和社團標(biāo)準(zhǔn)為輔助的新型標(biāo)準(zhǔn)體系。通過基礎(chǔ)理論分析、實驗測試、設(shè)備研發(fā)、工藝技術(shù)和工業(yè)性試驗，解決復(fù)雜地質(zhì)條件下的深厚沖積層凍結(jié)、深井注漿改性、高效率反井鉆機、井筒機械破巖鉆井等關(guān)鍵施工技術(shù)[4]。

(2)推進(jìn)先進(jìn)技術(shù)變革。形成基于IT技術(shù)的智能建筑和倡導(dǎo)低碳技術(shù)的綠色建筑。構(gòu)建基于互聯(lián)網(wǎng)的協(xié)同工作平臺，探索研究基于BIM技術(shù)的三維設(shè)計和3D打印技術(shù)，推進(jìn)工程測量與定位信息技術(shù)在大型建筑工程以及隧道、深基坑施工中的應(yīng)用，應(yīng)用移動通訊和射頻技術(shù)實現(xiàn)工程現(xiàn)場遠(yuǎn)程監(jiān)控和可視化管理。在建筑的全壽命周期內(nèi)實行綠色施工技術(shù)，圍繞再生資源、新材料和新能源等實施綠色建造工藝。

(3)拓展工業(yè)建筑市場。發(fā)揮凍結(jié)、鉆井、注漿等特殊鑿井施工經(jīng)驗，通過裝備提升、技術(shù)進(jìn)步、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，逐步承攬非煤礦山建設(shè)項目，穩(wěn)步開拓中東部礦區(qū)以及西部山區(qū)鐵路、高速公路、隧道等領(lǐng)域的基建市場。緊跟新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，向路橋工程、軌道交通、綜合管廊和隧道工程等高附加值的施工領(lǐng)域延伸。探索城市地下空間利用，進(jìn)行清潔能源供應(yīng)、污水處理及再生利用設(shè)施的建設(shè)。

3.3 促進(jìn)商業(yè)模式創(chuàng)新

(1)創(chuàng)新融資建造模式。推動市場在資源配置中的決定性作用，引導(dǎo)有條件的大型煤炭建設(shè)企業(yè)向設(shè)計與施工、開發(fā)與建造、資本運作與生產(chǎn)運營相結(jié)合的質(zhì)量效益型方向轉(zhuǎn)變，積極與燃煤發(fā)電、煤化工、煤炭物流等下游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，采用多種戰(zhàn)略融資、產(chǎn)融結(jié)合模式參與煤礦項目開發(fā)。引導(dǎo)中小型企業(yè)以“專、精、新、特”為目標(biāo)，促進(jìn)形成大中小型企業(yè)相互依存、協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。

(2)拓展工程咨詢服務(wù)。延伸煤炭建設(shè)產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)化建設(shè)企業(yè)生產(chǎn)方式和建設(shè)服務(wù)模式，積極拓展PMC(項目管理承包)、工程代建等項目管理業(yè)務(wù)，實現(xiàn)項目全過程一體化承包管理，帶動勘察勘測、施工圖設(shè)計、設(shè)備材料采購、造價咨詢、建設(shè)監(jiān)理等業(yè)務(wù)的擴展，滿足投資主體多元化和建設(shè)項目組織實施方式多樣化的需求，培育發(fā)展為項目業(yè)主提供技術(shù)性、管理性和專業(yè)化、市場化的全過程咨詢服務(wù)體系。

(3)開拓生產(chǎn)服務(wù)市場。堅持專業(yè)化管理、市場化運作，逐步形成礦建承包、災(zāi)害防治、地質(zhì)勘探等專業(yè)化服務(wù)。積極拓展礦山運營托管服務(wù)，在內(nèi)蒙古、新疆等煤礦項目開展礦井建設(shè)、生產(chǎn)輔助、后勤服務(wù)承包和生產(chǎn)運營。承攬高瓦斯礦井的探水、構(gòu)造、瓦斯等地質(zhì)災(zāi)害防治服務(wù)，逐步延伸地測、采掘工藝和安全管理等工程咨詢業(yè)務(wù)。拓展非煤固體礦產(chǎn)勘查產(chǎn)業(yè)，圍繞蒙西稀土生產(chǎn)基地、攀西釩鈦產(chǎn)業(yè)基地、東部沿海鐵礦資源等勘探勘查業(yè)務(wù)，積極開展稀有金屬等礦業(yè)權(quán)風(fēng)險投資業(yè)務(wù)。

3.4 推動國際交流合作

(1)積極開發(fā)海外資源。依托我國煤炭建設(shè)先進(jìn)的工程設(shè)計、鑿井施工和裝備技術(shù)優(yōu)勢，借力“一帶一路”戰(zhàn)略部署，重點開發(fā)澳大利亞、印度、印尼、南非、俄羅斯、蒙古國和拉美等主要產(chǎn)煤國資源，積極承攬境外地質(zhì)勘探、煤礦建設(shè)、技術(shù)改造及運營管理，帶動先進(jìn)技術(shù)服務(wù)和裝備出口。

(2)加強國際工程合作。加強與跨國公司、國內(nèi)外優(yōu)勢企業(yè)組建海外經(jīng)營聯(lián)合體，依托有總包資質(zhì)和國際經(jīng)驗的公司，以援外工程、政府間合作項目為切入點參與非煤礦山、交通設(shè)施和大型公共建筑項目。

4 政策建議

4.1 建議統(tǒng)籌煤炭資源開發(fā)建設(shè)布局

建議有關(guān)部門加強對煤炭資源開發(fā)形式、開發(fā)階段的統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，持續(xù)推進(jìn)政策性淘汰落后產(chǎn)能和市場化置換優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能；在資源配置上優(yōu)先保障煤電一體化和煤炭清潔利用項目建設(shè)，在水資源、土地、稅收、電價、信貸等方面予以政策傾斜，補辦核準(zhǔn)手續(xù)的煤礦和確需新建的煤礦，實施減量置換時，對與電力、化工等相關(guān)聯(lián)企業(yè)進(jìn)行聯(lián)營的，優(yōu)先辦理相關(guān)手續(xù)。

4.2 建議加強煤炭建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作

健全煤炭行業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理體系，明確產(chǎn)煤省區(qū)質(zhì)量監(jiān)督中心站和各礦區(qū)質(zhì)量監(jiān)督站的職責(zé)范圍；根據(jù)國家法律法規(guī)和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)，完善煤炭行業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)范，加強煤炭建設(shè)項目責(zé)任主體質(zhì)量行為和工程實體質(zhì)量的日常監(jiān)督檢查；規(guī)范開展工程質(zhì)量認(rèn)證工作，為煤礦安全設(shè)施驗收和建設(shè)項目竣工驗收提供質(zhì)量合格的依據(jù)。

4.3 建議規(guī)范和完善煤炭建設(shè)市場監(jiān)管體系

支持煤炭建設(shè)企業(yè)在煤炭行業(yè)投資建設(shè)的工程項目中推行全過程工程咨詢服務(wù)，提升固定資產(chǎn)投資決策科學(xué)化水平。探索建立煤礦項目連帶擔(dān)保制度，完善煤炭行業(yè)工程款支付監(jiān)督和協(xié)調(diào)機制，解決“要錢難”問題。建議有關(guān)部門將惡意拖欠工程款、不履行承諾的失信行為納入工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)，并與全國信用信息共享平臺互聯(lián)互通，構(gòu)建“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒機制。