基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)用性村莊規(guī)劃問題分析

江黔勇

南京眾誠規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司 江蘇 南京 210000

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于對(duì)村莊展開實(shí)用性規(guī)劃，做到結(jié)合實(shí)際、針對(duì)問題、有效應(yīng)對(duì)，最終幫助農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)目前定為2050年。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》最長規(guī)劃周期為20年，而鄉(xiāng)村全面振興距今還有30年時(shí)間，看似并不著急，但是因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃存在諸多問題，若是不能理順這些問題，就會(huì)導(dǎo)致實(shí)用性村莊規(guī)劃得不到具體落實(shí)，會(huì)影響鄉(xiāng)村全面振興的實(shí)現(xiàn)。

一、實(shí)用性村莊規(guī)劃重要意義

從字面理解，所謂“實(shí)用性”就是要結(jié)合實(shí)際避免過去的“虛頭巴腦”的形式主義，要給予規(guī)劃的可操作性，能夠確保農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興的共同實(shí)現(xiàn)?；蛘哒f需要在鄉(xiāng)村規(guī)劃當(dāng)中，充分考慮到產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織這五個(gè)元素，要確保五者協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村整體規(guī)劃的不斷推進(jìn)[1]。

十九大之后，我國政府提出了鄉(xiāng)村振興策略，并在通盤考慮的情況下，提出2050年實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)。而實(shí)際性村莊規(guī)劃便成為了這一目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的最重要的決定因素。故此，做好實(shí)用性鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，就是做好資源整合、因地制宜、細(xì)致規(guī)劃的工作，其不僅決定著一個(gè)村莊的發(fā)展是否合理，更關(guān)乎到了我國對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)這一大局的具體掌控能力，甚至于影響到我國世界聲譽(yù)。畢竟我國發(fā)展受到世界矚目，越來越多的國家對(duì)我國提出的各類發(fā)展規(guī)劃都比較關(guān)心。若是規(guī)劃目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)，就會(huì)讓居心不良者借機(jī)大做文章?？梢哉f，實(shí)用性村莊規(guī)劃不僅關(guān)乎我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)我國世界政治影響力也有著不可小覷的影響作用。

二、實(shí)用性村莊規(guī)劃存在的問題

從當(dāng)前的村莊規(guī)劃中會(huì)發(fā)現(xiàn)有明顯的拍腦門規(guī)劃、政績性規(guī)劃、粗放性規(guī)劃三個(gè)最典型的問題。這三個(gè)問題有著一定的關(guān)聯(lián)，同時(shí)也都有其獨(dú)特性。對(duì)它們展開認(rèn)真剖析，對(duì)于改進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃水平有著積極意義。

1.拍腦門規(guī)劃。導(dǎo)致這一問題的原因是規(guī)劃者沒有吃透實(shí)用性規(guī)劃的含義，只是將規(guī)劃內(nèi)容定義為村莊翻新包括民房、道路、廣場(chǎng)等新建或者擴(kuò)建工程，將實(shí)用性村莊規(guī)劃等同了“村莊裝飾”，并沒有認(rèn)識(shí)到實(shí)用性規(guī)劃需要對(duì)接具體規(guī)劃對(duì)象現(xiàn)有的人口素質(zhì)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、組織形態(tài)、文化水平等內(nèi)容。而且他們也沒有認(rèn)識(shí)到規(guī)劃宣傳的重要性，導(dǎo)致了有關(guān)規(guī)劃的具體精神沒有落實(shí)下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村寨一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)該工作理解發(fā)生偏頗[2]。對(duì)于市縣一級(jí)政府而言，實(shí)用性村莊規(guī)劃是需要通過媒體、市縣調(diào)兩種形式來進(jìn)行宣傳的，但是因?yàn)橐徊糠秩藛T“懶政”，媒體宣傳不足、市縣調(diào)缺失，導(dǎo)致了上下層嚴(yán)重分離。在這樣的情況下，市縣規(guī)劃部門得不到基層反饋，在巨大工作壓力下極容易出現(xiàn)拍腦門規(guī)劃行為。現(xiàn)階段實(shí)用性村莊規(guī)劃工作中已經(jīng)出現(xiàn)了多規(guī)現(xiàn)象，即縣政府、鎮(zhèn)政府、村組織都有各自的規(guī)劃方案，其中存在一部分互相矛盾的內(nèi)容，而實(shí)際上這種矛盾源自各級(jí)規(guī)劃者缺乏實(shí)地考察，造成了規(guī)劃上的南轅北轍。

2.政績性規(guī)劃。政績性規(guī)劃部分地區(qū)廣泛存在，指的是當(dāng)政者在上級(jí)考核之下，去為了完成政績指標(biāo)而進(jìn)行的各類建設(shè)規(guī)劃。對(duì)于實(shí)用性村莊規(guī)劃來說，現(xiàn)階段從中央已經(jīng)形成了一定的壓力，這種壓力不斷向下傳導(dǎo)，會(huì)使得省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或者省級(jí)規(guī)劃部門對(duì)下屬或者下級(jí)部門制定具體且嚴(yán)格的考核目標(biāo)，以此來評(píng)估其工作能力，做到合理獎(jiǎng)罰。這種壓力下移會(huì)使得下級(jí)單位做出不良規(guī)劃，所謂不良規(guī)劃包括了建設(shè)超標(biāo)、規(guī)劃不符合實(shí)際等情況。而且因?yàn)槿耸伦儎?dòng)之故，同一個(gè)規(guī)劃文件會(huì)在前后兩個(gè)負(fù)責(zé)人手中出現(xiàn)重大調(diào)整，這對(duì)于實(shí)用性村莊規(guī)劃工作的具體落實(shí)造成了阻礙[3]。政績性規(guī)劃會(huì)導(dǎo)致原本系統(tǒng)的建設(shè)工程被擱置，甚至于出現(xiàn)爛尾工程，嚴(yán)重地影響了黨和政府在群眾當(dāng)中的印象。

3.粗放性規(guī)劃。導(dǎo)致粗放型規(guī)劃的原因有二：第一，規(guī)劃者專業(yè)水平不足，存在東拼西湊，規(guī)劃方案內(nèi)會(huì)存在多處漏洞。第二，規(guī)劃部門或者規(guī)劃負(fù)責(zé)人懶政。這一點(diǎn)在前文已經(jīng)論述，此處不再贅述。粗放型規(guī)劃因?yàn)椴粔蚓?xì)，往往對(duì)實(shí)際建設(shè)工作不具有指導(dǎo)性。甚至于因?yàn)橐?guī)劃方案存在漏洞，導(dǎo)致后續(xù)落實(shí)階段發(fā)生各種問題，例如存在重復(fù)建設(shè)、建筑物之間彼此影響導(dǎo)致各自功能不能發(fā)揮等。最為嚴(yán)重的是鎮(zhèn)政府下轄行政村建設(shè)存在雷同性，沒有彰顯每個(gè)村在文化、經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)特之處，讓各個(gè)行政村缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[4]。

總而言之，一份實(shí)用性村莊規(guī)劃若是沒有做到結(jié)合實(shí)際，不能找到現(xiàn)存村莊發(fā)展存在的問題且給出因地制宜的解決思路，就說明該規(guī)劃編制者存在上述問題。故此在應(yīng)對(duì)上必須要從做好市場(chǎng)調(diào)研、政績觀念糾偏、專業(yè)人才培養(yǎng)入手，確保實(shí)用性村莊規(guī)劃工作穩(wěn)定推進(jìn)，并能夠逐步落實(shí)。

三、提升實(shí)用性村莊規(guī)劃水平的策略

1.做好調(diào)研工作。做好調(diào)研工作包括了調(diào)研報(bào)告的編制、發(fā)放、回收以及調(diào)研數(shù)據(jù)的科學(xué)利用幾個(gè)環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都決定了調(diào)研結(jié)果的真實(shí)性、全面性，關(guān)乎到了最終實(shí)用性村莊規(guī)劃的系統(tǒng)性[5]。第一，在調(diào)研內(nèi)容編制上，主要是確定調(diào)研范圍，筆者認(rèn)為可以集中于鄉(xiāng)村土地狀況（違法用地、違法建設(shè)）、歷史文化資源、人口組成、組織狀態(tài)、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀等方面，盡可能保證數(shù)據(jù)詳細(xì)、權(quán)威可靠。尤其是違規(guī)建設(shè)、違規(guī)用地，二者是實(shí)用性村莊規(guī)劃以及建設(shè)工作中的重點(diǎn)，或者說實(shí)用性村莊規(guī)劃和建設(shè)主要目的就是消除違規(guī)占地、違規(guī)建設(shè)，提升農(nóng)村土地的利用效率。第二，調(diào)研表格編制完畢，為了確保表格下沉到基層，可以同時(shí)啟動(dòng)“實(shí)用性村莊規(guī)劃”宣傳工作，要力求基層領(lǐng)導(dǎo)人了解政策，這樣才能確保其如實(shí)填寫數(shù)據(jù)以及信息，能夠讓決策者得到具體參考。筆者建議在條件允許下，決策者可以深入基層展開面對(duì)面調(diào)研，并借機(jī)宣傳“實(shí)用性村莊規(guī)劃”。這樣精細(xì)化操作可以達(dá)成以下目的：1.減少市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村寨在規(guī)劃上的分歧，減少?zèng)]必要的內(nèi)耗，保證規(guī)劃可以快速落地；2.通過宣傳以及面對(duì)面溝通，可以提升村寨領(lǐng)導(dǎo)人和村民、寨民的參與度，保證規(guī)劃在落實(shí)階段得到擁護(hù)。第三，調(diào)研信息利用。主要是決策者在完成調(diào)研后，要對(duì)形成的調(diào)研信息進(jìn)行充分分析，既能夠找到轄區(qū)內(nèi)不同村落的規(guī)劃工作同步落實(shí)的方向，也能找到每個(gè)村的規(guī)劃關(guān)鍵點(diǎn)，兼顧不同村落不同文化背景、組織形態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、人口素質(zhì)等，來形成差別性的詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容，最終實(shí)現(xiàn)村村有規(guī)劃、村村規(guī)劃不一樣，突出局部特點(diǎn)，完善整體布局。

2.政績觀念糾偏。需要規(guī)劃部門明確“政績考核”具有雙面性，需要積極地提升其積極一面，降低其消極一面。這樣才能保證上下級(jí)規(guī)劃部門聯(lián)動(dòng)，減少行政干擾，降低溝通成本，在盡可能短的時(shí)間里獲得規(guī)劃上的融合。誠然，做到這一點(diǎn)需要最上層規(guī)劃部門形成整體工作的推進(jìn)表，要科學(xué)合理給予各級(jí)規(guī)劃部門任務(wù)，避免任務(wù)壓力過巨形成的反彈。具體做法可以采用“倒推法”來形成具體規(guī)劃安排：我們已經(jīng)知道中央政府的規(guī)劃是：2050年實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興，所有村莊需要做到人才振興、組織振興、經(jīng)濟(jì)振興、文化振興、生態(tài)振興。所以對(duì)于地方規(guī)劃工作來說，可將五個(gè)領(lǐng)域作為規(guī)劃五個(gè)主體，然后規(guī)劃每一主體實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需的資源（土地、設(shè)備、人才等）、資金，然后以“五年計(jì)劃”為組成部分，將總目標(biāo)分割，確保每一年都有相應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目上馬。因?yàn)榫唧w的工作是在總目標(biāo)之下分解而成，所以只要按部就班完成每一年工作任務(wù)，最終就必然實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)。另外，因?yàn)槿驵l(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)距今還有30年，而在這區(qū)間之內(nèi)現(xiàn)有的規(guī)劃方案可能會(huì)發(fā)生變動(dòng)，例如規(guī)劃內(nèi)容的進(jìn)一步詳細(xì)，新老負(fù)責(zé)人交接存在的規(guī)劃變更。為了確保規(guī)劃在這么長時(shí)間里能夠獲得調(diào)整和改進(jìn)，需要對(duì)規(guī)劃方案確定后發(fā)生的調(diào)整、細(xì)化等形成嚴(yán)格規(guī)定，只有符合規(guī)定的才可以進(jìn)入調(diào)整和細(xì)化程序，這樣可以避免實(shí)用性村莊建設(shè)上的變更，減少浪費(fèi)。

3.專業(yè)人才培養(yǎng)。第一，對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃人員展開培訓(xùn)，要讓他們充分了解國家推出“實(shí)用性村莊規(guī)劃”的真實(shí)目的，因?yàn)橹挥凶プ≌鎸?shí)目的，才能抓住規(guī)劃主線，力求規(guī)劃的簡潔性。另外，“實(shí)用性村莊規(guī)劃”涉及到了文化、組織、經(jīng)濟(jì)等多方面建設(shè)，需要調(diào)動(dòng)不同部門來參與規(guī)劃，故此過程里對(duì)這些參與者展開培訓(xùn)，既要保證這些參與者做好本分規(guī)劃工作之外，還需要力求不同參與者規(guī)劃的融合，目的是避免規(guī)劃間存在的矛盾，保證整體規(guī)劃的協(xié)同性。即誰管什么就規(guī)劃什么。而高級(jí)規(guī)劃部門則是將這些不同領(lǐng)域的規(guī)劃整合起來，形成最終的全面規(guī)劃方案。這也意味著規(guī)劃有關(guān)的培訓(xùn)工作是伴隨始終的。第二，需要從我國規(guī)劃專業(yè)有關(guān)院校引進(jìn)畢業(yè)生，讓他們進(jìn)入規(guī)劃隊(duì)伍，提升隊(duì)伍的綜合水平，也能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)劃隊(duì)伍梯隊(duì)發(fā)展，避免人才斷檔，保證整體規(guī)劃工作得以持續(xù)推進(jìn)。

總結(jié)

總而言之，在鄉(xiāng)村振興這一總目標(biāo)下，我國實(shí)用性村莊規(guī)劃工作必須從現(xiàn)在開始抓起，需要采用倒推法來明確每一階段工作重點(diǎn)，這樣才能保證上下級(jí)規(guī)劃部門聯(lián)動(dòng)，避免拍腦袋規(guī)劃、政績性規(guī)劃、粗放性規(guī)劃，能夠達(dá)成規(guī)劃方案的統(tǒng)一性，減少規(guī)劃紛爭(zhēng)，確保規(guī)劃可以快速轉(zhuǎn)化為建設(shè)活動(dòng)，早日建成大局上一致、局部卻各有特征的現(xiàn)代農(nóng)村。