公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象范圍探析

■ 胡金艷

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）關(guān)于公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象的規(guī)定使用了多個(gè)內(nèi)涵不明確的概念，公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)尤其是公立醫(yī)院具有自身的獨(dú)特性和獨(dú)有的組成部門，其人員組成及分工相對(duì)復(fù)雜，如何精準(zhǔn)界定其監(jiān)察對(duì)象范圍存在諸多爭(zhēng)議，實(shí)踐中也面臨困惑。

1 公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象現(xiàn)行規(guī)定及存在問(wèn)題

正確理解《監(jiān)察法》關(guān)于公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象的有關(guān)規(guī)定，是準(zhǔn)確認(rèn)定公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象的前提。

1.1 公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象現(xiàn)行規(guī)定

《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)管，其中包括公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中從事管理的人員。但《監(jiān)察法》未對(duì)“公職人員”和“從事管理的人員”進(jìn)一步明確，導(dǎo)致實(shí)踐中界定公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象面臨困難。

《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》對(duì)公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中“從事管理的人員”作過(guò)列舉式解釋，如“…三是本單位的中層管理人員，包括管理崗六級(jí)以上職員，從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的其他職員；…五是臨時(shí)從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的人員，包括依法組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)中談判小組、詢價(jià)采購(gòu)中詢價(jià)小組的組成人員”[1]。

1.2 公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象現(xiàn)行規(guī)定存在的問(wèn)題

關(guān)于公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象的現(xiàn)行規(guī)定及解釋，存在以下問(wèn)題：（1）概念模糊，沒(méi)有提供判斷公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象的“金標(biāo)準(zhǔn)”。《監(jiān)察法》及有關(guān)解釋中出現(xiàn)了“公權(quán)力”“公職人員”“從事管理的人員”“與職權(quán)聯(lián)系的管理事務(wù)”等多個(gè)內(nèi)涵不確定的概念，但并沒(méi)有進(jìn)一步解釋，導(dǎo)致理解困難。（2）列舉式解釋難以窮盡公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象。監(jiān)察機(jī)關(guān)并不十分懂得公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)尤其是公立醫(yī)院的管理模式，而是否屬于監(jiān)察對(duì)象需要監(jiān)察機(jī)關(guān)判斷?，F(xiàn)行規(guī)定和有關(guān)解釋中對(duì)監(jiān)察對(duì)象列舉式且無(wú)“等”字樣的解釋會(huì)不可避免地出現(xiàn)“漏網(wǎng)之魚(yú)”。（3）表述不清，監(jiān)察對(duì)象的劃分存在邏輯問(wèn)題。如關(guān)于“中層管理人員”的表述，如果將“六級(jí)以上職員”理解為“中層管理人員”，則基層單位，如縣級(jí)公立醫(yī)院，其崗位級(jí)別最高還不到六級(jí)，則不屬于監(jiān)察對(duì)象，明顯不符合立法原意；如果此處只是強(qiáng)調(diào)“從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的其他職員”，則與其他列舉內(nèi)容重復(fù)。

由于上述問(wèn)題，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象的界定存在較大爭(zhēng)議，主要體現(xiàn)在有些按照崗位設(shè)置劃分，認(rèn)為所有管理崗位工作人員都應(yīng)確定為監(jiān)察對(duì)象；有些則按照身份劃分，認(rèn)為所有正式工作人員都屬于監(jiān)察對(duì)象，合同制和派遣制員工中除了《監(jiān)察法》明確的幾種情形外，都不應(yīng)認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象。

2 公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)與分析

2.1 公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議

實(shí)踐中，公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象在認(rèn)定上的困難，根源在于對(duì)公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象的界定標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議。主要有3種爭(zhēng)議觀點(diǎn)：（1）“身份”標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)要認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象首先要具有公職人員身份。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，《監(jiān)察法》第三條規(guī)定的本質(zhì)在于具有公職人員身份，行使公權(quán)力只是對(duì)公職人員身份本質(zhì)的描述。（2）“權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)主體對(duì)公權(quán)力的行使，認(rèn)為判斷是否屬于監(jiān)察對(duì)象的本質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)在于是否行使公權(quán)力，而不論權(quán)力的行使者身份如何。（3）“身份＋權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)要將主體身份與行使權(quán)力結(jié)合起來(lái)判斷是否屬于監(jiān)察對(duì)象，首先要判斷主體是否符合規(guī)定的身份特征，其次要判斷主體是否行使公權(quán)力。

本研究認(rèn)為，“身份”標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于強(qiáng)調(diào)主體的公職人員身份，而忽略了公職人員身份的本質(zhì)在于行使公權(quán)力；“身份＋權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)則將現(xiàn)實(shí)中大量存在的行使公權(quán)力的非公職人員排除在外，縮小了監(jiān)察對(duì)象的范圍，無(wú)法實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的立法目的；“權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)則準(zhǔn)確把握了監(jiān)察對(duì)象行使公權(quán)力的本質(zhì)，既有理論依據(jù)，也符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展需要。

2.2 公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)中核心概念分析

要解決爭(zhēng)議，首先要明晰爭(zhēng)議涉及的核心概念內(nèi)涵。結(jié)合《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，主要涉及“公權(quán)力”和“公職人員”兩個(gè)核心概念。

2.2.1 “公權(quán)力”內(nèi)涵。傳統(tǒng)意義上的“公權(quán)力”實(shí)質(zhì)僅指國(guó)家公權(quán)力，是基于主權(quán)國(guó)家的建立而構(gòu)建起來(lái)以實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的一種公權(quán)力，其載體為各類國(guó)家機(jī)關(guān)[2]。然而隨著人類社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，“有限政府”理論日益受到重視，行政的核心目標(biāo)從行政權(quán)力的有效配置走向公共物品（公共服務(wù)）的有效供給[3]，國(guó)家逐步將部分公權(quán)力“讓渡”給社團(tuán)、協(xié)會(huì)等社會(huì)組織行使；這些社會(huì)組織以其擁有的社會(huì)資源對(duì)國(guó)家和社會(huì)產(chǎn)生影響力、支配力，形成了社會(huì)公權(quán)力[4]。從監(jiān)察全覆蓋的立法原意看，《監(jiān)察法》中的“公權(quán)力”應(yīng)是涵蓋國(guó)家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力和國(guó)際公權(quán)力的一種新型公權(quán)力。除了法定的主體和程序要素外，主要從“公權(quán)”和“公財(cái)”兩個(gè)基本要素理解“公權(quán)力”的內(nèi)涵，是判斷是否行使“公權(quán)力”的兩個(gè)核心要素。

2.2.2 “公職人員”內(nèi)涵。《監(jiān)察法》使用“公職人員”而沒(méi)有使用“公務(wù)員”和“國(guó)家工作人員”，考慮到《監(jiān)察法》的立法目的，“公職人員”概念的內(nèi)涵應(yīng)比“公務(wù)員”和“國(guó)家工作人員”更廣泛。結(jié)合“公權(quán)力”的內(nèi)涵，“公職人員”應(yīng)包含所有行使國(guó)家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力和國(guó)際公權(quán)力的人員。因此，《監(jiān)察法》中的“公職人員”應(yīng)包括3類人員：一是所有公務(wù)員、國(guó)家工作人員；二是依職權(quán)或者受委托從事公務(wù)或“受讓”政府部分職能提供公共服務(wù)的人員；三是其他依法履行公職（行使公權(quán)力）的人員。

2.3 公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)

《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察對(duì)象的概念，無(wú)論是“公職人員”，還是“從事管理的人員”“與職權(quán)聯(lián)系的管理事務(wù)”“從事管理工作的人員”，其本質(zhì)都是對(duì)公權(quán)力的行使。因此，監(jiān)察對(duì)象的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采納“權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)主體對(duì)公權(quán)力的行使，不論權(quán)力行使者是否具有特定的身份。這也與《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》等有關(guān)解釋中將“臨時(shí)從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的人”認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象的規(guī)定相一致。公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)同樣應(yīng)依據(jù)“權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)判斷是否屬于監(jiān)察對(duì)象。

3 公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)性質(zhì)、人員組成和監(jiān)察對(duì)象范圍

3.1 公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)性質(zhì)

在我國(guó)，事業(yè)單位是由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的社會(huì)服務(wù)組織，在一定程度上代表著國(guó)家，行使著社會(huì)公權(quán)力。公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)作為典型的事業(yè)單位，數(shù)量龐大、人員眾多，是承擔(dān)社會(huì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)事業(yè)的主體。其區(qū)別于私立醫(yī)療衛(wèi)生單位的本質(zhì)就在于具有“公”辦性質(zhì)，是國(guó)家出于公益目的，以國(guó)有資產(chǎn)舉辦、以提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為目的的社會(huì)服務(wù)組織，代表國(guó)家行使著社會(huì)公權(quán)力。

公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)作為非營(yíng)利性的社會(huì)服務(wù)組織，一般不具有影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的公權(quán)力。因此，判斷公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的工作人員是否行使公權(quán)力，應(yīng)分析其是否影響公共財(cái)產(chǎn)的占有、使用和處理。

3.2 公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員組成

隨著公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的改革發(fā)展，其工作人員的組成和分工越來(lái)越復(fù)雜。從崗位設(shè)置角度分析，公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的崗位主要分為管理崗、專業(yè)技術(shù)崗和工勤崗3類。管理崗位人員具有領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)管職責(zé)，一般指領(lǐng)導(dǎo)班子成員及對(duì)人、財(cái)、物、事進(jìn)行監(jiān)管的職能處室工作崗位人員。專業(yè)技術(shù)崗位人員具有極強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)特征，如公立醫(yī)院臨床、醫(yī)技科室的工作人員。工勤崗位人員承擔(dān)服務(wù)保障職責(zé)，如公立醫(yī)院導(dǎo)醫(yī)、維保等崗位的人員。

從人員身份角度分析，實(shí)踐中公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的工作人員不僅包括有事業(yè)單位編制的工作人員，還有雖然沒(méi)有事業(yè)單位編制但與有編制的人員同工同酬的合同制工作人員；這兩類工作人員一般被認(rèn)為是公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的正式工作人員。另外，部分公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)還存在與有編制人員不同工同酬的合同制（以下簡(jiǎn)稱合同制）和派遣制工作人員，合同制和派遣制工作人員又分為單位招聘和科（處）室自行招聘等情況。合同制和派遣制工作人員與前兩類工作人員一樣，廣泛分布在管理、專業(yè)技術(shù)和工勤等崗位。

3.3 公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象范圍

根據(jù)公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員實(shí)際組成情況可知，并非所有工作人員都屬于監(jiān)察對(duì)象，應(yīng)從崗位設(shè)置和人員身份2個(gè)緯度分析監(jiān)察對(duì)象的范圍。

3.3.1 從崗位設(shè)置角度分析。（1）管理崗位。根據(jù)“權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)，公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)管理崗位的工作人員中，黨委組成人員、行政領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層管理人員（主要包括職能處室正副處長(zhǎng)、處長(zhǎng)助理，科室主任、副主任、主任助理，總護(hù)士長(zhǎng)、護(hù)士長(zhǎng)、執(zhí)行護(hù)士長(zhǎng)以及教學(xué)老師等）在本單位具有一定的領(lǐng)導(dǎo)、管理或監(jiān)督職權(quán)，行使了公權(quán)力，應(yīng)屬于監(jiān)察對(duì)象。公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的基層管理人員，除了《監(jiān)察法》及有關(guān)解釋已明確的會(huì)計(jì)、出納、采購(gòu)、基建部門工作人員以外，在黨辦、院辦、組織、人事、科研、教育、工會(huì)、醫(yī)保、審計(jì)、紀(jì)檢等部門中的普通工作人員，因?qū)⑨t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物具有管理、監(jiān)督等職責(zé)，直接或間接影響公共財(cái)產(chǎn)的占有、使用和處理，根據(jù)“權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)屬于監(jiān)察對(duì)象；在宣傳、國(guó)際合作、信息、保衛(wèi)、后勤等崗位以及公立醫(yī)院的門診、醫(yī)務(wù)、護(hù)理等管理部門的普通工作人員，因其承擔(dān)的是業(yè)務(wù)保障輔助工作，沒(méi)有公權(quán)力的行使，不影響到公共財(cái)產(chǎn)的占有、使用和處理，因此不宜認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象。（2）專業(yè)技術(shù)崗位和工勤崗位。專業(yè)技術(shù)崗位和工勤崗位的工作人員，因其主要利用專業(yè)技能從事醫(yī)療衛(wèi)生工作和單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的保障輔助性工作，沒(méi)有公權(quán)力的行使，因此一般不應(yīng)列為監(jiān)察對(duì)象。如公立醫(yī)院醫(yī)生的處方權(quán)，無(wú)論是在公立醫(yī)院還是私立醫(yī)院，本質(zhì)上都是對(duì)個(gè)人執(zhí)業(yè)資格的認(rèn)可，行使的是執(zhí)業(yè)權(quán)利，而不是公權(quán)力，不應(yīng)認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象。然而，正如《監(jiān)察法》中規(guī)定，專業(yè)技術(shù)人員和工勤人員如果臨時(shí)作為評(píng)標(biāo)委員會(huì)等組成人員，也應(yīng)認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象，其本質(zhì)正是因?yàn)檫@部分專業(yè)技術(shù)人員和工勤人員行使了公權(quán)力。因此，判斷專業(yè)技術(shù)人員和工勤人員是否為監(jiān)察對(duì)象，應(yīng)包括但不限于《監(jiān)察法》中規(guī)定的情形。如，當(dāng)其擔(dān)任依法臨時(shí)組成的藥事委員會(huì)藥品評(píng)審人員、職稱評(píng)審委員會(huì)評(píng)委、儀器設(shè)備采購(gòu)性能論證小組等組成人員時(shí)，亦應(yīng)認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象。

3.3.2 從人員身份角度分析。是否行使公權(quán)力是判斷監(jiān)察對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，因此無(wú)論是有編制工作人員，還是合同制、派遣制工作人員，只要在能夠行使公權(quán)力的崗位，或臨時(shí)從事與職權(quán)相關(guān)的管理事務(wù)，能夠直接或間接對(duì)公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)共同財(cái)產(chǎn)的占有、使用和處理產(chǎn)生影響，就應(yīng)該納入監(jiān)察對(duì)象范圍。

綜上所述，公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)察對(duì)象的界定，應(yīng)采用“權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)，不論是否在管理崗位、是否是正式工作人員，只要行使公權(quán)力，都應(yīng)認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象。具體而言，公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象，宜分為5類：一是本單位黨委班子成員，如公立醫(yī)院的黨委書(shū)記、副書(shū)記；二是本單位的行政班子成員，如公立醫(yī)院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)；三是本單位職能處室和專業(yè)技能崗位的中層管理人員；四是能夠直接或間接利用本職工作影響本單位公共財(cái)產(chǎn)占有、使用和處置的基層管理人員，包括但不限于《監(jiān)察法》及有關(guān)解釋所列舉的人員范圍；五是臨時(shí)從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的人員，包括但不限于《監(jiān)察法》及有關(guān)解釋所列舉的情形。