李學(xué)峰,陳長太
(上海市水務(wù)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院,200233,上海)
2019 年12 月國務(wù)院發(fā)布《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》,明確“推動(dòng)上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動(dòng)發(fā)展,構(gòu)建上海大都市圈”。上海大都市圈的適時(shí)提出,既是圈內(nèi)各主體發(fā)展的迫切訴求,也是城市發(fā)展趨勢(shì)的必然導(dǎo)向,更是責(zé)無旁貸的國家責(zé)任使然。上海大都市圈規(guī)劃范圍包括上海、蘇州、無錫、南通、常州、寧波、嘉興、舟山、湖州在內(nèi)的“1+8”市域行政范圍,總面積為5.4 萬km2。2019 年, 大都市圈總?cè)丝谶_(dá) 7 118 萬人,約占全國總?cè)丝诘?.1%;區(qū)域國內(nèi)生產(chǎn)總值10.79 萬億元, 占全國總量的10.9%,人均約 14.4 萬元,是全國人均水平的2.1 倍。 大都市圈內(nèi)的眾多城市,基本都是因水而生、依水而興,同時(shí)又以水為脈,互聯(lián)互通、共興共榮,因此,大都市圈洪澇災(zāi)害共同防御具有十分重要的意義。
上海大都市圈河湖水系承擔(dān)著防洪、除澇、供水、灌溉、航運(yùn)、生態(tài)、景觀等多重復(fù)合功能。 從自然屬性上劃分,可分為三大區(qū)域:一是北部地區(qū),包括南通及上海崇明三島,屬淮河流域和長江流域; 二是中部地區(qū),包括常州、無錫、蘇州、上海大陸、嘉興、湖州等城市,屬太湖流域;三是南部地區(qū),包括寧波和舟山,屬東南諸河水系。 大都市圈河網(wǎng)密布,現(xiàn)狀河湖面積約7 776.11 km2,河湖水面率約14.1%。 區(qū)域內(nèi)河網(wǎng)水系均為自然演變和人工改造的結(jié)果,但不同區(qū)域也有其自身鮮明的特點(diǎn)。
經(jīng)過多年建設(shè),上海大都市圈主要涉及的太湖流域基本形成了“北向長江引排、東出黃浦江供排、南排杭州灣”并且利用太湖調(diào)蓄的防洪與水資源調(diào)控工程體系, 基本達(dá)到防御1954 年型洪水標(biāo)準(zhǔn),一舉扭轉(zhuǎn)了太湖流域河湖水系有網(wǎng)無綱的不利局面。重要城市防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍達(dá)到50 年一遇及以上標(biāo)準(zhǔn), 中心城區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)顯著提高,上海、蘇州、無錫、常州等城市防洪能力已達(dá)200 年一遇及以上標(biāo)準(zhǔn),嘉興、湖州已達(dá)100 年一遇,寧波、南通基本達(dá)到 50 年一遇~100 年一遇,舟山為20 年一遇~50 年一遇。
太湖流域現(xiàn)有圩區(qū)近5 000 個(gè),圩區(qū)面積約占流域面積的53%,排澇能力超過14 000 m3/s。 為支撐城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展,流域內(nèi)重要城市基本已建成防洪大包圍工程,設(shè)防面積和排澇能力大幅度提升。 據(jù)統(tǒng)計(jì),環(huán)湖五大城市群總排澇能力超過1 200 m3/s,其中蘇州、無錫和嘉興市中心城區(qū)排澇模數(shù)較大,達(dá)到3(m3/s)/km2以上。 上海、蘇州、無錫、常州、嘉興、 湖州等城市除澇能力達(dá)到10 年一遇~20 年一遇,南通、寧波、舟山等城市達(dá)到5 年一遇~20 年一遇。
上海大都市圈內(nèi)大部分屬于太湖流域,地形以平原為主,地勢(shì)低洼、平坦,地面高程一般在3.0~5.0 m(鎮(zhèn)江吳淞基面,下同),一半以上地面高程處于太湖設(shè)計(jì)洪水位 (4.80 m)以下。 地面坡降 1/10 萬~1/20 萬,河道水力比降小,水流流速緩慢,汛期一般僅為0.3~0.5 m/s;流域排水受東海潮汐頂托影響, 日排水時(shí)間僅為 13~14 h,排水能力不足、效率不高,洪澇滯蓄時(shí)間較長,易發(fā)生洪澇災(zāi)害。 另一方面,由于快速城市化,1980—2010 年間太湖流域耕地面積占比由63.89%減少到47.02%,共減少 6 327.33 km2,建設(shè)用地面積占比由9.70%增加到25.16%,共增加5 878.29 km2,流域產(chǎn)匯流特性發(fā)生顯著變化,大大削弱和降低了防洪除澇工程體系的防御能力。
上海大都市圈,6—7 月為梅雨期,降雨歷時(shí)長、總量大、范圍廣,易造成流域性洪澇;8—10 月為臺(tái)風(fēng)多發(fā)期,臺(tái)風(fēng)暴雨降雨集中、強(qiáng)度大,易造成區(qū)域性洪澇。 風(fēng)暴潮增水引起沿海沿江高潮位,如適逢天文高潮易導(dǎo)致瀕江臨海地區(qū)受災(zāi)。 另外,全球變暖將導(dǎo)致極端降水事件頻繁發(fā)生,并且降水時(shí)空變異性增大,從而增加洪水災(zāi)害的發(fā)生概率。 1980—2014 年,我國沿海海平面上升速率為3.0 mm/a,預(yù)計(jì)未來30 年, 上海沿海海平面將繼續(xù)上升 64~135 mm。 此外,部分地區(qū)地面沉降問題突出,主要集中在蘇州、無錫、常州、嘉興及上海市中心城區(qū),其中杭嘉湖地區(qū)年均沉降速率達(dá)10.2 mm/a,沉降中心最大累計(jì)沉降量達(dá)1 097 mm。地面沉降使得已建工程防洪標(biāo)準(zhǔn)降低,加重區(qū)域內(nèi)澇。
由于泥沙淤積、湖泊圍墾和城鎮(zhèn)化建設(shè)的綜合因素,上海大都市圈河湖空間受到明顯擠壓。僅2005—2010年的5 年間,太湖流域水域面積就減少293 km2,減少約5.5%。由于大量圩區(qū)工程建設(shè),圩外水面減少,使河網(wǎng)可調(diào)蓄空間受到一定壓縮, 河網(wǎng)實(shí)際調(diào)蓄能力可能還在下降。 骨干防洪工程尚未全面完成, 流域防洪規(guī)劃確定的太浦河后續(xù)工程、望虞河后續(xù)工程、吳淞江行洪通道工程等尚未實(shí)施, 太湖洪水下泄主要依賴太浦河和望虞河兩大泄洪通道。 2016 年、2020 年流域發(fā)生特大洪水, 暴露出洪水外排能力不足等問題, 亟須集中力量擴(kuò)大太湖洪水出路,加快推進(jìn)流域骨干工程治理。
平原河網(wǎng)地區(qū)每遇大范圍持久降雨或局部大暴雨時(shí),難以嚴(yán)格區(qū)分洪災(zāi)和澇災(zāi)。 洪水期間,上游洪水和本地澇水在平原河道共同宣泄,致使河道水位迅速抬高, 尤其是低水位的提高,大大削弱了區(qū)域澇水在落潮期間乘潮自排的能力,流域下游地區(qū)“因洪致澇”問題突出。另一方面,由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展, 城市和圩區(qū)規(guī)模迅速擴(kuò)大,圩區(qū)外排能力不斷增強(qiáng),造成外河水位上漲加快、高水位持續(xù)時(shí)間延長,加大了流域骨干河道、 圩外河道的防洪壓力,由澇轉(zhuǎn)洪,加劇了洪澇矛盾。
太湖是上海大都市圈最大的湖泊,也是流域洪水調(diào)蓄中心,太湖蓄滯水位每提高0.1 m, 可增蓄洪水2.4億m3。 應(yīng)綜合考慮水資源供給需求,繼續(xù)優(yōu)化完善太湖控制水位,合理降低汛期太湖水位,適度提高太湖的蓄滯能力。 酌情恢復(fù)歷史河道、湖泊、濕地,確保河湖水面只增不減。 嚴(yán)格涉水項(xiàng)目審批和監(jiān)管,杜絕隨意填堵河道。 實(shí)施斷頭河溝通工程,恢復(fù)河網(wǎng)連通性,結(jié)合地塊雨水排水加密城市河網(wǎng)密度。 推進(jìn)河網(wǎng)湖蕩周邊養(yǎng)殖坑塘的綜合治理和生態(tài)修復(fù),恢復(fù)湖蕩原有的行洪、蓄洪、排澇、灌溉、調(diào)蓄、通航等功能,提升水系空間自然調(diào)蓄能力,改善濱水空間生境破碎化的現(xiàn)象。 加大城市徑流雨水源頭減排的約束,優(yōu)先利用自然排水系統(tǒng),建設(shè)生態(tài)排水設(shè)施, 實(shí)施海綿城市建設(shè),從源頭滯蓄雨水。 重視農(nóng)村地區(qū)魚塘、水田等設(shè)施積蓄雨水、 削峰減排的“海綿” 作用, 在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí), 應(yīng)合理配置不同農(nóng)業(yè)設(shè)施的比例。 轉(zhuǎn)變“與水抗衡、寸土必爭”的觀念,在頻繁受淹的低洼區(qū)域、單位面積經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出率相對(duì)不高的區(qū)域,劃出一定區(qū)域作為應(yīng)對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)洪水、超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)的可洪泛空間,同時(shí)配套政府補(bǔ)助的滯洪保險(xiǎn)制度。
按照流域防洪規(guī)劃,加快實(shí)施吳淞江工程、太浦河后續(xù)工程、望虞河拓浚工程等流域骨干工程,加快推進(jìn)新孟河、德勝河、錫澄運(yùn)河、白茆塘等通江骨干河道整治。 新辟或擴(kuò)大流域性排水通道, 增加流域洪水外排出路, 進(jìn)一步優(yōu)化杭嘉湖區(qū)入杭州灣、太浦河、黃浦江的排水格局,完善區(qū)域防洪工程體系, 擴(kuò)大沿杭州灣泵閘規(guī)模, 提升區(qū)域洪水外排能力;新辟或疏拓麻涇港、乍浦塘、杭州西部通道、 京杭運(yùn)河二通道等杭嘉湖南排骨干河道, 增加區(qū)域洪澇水外排杭州灣出路; 增建南排杭州灣泵站, 加快杭嘉湖地區(qū)洪水排泄,減輕太湖、太浦河及下游地區(qū)防洪壓力。
江堤海塘是上海大都市圈第一道外圍防線,但江堤海塘的防御能力與規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)尚有一定差距, 常州、無錫、 南通等長江岸段基本為50 年一遇, 尚未達(dá)到長江流域規(guī)劃要求的100 年一遇。 應(yīng)進(jìn)一步加快江堤海塘達(dá)標(biāo)建設(shè),開展長江干流堤防升級(jí)改造工程,提高防洪(潮)標(biāo)準(zhǔn),維護(hù)干流河勢(shì)穩(wěn)定和區(qū)域整體防洪安全。 對(duì)標(biāo)長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展要求,加快推進(jìn)《長江口綜合治理規(guī)劃》修編工作,深化長江口河勢(shì)控制治導(dǎo)線研究, 推進(jìn)長江口綜合整治工程,繼續(xù)實(shí)施河勢(shì)控導(dǎo)工程。 對(duì)標(biāo)世界級(jí)大灣區(qū)建設(shè)要求,著力推進(jìn)海塘生態(tài)化改造、 功能融合和數(shù)字化建設(shè),進(jìn)一步筑牢沿海地區(qū)防臺(tái)御潮安全屏障。 實(shí)施環(huán)太湖大堤剩余工程和東太湖綜合整治后續(xù)工程,進(jìn)一步加高加固太湖環(huán)湖大堤。 開展京杭大運(yùn)河綜合整治,實(shí)施運(yùn)河堤防、護(hù)岸達(dá)標(biāo)加固,擴(kuò)大運(yùn)河洪水外排能力。 持續(xù)推進(jìn)黃浦江市區(qū)段防汛墻近遠(yuǎn)期防汛保障措施研究,深化黃浦江河口閘前期研究并擇機(jī)啟動(dòng)建設(shè)。 完善甬江防洪工程,謀劃甬江河口建閘工程等儲(chǔ)備項(xiàng)目,加快姚江干流、奉化江及其支流東江、 剡江的防洪堤防建設(shè),實(shí)現(xiàn)“三江”干支流防洪堤封閉,阻擋洪(潮)侵入城區(qū)。
寧波、舟山、湖州、無錫等受山洪影響的城市, 應(yīng)劃定洪澇空間邊界,外截山洪,內(nèi)排澇水,充分利用現(xiàn)有地形,上游山區(qū)興建控制性工程攔洪削峰;對(duì)已建水庫的防洪能力進(jìn)行復(fù)核和調(diào)整攔截山洪,減緩沖刷,化害為利;加快推進(jìn)水庫除險(xiǎn)加固,消除存量隱患。 同時(shí),結(jié)合遠(yuǎn)景發(fā)展邊界,依托外圍主干河道構(gòu)建“護(hù)城河”,實(shí)現(xiàn)洪澇分開,既可攔截山洪,避免山區(qū)洪水進(jìn)入城區(qū), 又可作為疏水通道,引導(dǎo)上游客水繞城而走,以緩解中心城區(qū)防洪排澇壓力。 重點(diǎn)推進(jìn)湖州老石坎、 無錫桃花和寧波葛岙、柏坑、清溪等水庫建設(shè),提高“上蓄”能力。 實(shí)施甬江流域姚江上游西分工程、余姚北排一通道及二通道等新通道工程建設(shè), 新增上游洪水外排通道,增加“中分”能力,減輕下游防洪壓力。
上海大都市圈江河湖庫關(guān)系復(fù)雜,干支流、上下游、左右岸相互制約相互影響, 在工程補(bǔ)短板基礎(chǔ)上,進(jìn)一步突出防洪除澇的聯(lián)防聯(lián)控。 統(tǒng)籌流域與區(qū)域,完善超標(biāo)準(zhǔn)洪水和超強(qiáng)風(fēng)暴潮應(yīng)急預(yù)案體系,完善部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和社會(huì)動(dòng)員機(jī)制建設(shè),提升超標(biāo)準(zhǔn)洪水和超強(qiáng)風(fēng)暴潮應(yīng)對(duì)能力。強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管,合理制定圩區(qū)排澇標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格限制大規(guī)模聯(lián)圩并圩,加強(qiáng)對(duì)流域、區(qū)域防洪排澇影響較大的水利工程和圩區(qū)建設(shè)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)。 加強(qiáng)城市協(xié)同,探索跨省市、跨區(qū)域、跨部門聯(lián)合行動(dòng), 形成多部門緊密協(xié)作、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、問題協(xié)商、聯(lián)防聯(lián)控的工作格局。 立足數(shù)字長三角建設(shè)技術(shù)優(yōu)勢(shì),探索構(gòu)建基于空天地一體化監(jiān)測預(yù)報(bào)的水利工程統(tǒng)一調(diào)度平臺(tái),建立大都市圈聯(lián)合調(diào)度工作機(jī)制,加快推進(jìn)區(qū)域協(xié)同、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共建共享的智慧水利建設(shè)。 主動(dòng)規(guī)避災(zāi)害,加強(qiáng)防洪除澇風(fēng)險(xiǎn)管理,推進(jìn)洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖的編制和應(yīng)用,探索推進(jìn)洪澇災(zāi)害損失保險(xiǎn)體系建設(shè)。
上海大都市圈是典型的平原感潮水網(wǎng)地區(qū),易受臺(tái)風(fēng)、暴雨、洪水、高潮的多重侵襲。 經(jīng)過多年建設(shè),基本形成了相對(duì)完整的防洪除澇工程體系,有力支撐了大都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。 但面對(duì)突發(fā)災(zāi)害性氣候頻發(fā)、海平面上升、 地面沉降等變化趨勢(shì),現(xiàn)有工程體系與上海大都市圈規(guī)劃發(fā)展定位還有較大差距。 作為水脈相依、血脈相連的生命共同體,大都市圈各城市應(yīng)借助長江經(jīng)濟(jì)帶、長三角一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略的實(shí)施,共同打造縱橫交錯(cuò)、 連通暢活的藍(lán)色水網(wǎng),共同塑造水清岸綠、人水和諧的生態(tài)水鄉(xiāng),共同構(gòu)建江河安瀾、富有韌性的防洪體系, 共同建設(shè)協(xié)同共享、高效智能的管理體制,為大都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更安全、更富有韌性的洪澇安全保障。