上海大都市圈洪澇災(zāi)害共防策略研究

李學(xué)峰，陳長太

（上海市水務(wù)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，200233，上海）

2019 年12 月國務(wù)院發(fā)布《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確“推動(dòng)上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動(dòng)發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈”。上海大都市圈的適時(shí)提出，既是圈內(nèi)各主體發(fā)展的迫切訴求，也是城市發(fā)展趨勢(shì)的必然導(dǎo)向，更是責(zé)無旁貸的國家責(zé)任使然。上海大都市圈規(guī)劃范圍包括上海、蘇州、無錫、南通、常州、寧波、嘉興、舟山、湖州在內(nèi)的“1+8”市域行政范圍，總面積為5.4 萬km2。2019 年， 大都市圈總?cè)丝谶_(dá) 7 118 萬人，約占全國總?cè)丝诘?.1%；區(qū)域國內(nèi)生產(chǎn)總值10.79 萬億元， 占全國總量的10.9%，人均約 14.4 萬元，是全國人均水平的2.1 倍。 大都市圈內(nèi)的眾多城市，基本都是因水而生、依水而興，同時(shí)又以水為脈，互聯(lián)互通、共興共榮，因此，大都市圈洪澇災(zāi)害共同防御具有十分重要的意義。

一、上海大都市圈防洪除澇現(xiàn)狀

1.河網(wǎng)水系現(xiàn)狀

上海大都市圈河湖水系承擔(dān)著防洪、除澇、供水、灌溉、航運(yùn)、生態(tài)、景觀等多重復(fù)合功能。 從自然屬性上劃分，可分為三大區(qū)域：一是北部地區(qū)，包括南通及上海崇明三島，屬淮河流域和長江流域； 二是中部地區(qū)，包括常州、無錫、蘇州、上海大陸、嘉興、湖州等城市，屬太湖流域；三是南部地區(qū)，包括寧波和舟山，屬東南諸河水系。 大都市圈河網(wǎng)密布，現(xiàn)狀河湖面積約7 776.11 km2，河湖水面率約14.1%。 區(qū)域內(nèi)河網(wǎng)水系均為自然演變和人工改造的結(jié)果，但不同區(qū)域也有其自身鮮明的特點(diǎn)。

2.防洪現(xiàn)狀

經(jīng)過多年建設(shè)，上海大都市圈主要涉及的太湖流域基本形成了“北向長江引排、東出黃浦江供排、南排杭州灣”并且利用太湖調(diào)蓄的防洪與水資源調(diào)控工程體系， 基本達(dá)到防御1954 年型洪水標(biāo)準(zhǔn)，一舉扭轉(zhuǎn)了太湖流域河湖水系有網(wǎng)無綱的不利局面。重要城市防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍達(dá)到50 年一遇及以上標(biāo)準(zhǔn)， 中心城區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)顯著提高，上海、蘇州、無錫、常州等城市防洪能力已達(dá)200 年一遇及以上標(biāo)準(zhǔn)，嘉興、湖州已達(dá)100 年一遇，寧波、南通基本達(dá)到 50 年一遇～100 年一遇，舟山為20 年一遇～50 年一遇。

3.除澇現(xiàn)狀

太湖流域現(xiàn)有圩區(qū)近5 000 個(gè)，圩區(qū)面積約占流域面積的53%，排澇能力超過14 000 m3/s。 為支撐城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，流域內(nèi)重要城市基本已建成防洪大包圍工程，設(shè)防面積和排澇能力大幅度提升。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，環(huán)湖五大城市群總排澇能力超過1 200 m3/s，其中蘇州、無錫和嘉興市中心城區(qū)排澇模數(shù)較大，達(dá)到3（m3/s）/km2以上。 上海、蘇州、無錫、常州、嘉興、 湖州等城市除澇能力達(dá)到10 年一遇～20 年一遇，南通、寧波、舟山等城市達(dá)到5 年一遇～20 年一遇。

二、上海大都市圈洪澇特征及存在的問題

1.區(qū)域地勢(shì)低洼，洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)大

上海大都市圈內(nèi)大部分屬于太湖流域，地形以平原為主，地勢(shì)低洼、平坦，地面高程一般在3.0～5.0 m（鎮(zhèn)江吳淞基面，下同），一半以上地面高程處于太湖設(shè)計(jì)洪水位 （4.80 m）以下。 地面坡降 1/10 萬～1/20 萬，河道水力比降小，水流流速緩慢，汛期一般僅為0.3～0.5 m/s；流域排水受東海潮汐頂托影響， 日排水時(shí)間僅為 13～14 h，排水能力不足、效率不高，洪澇滯蓄時(shí)間較長，易發(fā)生洪澇災(zāi)害。 另一方面，由于快速城市化，1980—2010 年間太湖流域耕地面積占比由63.89%減少到47.02%，共減少 6 327.33 km2，建設(shè)用地面積占比由9.70%增加到25.16%，共增加5 878.29 km2，流域產(chǎn)匯流特性發(fā)生顯著變化，大大削弱和降低了防洪除澇工程體系的防御能力。

2.災(zāi)害天氣頻發(fā)，防災(zāi)韌性不夠強(qiáng)

上海大都市圈，6—7 月為梅雨期，降雨歷時(shí)長、總量大、范圍廣，易造成流域性洪澇；8—10 月為臺(tái)風(fēng)多發(fā)期，臺(tái)風(fēng)暴雨降雨集中、強(qiáng)度大，易造成區(qū)域性洪澇。 風(fēng)暴潮增水引起沿海沿江高潮位，如適逢天文高潮易導(dǎo)致瀕江臨海地區(qū)受災(zāi)。 另外，全球變暖將導(dǎo)致極端降水事件頻繁發(fā)生，并且降水時(shí)空變異性增大，從而增加洪水災(zāi)害的發(fā)生概率。 1980—2014 年，我國沿海海平面上升速率為3.0 mm/a，預(yù)計(jì)未來30 年， 上海沿海海平面將繼續(xù)上升 64～135 mm。 此外，部分地區(qū)地面沉降問題突出，主要集中在蘇州、無錫、常州、嘉興及上海市中心城區(qū)，其中杭嘉湖地區(qū)年均沉降速率達(dá)10.2 mm/a，沉降中心最大累計(jì)沉降量達(dá)1 097 mm。地面沉降使得已建工程防洪標(biāo)準(zhǔn)降低，加重區(qū)域內(nèi)澇。

3.蓄排能力不足，工程體系不完善

由于泥沙淤積、湖泊圍墾和城鎮(zhèn)化建設(shè)的綜合因素，上海大都市圈河湖空間受到明顯擠壓。僅2005—2010年的5 年間，太湖流域水域面積就減少293 km2，減少約5.5%。由于大量圩區(qū)工程建設(shè)，圩外水面減少，使河網(wǎng)可調(diào)蓄空間受到一定壓縮， 河網(wǎng)實(shí)際調(diào)蓄能力可能還在下降。 骨干防洪工程尚未全面完成， 流域防洪規(guī)劃確定的太浦河后續(xù)工程、望虞河后續(xù)工程、吳淞江行洪通道工程等尚未實(shí)施， 太湖洪水下泄主要依賴太浦河和望虞河兩大泄洪通道。 2016 年、2020 年流域發(fā)生特大洪水， 暴露出洪水外排能力不足等問題， 亟須集中力量擴(kuò)大太湖洪水出路，加快推進(jìn)流域骨干工程治理。

4.洪澇壓力互轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大

平原河網(wǎng)地區(qū)每遇大范圍持久降雨或局部大暴雨時(shí)，難以嚴(yán)格區(qū)分洪災(zāi)和澇災(zāi)。 洪水期間，上游洪水和本地澇水在平原河道共同宣泄，致使河道水位迅速抬高， 尤其是低水位的提高，大大削弱了區(qū)域澇水在落潮期間乘潮自排的能力，流域下游地區(qū)“因洪致澇”問題突出。另一方面，由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展， 城市和圩區(qū)規(guī)模迅速擴(kuò)大，圩區(qū)外排能力不斷增強(qiáng)，造成外河水位上漲加快、高水位持續(xù)時(shí)間延長，加大了流域骨干河道、 圩外河道的防洪壓力，由澇轉(zhuǎn)洪，加劇了洪澇矛盾。

三、上海大都市圈洪澇災(zāi)害共防策略

1.策略一：蓄

太湖是上海大都市圈最大的湖泊，也是流域洪水調(diào)蓄中心，太湖蓄滯水位每提高0.1 m， 可增蓄洪水2.4億m3。 應(yīng)綜合考慮水資源供給需求，繼續(xù)優(yōu)化完善太湖控制水位，合理降低汛期太湖水位，適度提高太湖的蓄滯能力。 酌情恢復(fù)歷史河道、湖泊、濕地，確保河湖水面只增不減。 嚴(yán)格涉水項(xiàng)目審批和監(jiān)管，杜絕隨意填堵河道。 實(shí)施斷頭河溝通工程，恢復(fù)河網(wǎng)連通性，結(jié)合地塊雨水排水加密城市河網(wǎng)密度。 推進(jìn)河網(wǎng)湖蕩周邊養(yǎng)殖坑塘的綜合治理和生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)湖蕩原有的行洪、蓄洪、排澇、灌溉、調(diào)蓄、通航等功能，提升水系空間自然調(diào)蓄能力，改善濱水空間生境破碎化的現(xiàn)象。 加大城市徑流雨水源頭減排的約束，優(yōu)先利用自然排水系統(tǒng)，建設(shè)生態(tài)排水設(shè)施， 實(shí)施海綿城市建設(shè)，從源頭滯蓄雨水。 重視農(nóng)村地區(qū)魚塘、水田等設(shè)施積蓄雨水、 削峰減排的“海綿” 作用， 在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)， 應(yīng)合理配置不同農(nóng)業(yè)設(shè)施的比例。 轉(zhuǎn)變“與水抗衡、寸土必爭”的觀念，在頻繁受淹的低洼區(qū)域、單位面積經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出率相對(duì)不高的區(qū)域，劃出一定區(qū)域作為應(yīng)對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)洪水、超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)的可洪泛空間，同時(shí)配套政府補(bǔ)助的滯洪保險(xiǎn)制度。

2.策略二：排

按照流域防洪規(guī)劃，加快實(shí)施吳淞江工程、太浦河后續(xù)工程、望虞河拓浚工程等流域骨干工程，加快推進(jìn)新孟河、德勝河、錫澄運(yùn)河、白茆塘等通江骨干河道整治。 新辟或擴(kuò)大流域性排水通道， 增加流域洪水外排出路， 進(jìn)一步優(yōu)化杭嘉湖區(qū)入杭州灣、太浦河、黃浦江的排水格局，完善區(qū)域防洪工程體系， 擴(kuò)大沿杭州灣泵閘規(guī)模， 提升區(qū)域洪水外排能力；新辟或疏拓麻涇港、乍浦塘、杭州西部通道、 京杭運(yùn)河二通道等杭嘉湖南排骨干河道， 增加區(qū)域洪澇水外排杭州灣出路； 增建南排杭州灣泵站， 加快杭嘉湖地區(qū)洪水排泄，減輕太湖、太浦河及下游地區(qū)防洪壓力。

3.策略三：擋

江堤海塘是上海大都市圈第一道外圍防線，但江堤海塘的防御能力與規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)尚有一定差距， 常州、無錫、 南通等長江岸段基本為50 年一遇， 尚未達(dá)到長江流域規(guī)劃要求的100 年一遇。 應(yīng)進(jìn)一步加快江堤海塘達(dá)標(biāo)建設(shè)，開展長江干流堤防升級(jí)改造工程，提高防洪（潮）標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)干流河勢(shì)穩(wěn)定和區(qū)域整體防洪安全。 對(duì)標(biāo)長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展要求，加快推進(jìn)《長江口綜合治理規(guī)劃》修編工作，深化長江口河勢(shì)控制治導(dǎo)線研究， 推進(jìn)長江口綜合整治工程，繼續(xù)實(shí)施河勢(shì)控導(dǎo)工程。 對(duì)標(biāo)世界級(jí)大灣區(qū)建設(shè)要求，著力推進(jìn)海塘生態(tài)化改造、 功能融合和數(shù)字化建設(shè)，進(jìn)一步筑牢沿海地區(qū)防臺(tái)御潮安全屏障。 實(shí)施環(huán)太湖大堤剩余工程和東太湖綜合整治后續(xù)工程，進(jìn)一步加高加固太湖環(huán)湖大堤。 開展京杭大運(yùn)河綜合整治，實(shí)施運(yùn)河堤防、護(hù)岸達(dá)標(biāo)加固，擴(kuò)大運(yùn)河洪水外排能力。 持續(xù)推進(jìn)黃浦江市區(qū)段防汛墻近遠(yuǎn)期防汛保障措施研究，深化黃浦江河口閘前期研究并擇機(jī)啟動(dòng)建設(shè)。 完善甬江防洪工程，謀劃甬江河口建閘工程等儲(chǔ)備項(xiàng)目，加快姚江干流、奉化江及其支流東江、 剡江的防洪堤防建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“三江”干支流防洪堤封閉，阻擋洪（潮）侵入城區(qū)。

4.策略四：攔

寧波、舟山、湖州、無錫等受山洪影響的城市， 應(yīng)劃定洪澇空間邊界，外截山洪，內(nèi)排澇水，充分利用現(xiàn)有地形，上游山區(qū)興建控制性工程攔洪削峰；對(duì)已建水庫的防洪能力進(jìn)行復(fù)核和調(diào)整攔截山洪，減緩沖刷，化害為利；加快推進(jìn)水庫除險(xiǎn)加固，消除存量隱患。 同時(shí)，結(jié)合遠(yuǎn)景發(fā)展邊界，依托外圍主干河道構(gòu)建“護(hù)城河”，實(shí)現(xiàn)洪澇分開，既可攔截山洪，避免山區(qū)洪水進(jìn)入城區(qū)， 又可作為疏水通道，引導(dǎo)上游客水繞城而走，以緩解中心城區(qū)防洪排澇壓力。 重點(diǎn)推進(jìn)湖州老石坎、 無錫桃花和寧波葛岙、柏坑、清溪等水庫建設(shè)，提高“上蓄”能力。 實(shí)施甬江流域姚江上游西分工程、余姚北排一通道及二通道等新通道工程建設(shè)， 新增上游洪水外排通道，增加“中分”能力，減輕下游防洪壓力。

5.策略五：聯(lián)

上海大都市圈江河湖庫關(guān)系復(fù)雜，干支流、上下游、左右岸相互制約相互影響， 在工程補(bǔ)短板基礎(chǔ)上，進(jìn)一步突出防洪除澇的聯(lián)防聯(lián)控。 統(tǒng)籌流域與區(qū)域，完善超標(biāo)準(zhǔn)洪水和超強(qiáng)風(fēng)暴潮應(yīng)急預(yù)案體系，完善部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和社會(huì)動(dòng)員機(jī)制建設(shè)，提升超標(biāo)準(zhǔn)洪水和超強(qiáng)風(fēng)暴潮應(yīng)對(duì)能力。強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，合理制定圩區(qū)排澇標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格限制大規(guī)模聯(lián)圩并圩，加強(qiáng)對(duì)流域、區(qū)域防洪排澇影響較大的水利工程和圩區(qū)建設(shè)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)。 加強(qiáng)城市協(xié)同，探索跨省市、跨區(qū)域、跨部門聯(lián)合行動(dòng)， 形成多部門緊密協(xié)作、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、問題協(xié)商、聯(lián)防聯(lián)控的工作格局。 立足數(shù)字長三角建設(shè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，探索構(gòu)建基于空天地一體化監(jiān)測預(yù)報(bào)的水利工程統(tǒng)一調(diào)度平臺(tái)，建立大都市圈聯(lián)合調(diào)度工作機(jī)制，加快推進(jìn)區(qū)域協(xié)同、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共建共享的智慧水利建設(shè)。 主動(dòng)規(guī)避災(zāi)害，加強(qiáng)防洪除澇風(fēng)險(xiǎn)管理，推進(jìn)洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖的編制和應(yīng)用，探索推進(jìn)洪澇災(zāi)害損失保險(xiǎn)體系建設(shè)。

四、結(jié) 語

上海大都市圈是典型的平原感潮水網(wǎng)地區(qū)，易受臺(tái)風(fēng)、暴雨、洪水、高潮的多重侵襲。 經(jīng)過多年建設(shè)，基本形成了相對(duì)完整的防洪除澇工程體系，有力支撐了大都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。 但面對(duì)突發(fā)災(zāi)害性氣候頻發(fā)、海平面上升、 地面沉降等變化趨勢(shì)，現(xiàn)有工程體系與上海大都市圈規(guī)劃發(fā)展定位還有較大差距。 作為水脈相依、血脈相連的生命共同體，大都市圈各城市應(yīng)借助長江經(jīng)濟(jì)帶、長三角一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略的實(shí)施，共同打造縱橫交錯(cuò)、 連通暢活的藍(lán)色水網(wǎng)，共同塑造水清岸綠、人水和諧的生態(tài)水鄉(xiāng)，共同構(gòu)建江河安瀾、富有韌性的防洪體系， 共同建設(shè)協(xié)同共享、高效智能的管理體制，為大都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更安全、更富有韌性的洪澇安全保障。