永定河流域灌區(qū)現(xiàn)狀問(wèn)題及發(fā)展策略

徐海洋，姚宛艷

（1.永定河流域投資有限公司，100094，北京；2.中國(guó)南水北調(diào)集團(tuán)有限公司，100073，北京）

一、永定河流域灌區(qū)概況

根據(jù)《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》，2014 年永定河上游農(nóng)業(yè)用水量 （含林牧漁畜）13.07 億 m3，農(nóng)業(yè)灌溉用水量12.24 億m3。 永定河上游有效耕地灌溉面積673 萬(wàn)畝（1畝＝1/15 hm2，下同），其中河北省 268萬(wàn)畝， 山西省 365 萬(wàn)畝。 2017—2019年永定河流域大中型灌區(qū)地表水實(shí)際灌溉面積93.8 萬(wàn)畝， 其中河北省37.27 萬(wàn)畝，山西省 56.53 萬(wàn)畝。

對(duì)永定河上游河北省張家口市、山西省朔州市和大同市轄區(qū)范圍內(nèi)的灌區(qū)數(shù)目、灌溉面積、取水口數(shù)量及灌溉取用水量情況調(diào)查顯示，永定河流域上游以地表水為主要水源的大中型灌區(qū)57 個(gè)，小型灌區(qū)95 個(gè)，流域上游大中型灌區(qū)設(shè)計(jì)灌溉面積411萬(wàn)畝；取水口共計(jì)265 個(gè)，其中大中型灌區(qū)取水口125 個(gè)， 小型灌區(qū)近3 年平均取水口140 個(gè)； 上游大中型灌區(qū)近3 年平均實(shí)際取水量26 853 萬(wàn)m3，占許可取水量50 751 萬(wàn)m3的52%；其中張家口市有大中型灌區(qū)19 個(gè)，實(shí)際取水量13233 萬(wàn)m3， 占許可取水量27613 萬(wàn) m3的 48%（見(jiàn)表 1）。

表1 永定河流域上游大中型灌區(qū)概況

二、灌區(qū)存在的主要問(wèn)題

1.資源問(wèn)題

近年永定河流域地表水水量銳減，原因之一是降水偏少。 在2000—2019 年的20 年間，永定河流域張家口段多年平均降水量為391.29 mm，比1956—2003 年48 年的年平均降水量409.5 mm 偏少4%。 永定河流域張家口段2004—2017 年多年平均年徑流量為 2.49 億 m3，比 1956—2003 年 48年期間多年平均年徑流量減少3.85億m3，衰減幅度達(dá)60.49%。 一方面，由于來(lái)水量不足造成灌溉面積失灌嚴(yán)重，現(xiàn)有地表水實(shí)際灌溉面積已不足歷史實(shí)際灌溉面積峰值的1/3。 如張家口萬(wàn)全洋河灌區(qū)、 壺流河灌區(qū)、大同神頭泉灌區(qū)、朔州木瓜河灌區(qū)基本喪失了灌溉功能。另一方面，能夠引用地表水進(jìn)行灌溉的區(qū)域則畝均用水量較大，加劇了灌區(qū)用水緊張狀況。

2.工程問(wèn)題

一是“最后一公里”問(wèn)題仍然突出。 近年國(guó)家對(duì)全國(guó)大中型灌區(qū)實(shí)施的續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目，主要是對(duì)輸水干渠進(jìn)行了襯砌，維修加固了渠道建筑物、更換部分設(shè)備，項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)減少渠道輸水損失， 提高支渠以上渠系水利用系數(shù)發(fā)揮了重要作用。 但由于資金限制，對(duì)灌區(qū)計(jì)量控制設(shè)施、 支渠及以下田間渠道節(jié)水襯砌、土地平整、畦田標(biāo)準(zhǔn)化方面的建設(shè)投資規(guī)模相當(dāng)小。 根據(jù)《張家口市水利統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，截至2017 年年底， 永定河流域項(xiàng)目區(qū)內(nèi)灌區(qū)累計(jì)實(shí)施渠道襯砌長(zhǎng)度722 km， 占全市灌區(qū)渠道襯砌長(zhǎng)度的88%。 灌區(qū)骨干渠道（過(guò)水流量30 m3/s 及以上）、輸水干渠支渠 （過(guò)水流量5~30 m3/s 及以上）、支渠（過(guò)水流量1~5 m3/s）及田間輸水渠道長(zhǎng)度分別為7 km、682 km、1 944 km 和962 km，各級(jí)渠道襯砌率分別為 79%、18%、14%和 33%， 灌區(qū)節(jié)水“最后一公里”問(wèn)題仍未得到有效解決。

二是已建干支渠損壞嚴(yán)重。 如大同北干灌區(qū)干渠襯砌率為68%，而襯砌破損率則達(dá)47%。 朔州曹娘灌站灌區(qū)干渠襯砌破損率高達(dá)75%，支渠襯砌破損率達(dá)33%；民生渠干渠的襯砌率僅為36%，渾河灌區(qū)支渠襯砌率僅為9%。

三是灌區(qū)量水設(shè)施配置嚴(yán)重不足。 永定河上游灌區(qū)普遍存在計(jì)量設(shè)施配置不足問(wèn)題， 上游地區(qū)231 處規(guī)模以上灌區(qū)取水口量水配置不足1/2，干渠以下渠道基本沒(méi)有量水設(shè)施，農(nóng)業(yè)灌溉用水難以精確計(jì)量，水費(fèi)無(wú)法按照實(shí)際用水量收取而只能按照灌溉面積粗放收取，難以對(duì)用水戶實(shí)施限額管理。

3.管理問(wèn)題

一是管理水平低， 用水戶節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)。由于實(shí)灌面積銳減，造成灌區(qū)收入不足，灌區(qū)整體效益較差，部分灌區(qū)職工只出不進(jìn)， 且灌區(qū)現(xiàn)有人員年齡偏大，知識(shí)技能落后。由于地表水灌區(qū)來(lái)水不穩(wěn)定，灌區(qū)灌溉保證率低，種植戶只要有水就千方百計(jì)多灌水，以防需灌溉時(shí)沒(méi)有水源。 以占地表水灌區(qū)種植面積90%左右的大田玉米為例， 部分灌區(qū)灌水量在300~400 m3/（畝·次）， 超過(guò)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)灌溉定額規(guī)定的限額。

二是運(yùn)維經(jīng)費(fèi)缺乏，難以支撐灌區(qū)良性運(yùn)維。 河北省永定河上游灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行《關(guān)于調(diào)整河北省水利工程供水價(jià)格的通知》（河北省政府令〔2017〕第 2 號(hào)）、《關(guān)于調(diào)整河北省水利工程供水價(jià)格的通知》（冀價(jià)工字〔1998〕第 245 號(hào)）等規(guī)定，國(guó)有工程供水計(jì)收水價(jià)0.10 元/m3，灌區(qū)基本水費(fèi)2.6 元/畝。 據(jù)調(diào)查當(dāng)前水價(jià)遠(yuǎn)低于供水成本。 整體上看，流域內(nèi)灌區(qū)的水費(fèi)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于灌區(qū)正常運(yùn)維支出；雖然部分灌區(qū)有財(cái)政補(bǔ)貼，也僅僅是解決人頭經(jīng)費(fèi)，難以支撐灌區(qū)工程的運(yùn)維。

三是流域內(nèi)灌區(qū)未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度，造成水資源配置浪費(fèi)。 流域由于地跨5 省（直轄市），當(dāng)前灌區(qū)主要由市、 縣兩級(jí)的灌區(qū)管理單位進(jìn)行管理，管理部門(mén)僅能負(fù)責(zé)引水口及干支渠的維護(hù)和灌溉管理，能做到簡(jiǎn)單的輪灌，但達(dá)不到根據(jù)作物需水規(guī)律進(jìn)行及時(shí)、適量灌溉，更無(wú)力對(duì)河道上下游、 左右岸之間進(jìn)行水資源配置。近年在生態(tài)補(bǔ)水背景下，朔州灌溉面積有所增加，而大同區(qū)域灌溉面積反而出現(xiàn)減少。 流域內(nèi)大部分地表水灌區(qū)已發(fā)展為地表水渠灌+地下水井灌的混合灌區(qū)，但機(jī)井工程缺乏合理的規(guī)劃，灌區(qū)水資源配置不合理，地下水大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用導(dǎo)致灌區(qū)地下水出現(xiàn)超采；同時(shí)機(jī)井大部分為個(gè)人承包，渠井分屬不同的管理主體，難以有效管理，灌區(qū)內(nèi)地表水、地下水統(tǒng)管缺乏相應(yīng)的地方性法規(guī)作為保障，各部門(mén)之間管理權(quán)限不清，協(xié)調(diào)力度不夠，使得灌區(qū)地表水與地下水統(tǒng)一管理處于脫節(jié)狀態(tài)。

三、灌區(qū)發(fā)展方向與策略

1.灌區(qū)政策制定方向

（1）建立河道生態(tài)水量與生態(tài)功能的長(zhǎng)期保障機(jī)制

為保障永定河流域上游桑干河、洋河兩大河流全河段生態(tài)水量和水環(huán)境功能的穩(wěn)定提升，建議生態(tài)補(bǔ)水由目前的每年集中一兩次補(bǔ)水，調(diào)整為視河道上游來(lái)水和河道水環(huán)境監(jiān)測(cè)情況，在全年生態(tài)補(bǔ)水量一定的前提下，適時(shí)多次補(bǔ)水。

（2）建立用水監(jiān)控調(diào)度制度，嚴(yán)控水資源開(kāi)發(fā)利用上限

以目前河道的本地水為上限對(duì)沿線取水進(jìn)行控制：一是對(duì)取水口進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、計(jì)量、控制，由海委委托流域公司負(fù)責(zé)相應(yīng)的巡查、 監(jiān)測(cè)、維護(hù)和上報(bào)工作。 二是在流域水資源配置方案基本形成、河道來(lái)水相對(duì)穩(wěn)定后， 通過(guò)一段時(shí)間的監(jiān)測(cè)、 控制、調(diào)度， 在現(xiàn)狀實(shí)際灌溉面積的基礎(chǔ)上，按照頒布的定額進(jìn)行各個(gè)取水口的取水許可核定，制定統(tǒng)一的取水調(diào)度方案，對(duì)流域規(guī)模以上取水口的取水許可進(jìn)行統(tǒng)一管理。

（3）發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水資源配置中的作用，構(gòu)建流域水量交易平臺(tái)

對(duì)于流域內(nèi)的重點(diǎn)用水灌區(qū) （占取水量60%以上） 啟動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)，取水許可統(tǒng)一轉(zhuǎn)移給流域公司，流域公司通過(guò)節(jié)水投資后對(duì)形成的節(jié)水量進(jìn)行收儲(chǔ)，形成流域三級(jí)（水行政主管部門(mén)—流域公司—各用水單位）的管理機(jī)制，沿線政府通過(guò)引導(dǎo)灌區(qū)灌溉作物向旱作物轉(zhuǎn)變、推動(dòng)灌區(qū)單位改制、落實(shí)灌區(qū)運(yùn)行維護(hù)責(zé)任、加強(qiáng)節(jié)水宣傳教育等手段開(kāi)展節(jié)水工作，所產(chǎn)生的節(jié)水量進(jìn)入流域水權(quán)交易平臺(tái)，在縣域內(nèi)節(jié)獎(jiǎng)超罰，在縣域外進(jìn)行水量交易，從而促成長(zhǎng)效良性運(yùn)行管理機(jī)制的形成。

2.灌區(qū)節(jié)水工程改造方向

（1）做好地表水灌區(qū)現(xiàn)有實(shí)灌面積田間節(jié)水潛力的挖掘

未來(lái)流域地表水灌區(qū)節(jié)水改造項(xiàng)目投資要立足現(xiàn)有實(shí)灌面積，對(duì)水源條件穩(wěn)定、實(shí)灌面積穩(wěn)定、灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)健全、地方政府和灌區(qū)積極性高的優(yōu)先安排投資。 在地表水灌區(qū)歷次節(jié)水改造已經(jīng)對(duì)灌區(qū)輸水能力進(jìn)行提升、 干支渠實(shí)施襯砌的基礎(chǔ)上，未來(lái)節(jié)水改造的思路與方案的重點(diǎn)應(yīng)放在田間末級(jí)渠道生態(tài)防滲與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、 土地適度平整上，通過(guò)提高單位面積投資標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)挖掘田間節(jié)水潛力。

（2）規(guī)范取水口

規(guī)范桑干河、 洋河沿河取水口，對(duì)河道沿線1 km 范圍灌溉農(nóng)田的合法性進(jìn)行摸排。 將從桑干河、洋河干支流直接取水的鄉(xiāng)村管理的小灌區(qū)納入附近地表水灌區(qū)節(jié)水改造工程統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施，避免發(fā)生與附近灌區(qū)取水口爭(zhēng)水、搶水的情況；對(duì)現(xiàn)有非在冊(cè)灌溉農(nóng)田實(shí)行永久退旱，嚴(yán)控灌溉規(guī)模。 加強(qiáng)河道沿線上下游取水口管控。 由流域公司負(fù)責(zé)灌區(qū)取水口管理、取水水量分配、灌溉活動(dòng)監(jiān)督與灌溉順序的協(xié)調(diào)，避免發(fā)生河道上下游灌區(qū)、同一干渠上下游爭(zhēng)水、搶水的現(xiàn)象。

（3）提高灌區(qū)地下水片區(qū)節(jié)水灌溉管理水平

對(duì)土地集中連片、農(nóng)用機(jī)井集中以地下水為水源的井灌區(qū)， 在維持現(xiàn)有機(jī)井?dāng)?shù)量和灌溉規(guī)模的前提下，通過(guò)實(shí)施高效節(jié)水灌溉升級(jí)改造工程和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)， 對(duì)土地適度集中流轉(zhuǎn)，建設(shè)規(guī)?；O(shè)施農(nóng)業(yè)，發(fā)展高效優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)業(yè)， 實(shí)現(xiàn)地下水總?cè)∷繙p少，提高水分生產(chǎn)率，逐步恢復(fù)區(qū)域地下水水位的動(dòng)態(tài)平衡，提升灌區(qū)規(guī)模化、集約化、機(jī)械化水平和生產(chǎn)力。

3.灌區(qū)管理措施方向

（1）農(nóng)用機(jī)井逐步收回管理權(quán)限

要進(jìn)一步對(duì)地表水灌區(qū)內(nèi)機(jī)井?dāng)?shù)量、投資渠道、年取水量、機(jī)井承包使用管理情況進(jìn)行調(diào)查，并采取相應(yīng)的措施：一是對(duì)現(xiàn)有村級(jí)機(jī)井承包期不再延長(zhǎng)。 二是凡由省級(jí)以上政府各部門(mén)投資支持打的農(nóng)用機(jī)井到承包期后管理權(quán)限由政府全部收回灌區(qū)管理； 對(duì)村民自發(fā)集資打的農(nóng)用井，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的方式逐步收回。 通過(guò)以上措施，逐步實(shí)現(xiàn)地表水與地下水的合理配置和高效利用。

（2）做好農(nóng)用灌溉管理技術(shù)培訓(xùn)

根據(jù)灌區(qū)管理人員和農(nóng)戶對(duì)節(jié)水灌溉技術(shù)掌握的實(shí)際情況，每年分期分批組織面向灌區(qū)管理單位、澆地專業(yè)隊(duì)和受益村農(nóng)戶開(kāi)展灌溉水量分配、田間灌溉管理技能、用水計(jì)量與水費(fèi)計(jì)收等方面的培訓(xùn)，提高管理人員和廣大農(nóng)民群眾的節(jié)水技能。

（3）借鑒、吸收和引進(jìn)節(jié)水技術(shù)

借鑒、 吸收和引進(jìn)西北旱區(qū)大田作物節(jié)水栽培技術(shù)，充分利用和提高自然降雨利用率， 配套實(shí)施保墑措施、農(nóng)藝管理措施，鼓勵(lì)發(fā)展旱作雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)和山地特色農(nóng)業(yè)，制定出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠鼓勵(lì)政策，推廣應(yīng)用旱區(qū)高效栽培和農(nóng)藝管理模式，在減少大田農(nóng)業(yè)灌溉需水量的同時(shí)確保產(chǎn)量、收入穩(wěn)定。

（4）嚴(yán)格執(zhí)行灌溉用水計(jì)量管控制度

以改進(jìn)灌溉制度與農(nóng)藝生化節(jié)水技術(shù)為核心，配套灌溉預(yù)報(bào)、干旱預(yù)警與先進(jìn)渠網(wǎng)閘閥聯(lián)調(diào)配水系統(tǒng)，嚴(yán)格執(zhí)行灌溉用水計(jì)量管控制度，通過(guò)少量工程措施滿足近期地表水管控閾值的實(shí)現(xiàn)；在滿足管理節(jié)水前提下， 進(jìn)一步構(gòu)建比較完善的水源工程、輸配水工程、田間灌溉設(shè)施、計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)施等現(xiàn)代化灌排工程系統(tǒng)，主要通過(guò)工程措施滿足遠(yuǎn)期地表水管控閾值的實(shí)現(xiàn)。

（5）搭建數(shù)字化取用水量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)

針對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)制度建設(shè)， 進(jìn)一步核實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)， 形成翔實(shí)的灌區(qū)工程及取用水臺(tái)賬； 進(jìn)一步核算現(xiàn)狀灌溉水利用率，復(fù)核灌溉制度，為初始水權(quán)確定提供可靠、準(zhǔn)確依據(jù)；加強(qiáng)降水與來(lái)水、需水預(yù)測(cè)，建立流域尺度的預(yù)警機(jī)制， 構(gòu)建遙感一體化監(jiān)測(cè)平臺(tái)， 開(kāi)展全流域水資源配置方案設(shè)計(jì)， 實(shí)現(xiàn)水資源動(dòng)態(tài)配置及調(diào)度；加強(qiáng)取水口、機(jī)井管控，加大灌區(qū)地表、 地下取用水計(jì)量監(jiān)測(cè)力度， 搭建數(shù)字化取用水量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)。