謝 維,宋 博,鄒體峰
(1.水利部規(guī)劃計(jì)劃司,100053,北京;2.國(guó)家發(fā)展改革委農(nóng)經(jīng)司,100053,北京;3.水利部農(nóng)水水電司,100053,北京)
《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》明確加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先,完善水資源配置體系,把“供水灌溉”作為國(guó)家水網(wǎng)骨干工程的重點(diǎn)內(nèi)容,提出“新建大型灌區(qū)”“灌區(qū)續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造”等要求。
大型灌區(qū)是我國(guó)糧食和優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的主要產(chǎn)區(qū),是糧食安全的重要保障和農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐。 近年來(lái),國(guó)家持續(xù)開(kāi)展大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造,推進(jìn)新建大型灌區(qū),解決灌溉骨干工程病險(xiǎn)和渠道嚴(yán)重滲漏等突出問(wèn)題,推動(dòng)灌區(qū)管理體制改革,有效改善了灌區(qū)工程設(shè)施和運(yùn)行管理狀況,農(nóng)業(yè)灌溉用水效率和糧食綜合生產(chǎn)能力得到大幅提升,為實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn),打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了有力支撐。 但由于大型灌區(qū)早期建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、運(yùn)行時(shí)間久、歷史欠賬多,工程設(shè)施仍存在突出短板,灌溉水源工程建成后,相關(guān)配套設(shè)施不完善,導(dǎo)致灌溉效益發(fā)揮不充分,難以適應(yīng)新時(shí)期實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障國(guó)家糧食安全的需要。 新時(shí)期,應(yīng)圍繞新思想、新要求,對(duì)大型灌區(qū)建設(shè)和現(xiàn)代化改造作出全面部署,充分發(fā)揮灌區(qū)在保障國(guó)家糧食安全、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接中的基礎(chǔ)作用。
截至2019 年年底, 我國(guó)30 萬(wàn)畝(1 畝=1/15 hm2,下同)以 上大型灌區(qū)共459 處,設(shè)計(jì)灌溉面積3.2 億畝,有效灌溉面積2.8 億畝, 占全國(guó)有效灌溉面積的27%, 其中13 個(gè)糧食主產(chǎn)省(自治區(qū))共有大型灌區(qū)307 處,有效灌溉面積1.8 億畝。 灌區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的糧食產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值均超過(guò)全國(guó)總量的1/4,年均灌溉用水量1 200 億m3左右,占全國(guó)年均農(nóng)業(yè)灌溉用水總量(3 400 億m3)的35%,糧食單產(chǎn)高于全國(guó)平均水平,是我國(guó)糧食安全的重要保障和農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐。
“十三五”期間,全面完成大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造任務(wù),青海湟水北干渠扶貧灌溉一期、 江西廖坊、四川武引二期等灌區(qū)建成發(fā)揮效益,加快建設(shè)四川向家壩一期、云南麻栗壩、廣西百色、青海引大濟(jì)湟西干渠、河南小浪底南北岸、安徽港口灣等一批新建大型灌區(qū)工程,農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到10.3 億畝。現(xiàn)有灌區(qū)骨干工程配套率和設(shè)施完好率明顯提高,灌區(qū)灌排基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、灌溉效益衰減的狀況得到改善,管理體制改革深入推進(jìn), 灌區(qū)管理水平與效能得到提升。 大型灌區(qū)建設(shè)取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水增產(chǎn)和農(nóng)民增收,大幅提升了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。
自1998 年以來(lái), 通過(guò)各級(jí)部門(mén)的共同努力,持續(xù)推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造,灌區(qū)的“卡脖子”問(wèn)題基本得到了解決,灌區(qū)工程和設(shè)施老化失修的狀況得到一定的改善,但是灌區(qū)灌排設(shè)施仍然存在突出短板,水資源供需矛盾依然突出,信息化建設(shè)滯后,管理能力亟待提高。
已有設(shè)施老化失修,病險(xiǎn)、“卡脖子”等骨干工程問(wèn)題突出,已建大型灌區(qū)骨干工程中有60%的渠道、30%的渠系建筑物和70%的排水溝沒(méi)有得到系統(tǒng)的改造, 骨干工程的完好率僅為65%。 已實(shí)施配套改造的灌區(qū)主要是對(duì)當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的病險(xiǎn)、“卡脖子” 等部分骨干工程進(jìn)行配套改造,有效灌溉面積僅達(dá)到設(shè)計(jì)的88%,與高質(zhì)量發(fā)展要求相比仍有一定差距。基礎(chǔ)設(shè)施依然不足,革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、 邊境地區(qū)的灌區(qū)較為分散, 部分水利樞紐的灌區(qū)配套效益仍待發(fā)揮。
多數(shù)大型灌區(qū)已從單一的灌溉供水功能逐步拓展為灌溉、城鄉(xiāng)生活、工業(yè)、生態(tài)等多功能供水,承擔(dān)著更多的供水重任,水資源供需矛盾突出。大型灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)僅為0.505,用水方式仍較為粗放,用水效率不高,水資源節(jié)約集約利用水平較低。
灌溉是用水大戶、用地大戶,長(zhǎng)期以來(lái)形成的重建設(shè)、輕保護(hù)發(fā)展方式,使得水資源短缺地區(qū)、 生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的灌區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷惡化, 部分地區(qū)長(zhǎng)期大量使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等造成的環(huán)境污染仍未得到有效控制。
灌區(qū)信息化起步晚、 標(biāo)準(zhǔn)低,只有部分灌區(qū)不同程度地開(kāi)展了信息化建設(shè)。 建設(shè)的投資規(guī)模及應(yīng)用程度還較低,尚不能很好地適應(yīng)新時(shí)期灌區(qū)調(diào)度、 工程及用水等管理需求,與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求相比仍有一定差距。 用水計(jì)量設(shè)施缺乏,目前干支渠道量測(cè)水設(shè)施安裝率只有70%,斗口量測(cè)水設(shè)施安裝率僅為36%。
大型灌區(qū)已基本完成管理體制改革,但改革配套政策措施落實(shí)情況差異較大,目前灌區(qū)“兩費(fèi)”(公益性人員基本支出和公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi))綜合落實(shí)率僅為65%,部分灌區(qū)“兩費(fèi)”持續(xù)得不到落實(shí)。 已開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)基本達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平,未開(kāi)展改革的地區(qū)水價(jià)調(diào)整相對(duì)滯后,農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取率不足70%。
黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視大型灌區(qū)建設(shè)發(fā)展,《綱要》中提出,實(shí)施黃河河套、四川都江堰、安徽淠史杭等大型灌區(qū)續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造,推進(jìn)四川向家壩、云南耿馬、安徽懷洪新河等大型灌區(qū)建設(shè)。 在人多地少水缺矛盾加劇、 全球氣候變化影響加大的形勢(shì)下, 尤其要下大力氣開(kāi)展大型灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)與改造, 充分利用國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng),按口糧絕對(duì)安全、谷物基本自給的要求, 著力提高灌溉面積上農(nóng)產(chǎn)品的單產(chǎn)水平、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)能力以及灌溉對(duì)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品供給的貢獻(xiàn),把飯碗牢牢端在自己手中。
盡管近年來(lái)我國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)增長(zhǎng),但農(nóng)產(chǎn)品“總量基本平衡、結(jié)構(gòu)性緊缺”的狀況依然存在。 據(jù)統(tǒng)計(jì),近年來(lái)我國(guó)平均每年糧食供求缺口在500 億kg 左右。 在農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整、糧食生產(chǎn)效益持續(xù)走低的背景下,大型灌區(qū)將承擔(dān)更多的糧食和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)任務(wù), 在保障國(guó)家糧食安全,優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局,以及落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略中發(fā)揮更為重要的作用。 迫切需要大力推進(jìn)灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)與改造,加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短板,建立水源可靠、灌排設(shè)施完善的工程體系,不斷增強(qiáng)灌區(qū)水旱災(zāi)害防御能力、水資源配置保障能力,同時(shí)也要適應(yīng)市場(chǎng)優(yōu)質(zhì)化、個(gè)性化、多樣化的需求,因地制宜在大型灌區(qū)發(fā)展地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品,為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、夯實(shí)國(guó)家糧食安全基礎(chǔ)提供堅(jiān)實(shí)的水利支撐。
隨著人民生活水平不斷提升,我國(guó)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給能力、綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力亟待提高。 要按照高質(zhì)量發(fā)展要求, 處理好節(jié)水與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系,全面推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水, 建設(shè)生態(tài)型灌區(qū),構(gòu)建與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系相適應(yīng)的現(xiàn)代灌溉設(shè)施體系、技術(shù)體系和管理體系, 形成與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)、與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程相協(xié)調(diào)的灌溉發(fā)展規(guī)模與發(fā)展布局,保障農(nóng)業(yè)灌溉水量和水質(zhì), 持續(xù)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,維系良好灌區(qū)生態(tài)環(huán)境,推動(dòng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)落地,增加優(yōu)質(zhì)專用糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給,為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展提供有效支撐與保障。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)。 大型灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)與改造是提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量和效率的有效措施,是貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措,有利于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果,有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,有利于發(fā)展特色農(nóng)業(yè),改善農(nóng)民生產(chǎn)勞動(dòng)環(huán)境,提高水土資源利用率和水分生產(chǎn)率,促進(jìn)土地和水資源節(jié)約集約利用, 提升灌區(qū)景觀旅游功能,為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居和農(nóng)民富裕以及民族團(tuán)結(jié)、興邊富民提供物質(zhì)基礎(chǔ)。
以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神,立足新發(fā)展階段,貫徹新發(fā)展理念,構(gòu)建新發(fā)展格局,以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題,堅(jiān)持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路,以提升農(nóng)業(yè)用水效率、提高供水保障水平、增強(qiáng)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力為目標(biāo),開(kāi)展骨干灌排設(shè)施續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造, 恢復(fù)、改善和適度新增灌溉面積,著力建立設(shè)施完善、用水高效、管理科學(xué)、生態(tài)良好的灌區(qū)工程建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)體系,推進(jìn)大型灌區(qū)現(xiàn)代化進(jìn)程,為保障糧食安全、 推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、實(shí)施鄉(xiāng)村振興提供支撐與保障。
加快補(bǔ)齊大型灌區(qū)建設(shè)和老化失修短板,適應(yīng)各地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展實(shí)際, 提升灌區(qū)供排水服務(wù)水平, 穩(wěn)定和提高糧食綜合生產(chǎn)能力,保障民生、 鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果,促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。
堅(jiān)持把水資源作為剛性約束,落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度, 以水定地、以水定產(chǎn),量水而行、因水制宜,嚴(yán)格控制取用水總量,嚴(yán)格落實(shí)定額管理制度, 合理控制灌區(qū)發(fā)展規(guī)模。綜合采用工程、 農(nóng)藝和管理等措施,不斷提高農(nóng)業(yè)用水效率和效益,推進(jìn)灌區(qū)水資源節(jié)約集約利用。
充分考慮水土資源條件、鄉(xiāng)村振興村莊調(diào)整、人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境整治等因素變化,支持各灌區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì),為探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展提供保障。 充分發(fā)揮已建水利樞紐效益, 加快灌區(qū)配套,推進(jìn)規(guī)模較小、相對(duì)分散的灌區(qū)集中連片發(fā)展,提高供水保障率,適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求。
按照“先建機(jī)制、后建工程”的要求,深化灌區(qū)管理體制改革,加快實(shí)現(xiàn)足額落實(shí)“兩費(fèi)”,推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理,提升灌區(qū)管理能力和服務(wù)水平。 深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革,引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與灌區(qū)建設(shè)和管理,促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和灌區(qū)良性運(yùn)行。
堅(jiān)持灌區(qū)骨干工程建設(shè)與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、高效節(jié)水灌溉等項(xiàng)目實(shí)施相協(xié)同,確保投入一片、建成一片、受益一片,優(yōu)先將大中型灌區(qū)有效灌溉面積建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。 同步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)水、面源污染治理、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水文化傳承與保護(hù),提升灌區(qū)綠色發(fā)展水平,建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化灌區(qū)。
(1)消除灌區(qū)運(yùn)行安全隱患,提升灌區(qū)供水保障能力
對(duì)老化失修、帶病運(yùn)行的引水樞紐,包括攔河壩(閘)、導(dǎo)流堤、進(jìn)水閘、沖沙閘等設(shè)施,大中型取水泵站實(shí)施改造。 對(duì)存在安全隱患的渡槽、倒虹吸、隧洞、渠下涵等工程進(jìn)行改造或拆除重建;高邊坡、高填方渠道和重要排水溝加固改造;寒冷地區(qū)防滲襯砌渠道的抗凍脹改造;渠坡不穩(wěn)定渠(溝)段的護(hù)坡穩(wěn)定處理等。
(2)新建一批現(xiàn)代化灌區(qū),加大特殊類(lèi)型地區(qū)灌溉發(fā)展補(bǔ)短板力度
結(jié)合近年灌溉水源工程建設(shè)情況以及項(xiàng)目前期工作基礎(chǔ)和建設(shè)條件, 在水土資源條件相對(duì)較好的地區(qū), 結(jié)合在建和規(guī)劃建設(shè)的水源工程,建設(shè)配套灌區(qū),盡早發(fā)揮水源工程效益,新增農(nóng)田有效灌溉面積。 在特殊類(lèi)型地區(qū),以支撐提升特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力,有效改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民群眾生活水平,協(xié)調(diào)區(qū)域用水矛盾、促進(jìn)邊境群眾安居樂(lè)業(yè)為重點(diǎn),推進(jìn)一批規(guī)模化、集約化、高效利用灌區(qū)建設(shè)。
(3)加強(qiáng)計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)施與信息化建設(shè),提升灌區(qū)供用水管理能力
堅(jiān)持骨干工程建設(shè)改造與計(jì)量設(shè)施建設(shè)同步, 加強(qiáng)取水口至支渠口、 斗口的計(jì)量設(shè)施建設(shè); 開(kāi)展和不斷完善重要節(jié)點(diǎn)水位、流量、水質(zhì)監(jiān)測(cè)監(jiān)控設(shè)施建設(shè)。 加強(qiáng)信息化、智慧化建設(shè), 新建、 改善必要的管理設(shè)施。
(4)推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理,提升管理能力和服務(wù)水平
堅(jiān)持“先建機(jī)制、后建工程”,深化管理體制機(jī)制改革,制定深化灌區(qū)管理體制機(jī)制改革方案,健全工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,落實(shí)“兩費(fèi)”財(cái)政補(bǔ)助, 完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革任務(wù)。 開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理考核,提升管理能力和服務(wù)水平。 健全群管組織,完善農(nóng)民用水合作組織。
(1)大型灌區(qū)建設(shè)
“十四五”期間,按照“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”的原則,在水土資源適宜的地區(qū),統(tǒng)籌安排新建一批現(xiàn)代化灌區(qū), 適度新增灌溉面積,加大脫貧地區(qū)和革命老區(qū)、 民族地區(qū)、邊境地區(qū)等特殊類(lèi)型地區(qū)灌區(qū)建設(shè)補(bǔ)短板力度,盡快發(fā)揮已建重大水資源工程效益。 重點(diǎn)推進(jìn)在建大型灌區(qū)和納入國(guó)務(wù)院確定的150 項(xiàng)重大水利工程建設(shè)范圍內(nèi)的大型灌區(qū)項(xiàng)目建設(shè),預(yù)計(jì)將增加有效灌溉面積1 500 萬(wàn)畝左右,改善灌溉面積980 萬(wàn)畝左右,新建灌區(qū)信息化利用率達(dá)到95%,“兩費(fèi)”落實(shí)率達(dá)到95%。
(2)大型灌區(qū)現(xiàn)代化改造
堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的原則,將提升糧食綜合生產(chǎn)能力大、 節(jié)水潛力大、當(dāng)?shù)胤e極性高、前期工作成熟、地方投資落實(shí)好,標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理推進(jìn)成效明顯、“兩費(fèi)”到位率高、在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中地位和作用突出的灌區(qū),優(yōu)先選擇124 處灌區(qū)開(kāi)展續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造,預(yù)計(jì)新增恢復(fù)灌溉面積約700 萬(wàn)畝左右,改善灌溉面積約8 100 萬(wàn)畝左右, 灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.55,現(xiàn)代化改造灌區(qū)新增年節(jié)水能力約70 億m3左右。 ■