黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的主要問題及重點(diǎn)工作研究

王 浩，孟現(xiàn)勇，林 晨

（1.中國水利水電科學(xué)研究院 流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，100038，北京；2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，100093，北京）

黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟(jì)核心地帶，流域所涵大部分地區(qū)位于干旱半干旱區(qū)，以灌溉農(nóng)業(yè)為主，流域內(nèi)汾渭平原、河套灌區(qū)和下游引黃灌區(qū)是我國農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。同時(shí)，黃河流域煤炭、石油及天然氣資源豐富， 也是我國重要的能源、化工工業(yè)聚集區(qū)。 截至2018 年年底，流域內(nèi)9 ?。ㄗ灾螀^(qū)）總?cè)丝诮?.2 億，地區(qū)生產(chǎn)總值約為23.9 萬億元。長期以來，黃河流域水旱災(zāi)害頻發(fā)，給沿岸人民群眾生產(chǎn)生活帶來了深重災(zāi)難。 發(fā)展至今，流域生態(tài)環(huán)境脆弱、水質(zhì)污染、土壤侵蝕、黃河決溢及改道、“地上懸河” 安全威脅等問題尚未得到有效緩解。 流域上中游青海、甘肅、寧夏等?。ㄗ灾螀^(qū)）均屬于我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重、難度大，區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)問題突出。

2019 年9 月18 日， 習(xí)近平總書記在河南鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)時(shí)指出，保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計(jì)，要共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理， 讓黃河成為造福人民的幸福河。 黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。

一、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展面臨的主要問題

1.水資源供需矛盾和水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)突出

黃河水資源總量僅占全國2%，全域人均水資源量530 m3， 遠(yuǎn)低于國際現(xiàn)行嚴(yán)重缺水標(biāo)準(zhǔn)（1 000 m3/人），流域水資源開發(fā)利用率高達(dá)80%，已遠(yuǎn)超一般流域生態(tài)警戒線。 部分地區(qū)仍存在水資源粗放利用現(xiàn)象，并進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水效率低，地下水超采嚴(yán)重。 據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2019 年，黃河流域已形成6 個(gè)淺層地下水降落漏斗、18 個(gè)淺層地下水超采區(qū)。 黃河涵蓋我國一次性能源（煤炭、石油）主要生產(chǎn)與供給基地，煤化工項(xiàng)目耗水量極大。 隨著引黃灌溉面積不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水保障困難將不斷加劇，這將進(jìn)一步降低流域內(nèi)生態(tài)用水保障程度。 在水環(huán)境方面，黃河流域內(nèi)工業(yè)污廢水排放和農(nóng)業(yè)面源污染呈逐年增加態(tài)勢(shì)，部分河段水污染情況極為突出。 第二次全國污染源普查公報(bào)顯示，黃河水系污染狀況沒有得到明顯改善，優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)斷面的比例基本不變。

2.流域生態(tài)環(huán)境脆弱

黃河流域生態(tài)脆弱區(qū)分布面積廣大，類型眾多。 中上游荒漠化、沙漠化土地集中分布， 區(qū)域氣候干旱異常，年降水量最低僅為200 mm，植被稀疏，生態(tài)環(huán)境惡劣。 當(dāng)前，黃土高原地形破碎，土質(zhì)疏松，仍有23 萬km2水土流失面積有待重點(diǎn)治理，水沙關(guān)系失調(diào)也造成了黃河下游河道淤積，懸河問題持續(xù)發(fā)酵，嚴(yán)重威脅沿河人民群眾的生命及財(cái)產(chǎn)安全。

3.洪水災(zāi)害依然是最大威脅

歷史上，黃河洪水給沿黃兩岸人民群眾帶來深重災(zāi)難。 當(dāng)前，“地上懸河”形勢(shì)嚴(yán)峻，上游寧蒙河段淤積形成新懸河， 下游地上懸河長近800 km，局部河段發(fā)育出“二級(jí)懸河”，近300 km 游蕩型河段風(fēng)險(xiǎn)突出，危及防洪大堤安全。 下游灘區(qū)防洪工程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖突明顯，“人水爭(zhēng)地”現(xiàn)象普遍，河道行洪受影響嚴(yán)重，仍有近百萬人生活在洪水威脅中。 現(xiàn)有水沙調(diào)控體系尚未發(fā)揮出整體合力，下游防洪工程建設(shè)短板明顯，小浪底—花園口區(qū)間尚存1.8 萬km2無工程控制區(qū)，洪水預(yù)見期短，對(duì)沿河人民群眾生產(chǎn)生活安全仍構(gòu)成較大威脅。

4.流域發(fā)展不平衡不充分問題突出

黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后且發(fā)展水平不均，貧困人口主要集中于上中游地區(qū)和下游灘區(qū)，尤其是甘肅、寧夏、青海等省（自治區(qū)），與其他省份相比經(jīng)濟(jì)差距較為明顯。 從全國經(jīng)濟(jì)地位來看，黃河流域整體發(fā)展水平較為落后，外部差距明顯，近十年來黃河流域9 ?。ㄗ灾螀^(qū)）生產(chǎn)總值占全國比重呈下降趨勢(shì)，平均常住人口城鎮(zhèn)化率也低于全國總體水平。由于流域內(nèi)多數(shù)省份仍處于工業(yè)化中期階段，石油、煤炭及天然氣開采業(yè)等資源能源產(chǎn)業(yè)和重化工業(yè)比重偏高， 工業(yè)企業(yè)綠色化水平偏低，生態(tài)園區(qū)、特色農(nóng)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)內(nèi)生動(dòng)力不足。

二、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略方向及舉措

1.強(qiáng)化水資源節(jié)約集約利用與生態(tài)修復(fù)治理

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，系統(tǒng)綜合考慮黃河流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)問題，充分認(rèn)識(shí)區(qū)域差異性，分類施策，達(dá)到保護(hù)水資源、治理水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)的整體目標(biāo)。

流域?qū)用鎽?yīng)重點(diǎn)關(guān)注水資源利用、配置和保護(hù)問題。 開展黃河流域水資源開發(fā)利用底線研究，將水資源作為最大的剛性約束，科學(xué)設(shè)計(jì)流域水資源配置方案，優(yōu)化水資源配置格局。 推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，將農(nóng)業(yè)節(jié)水作為主要方向， 建設(shè)節(jié)水生態(tài)型灌區(qū)，打造國家高效節(jié)水示范區(qū)。 建立水環(huán)境承載力預(yù)警機(jī)制， 對(duì)入河污染物實(shí)行嚴(yán)格的總量控制， 高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)污水處理設(shè)施及中水回用設(shè)施， 創(chuàng)新污水處理與資源化利用技術(shù)， 對(duì)部分嚴(yán)重污染支流開展專項(xiàng)治理，改善水環(huán)境。

區(qū)域?qū)用鎽?yīng)重點(diǎn)提升河源區(qū)水源涵養(yǎng)能力、黃土高原水土保持能力和河口濕地生態(tài)功能。 保護(hù)黃河河源區(qū)生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化退牧還草、濕地保護(hù)等綜合性治理措施，擴(kuò)展河源區(qū)生態(tài)空間，提高水源涵養(yǎng)能力。 加強(qiáng)上中游荒漠化和沙化土地治理，持續(xù)推進(jìn)防風(fēng)固沙、生態(tài)治理修復(fù)等工程建設(shè)，促進(jìn)荒漠植被修復(fù)，建立沙漠防護(hù)林體系。 強(qiáng)化中游水土保持，優(yōu)化黃土高原退耕還林還草工程結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新水土流失嚴(yán)重區(qū)產(chǎn)沙與控制技術(shù)。同時(shí)，需持續(xù)關(guān)注泥沙變化對(duì)黃河三角洲海岸帶生態(tài)安全的影響。 推動(dòng)河口區(qū)濕地生態(tài)保護(hù)， 以自然恢復(fù)為主，適度結(jié)合人工修復(fù)，持續(xù)實(shí)施濕地生態(tài)補(bǔ)水、生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等工程，保護(hù)提升河口生態(tài)功能。

2.推動(dòng)完善水沙調(diào)控體系與防洪減災(zāi)體系

“水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)” 是黃河流域治理難的根源所在，治理黃河，要牢牢抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”，建立健全水沙調(diào)控體系與防洪減災(zāi)體系建設(shè)，構(gòu)建上下游聯(lián)動(dòng)、左右岸一體、干支流統(tǒng)籌的治理格局，構(gòu)筑沿黃人民生命財(cái)產(chǎn)安全的穩(wěn)固防線。

建立健全水沙調(diào)控體系，優(yōu)化現(xiàn)有工程運(yùn)用方式，加快工程體系建設(shè)，提高水沙調(diào)節(jié)能力，協(xié)調(diào)水沙關(guān)系。加強(qiáng)梯級(jí)水庫群聯(lián)合調(diào)度，構(gòu)建聯(lián)合智慧調(diào)度方案，調(diào)控中游水沙，增強(qiáng)小浪底水庫調(diào)水調(diào)沙后勁， 減輕下游防洪壓力。 聯(lián)合上游主要控制性水庫群協(xié)調(diào)水沙關(guān)系， 遏制寧蒙河段新懸河持續(xù)發(fā)育， 減輕防洪防凌壓力。 凝聚水沙調(diào)控體系合力，科學(xué)管理與調(diào)度黃河徑流、洪水、泥沙過程，營造良好的水沙環(huán)境， 減輕河道淤積，夯實(shí)黃河長久安瀾工程基礎(chǔ)。

補(bǔ)齊上中游防洪工程短板，實(shí)施下游河道及灘區(qū)綜合提升治理。 提高黃河洪水監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警和科學(xué)調(diào)度水平，提升防汛應(yīng)急保障能力。 完善黃河上游?。ㄗ灾螀^(qū)）堤防、護(hù)岸等防洪工程達(dá)標(biāo)建設(shè)，加強(qiáng)黃河中游河段治理，減少塌灘、塌岸損失。 優(yōu)化黃河流域防汛減災(zāi)聯(lián)合調(diào)度平臺(tái)，構(gòu)建流域非工程措施（水雨情實(shí)時(shí)滾動(dòng)預(yù)報(bào)預(yù)警、水庫群聯(lián)合智慧調(diào)度系統(tǒng)）與工程措施（重要控制性水庫群）防洪統(tǒng)一調(diào)度體系，提升洪水災(zāi)害管控能力。

3.建立流域協(xié)同管理體制機(jī)制，創(chuàng)新流域內(nèi)外利益協(xié)同、補(bǔ)償和共享機(jī)制

面對(duì)黃河流域發(fā)展困局，要加快推動(dòng)流域發(fā)展總體規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃編制，探索具有地域特色、因地制宜的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展路徑。通過完善黃河治理法律體系，落實(shí)黃河流域主體功能區(qū)規(guī)劃，劃定流域生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界線，清晰管制指標(biāo)，加強(qiáng)跨?。ㄗ灾螀^(qū)）監(jiān)管體系機(jī)制建設(shè)，并結(jié)合不同地區(qū)發(fā)展差異性，預(yù)留必要的生態(tài)資源開發(fā)利用空間，分區(qū)分類管控。

建立黃河流域跨區(qū)域、多部門協(xié)同管理機(jī)制和各?。ㄗ灾螀^(qū)）共同協(xié)商機(jī)制，明確中央政府與地方政府之間， 各級(jí)地方政府之間權(quán)責(zé)義務(wù)，創(chuàng)新區(qū)域間生態(tài)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)化利益分配和補(bǔ)償機(jī)制。 加強(qiáng)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)互動(dòng)和生態(tài)管控合作，協(xié)調(diào)各省（自治區(qū)）發(fā)展定位，加快流域內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與互通，鼓勵(lì)較發(fā)達(dá)省份對(duì)欠發(fā)達(dá)省份進(jìn)行對(duì)口支援，鼓勵(lì)人才、技術(shù)等要素在各?。ㄗ灾螀^(qū)）內(nèi)充分流動(dòng)。 加強(qiáng)對(duì)外部區(qū)域的聯(lián)系與協(xié)同發(fā)展，充分發(fā)揮黃河流域區(qū)位優(yōu)勢(shì)與產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，緊緊抓住“一帶一路”建設(shè)歷史發(fā)展機(jī)遇， 形成高層次對(duì)外開放格局，以開放促改革、促發(fā)展。

4.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)黃河文化傳承、保護(hù)和弘揚(yáng)

黃河流域各區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源與支柱產(chǎn)業(yè)具有較大差異，應(yīng)嚴(yán)格遵循主體功能區(qū)差異性發(fā)展思路，從地區(qū)實(shí)際出發(fā)，從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新興支柱產(chǎn)業(yè)培育壯大兩方面著手，探索具有區(qū)域特色的高質(zhì)量發(fā)展路徑，降低產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化傾向，促進(jìn)合理產(chǎn)業(yè)布局及分工體系形成。 黃河上游地區(qū)利用特色園區(qū)平臺(tái)打造綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系，推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)綠色發(fā)展，積極發(fā)展新材料、新能源等新興產(chǎn)業(yè)；中游地區(qū)以能源化工基地為依托，促進(jìn)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)發(fā)展， 提高傳統(tǒng)能源產(chǎn)品綜合利用率， 推進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)向清潔化、低碳化發(fā)展；下游地區(qū)持續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，保障國家糧食安全。

將黃河文化的傳承和保護(hù)充分融入到區(qū)域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。 黃河文化是中華文明的文脈，文化根基深厚，保留有大量歷史文化遺產(chǎn)和紅色文化遺存。 傳承黃河文化，講好黃河故事， 是黃河高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，也是堅(jiān)定文化自信，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的強(qiáng)大精神力量。要加快推進(jìn)黃河文化資源調(diào)查認(rèn)定，黃河文化遺產(chǎn)廊道建設(shè)，發(fā)展黃河文化旅游業(yè)，以文化產(chǎn)品帶動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，傳承、保護(hù)和弘揚(yáng)優(yōu)秀的中華傳統(tǒng)文化，形成具有豐富精神內(nèi)涵的區(qū)域發(fā)展模式。 ■